גילה: מודאג מכוח המונופול מול קובעי המדיניות

ועדת הכלכלה של הכנסת המשיכה (יום ג', 1.12.15) את הליך ההתייעצות בהתאם, לסעיף 52 לחוק ההגבלים העסקיים, בעניין משק הגז הטבעי. בדיון היום המשיכה הוועדה לעסוק בנושא התחרות, היו"ר איתן כבל פתח את הדיון ואמר כי בישיבה ביום ראשון הקריא את נוסח המסרון שקיבל מח"כ צחי הנגבי, בשמו של שר הכלכלה, שביקש להביא בפנינו את החתימה על ההסכמים עם המצרים. "ביקשתי מהמשנה ליועמ"ש לממשלה, עו"ד אבי ליכט, לברר האם כך הם פני הדברים. למרות שחלפו שעות רבות עדיין לא התקבלה תשובה, אלא שהחל מאתמול התקשורת הכלכלית שואלת האם מדובר בספין או בחתימת הסכם. אפנה מיד בתום הדיון שוב לליכט, כדי לקבל תשובה היכן הדברים עומדים".

נגידת בנק ישראל, קרנית פלוג, אמרה "כי מתווה הגז שבלב הדיון כאן היום מצריך מאתנו להבין ולהכיר קודם כל את החשיבות הרבה שיש לגז הטבעי במשק האנרגיה היום בעולם, וקל וחומר בישראל, בה התגלו מרבצי גז משמעותיים. ראשית, הגז הטבעי מהווה מקור אנרגיה זול ונקי יחסית לדלקים האחרים שבשימוש היום, והדבר נכון בעיקר לתהליך הפקת חשמל. התועלת מהשימוש בגז רבה, והרחבת תשתית ההולכה הפנים ארצית תאפשר הוזלה של הוצאות האנרגיה לענפי משק נוספים באמצעות הגז ותתמוך בעידוד הפעילות ובהפחתת יוקר המחיה. בד-בבד, ניצול מושכל של הגז המצוי במים הכלכליים של ישראל יגדיל את הכנסות המדינה ויחסוך הוצאות לציבור לאורך שנים רבות". פלוג ציינה את היתרונות של המתווה, בכללן זירוז פיתוח לוויתן ומימוש חוזי יצוא עם מצרים וירדן.

לצד זאת ציינה כי "המתווה מייצר יתירות באספקה רק בשנת 2020, כאשר יפותח מאגר לוויתן, אך אינו פותר את בעיית חוסר התירות והסיכונים הכרוכים בכך ב-4 השנים הקרובות. לפיכך חשוב שהממשלה תפעל לצמצום סיכוני האספקה על-ידי בנייה מוקדמת יותר של צינור כניסה נוסף למערכת הגז. הכרזת המדינה על כוונתה לקיים סביבה רגולטורית יציבה ב-10 השנים הקרובות עלולה להקשות על הממשלה לנהל את משק הגז בתנאים משתנים. בנסיבות שנוצרו לא ניתן היה להגיע למתווה מוסכם ללא הכרזה כזו . בעתיד רצוי שהמדינה תתנהל תוך תיאום בין הרגולטורים השונים ותכלול של עמדותיהם. כך יימנע הצורך בהכרזות דומות שעלולות להפוך לתקדים ביחסי הממשלה עם גופים נוספים. בנסיבות הקיימות, ולאור הצורך להתקדם בפיתוח מאגרי הגז, בנק ישראל תומך באימוץ המתווה שאישרה הממשלה. חשוב להכיר בכך שכדרכם של הסדרים המושגים במשא-ומתן, המתווה הסופי הינו תוצאה של פשרה ועל כן איננו מביא לשני הצדדים את ההישג המרבי האפשרי מבחינתם, אך מנקודת המבט של המדינה והציבור הוא מביא לתוצאה טובה יותר מהאלטרנטיבות הקיימות מבחינת ניצול המאגרים, הקדמת השגת התירות באספקה והמחירים".

עוד ציינה פלוג כי "אם לוויתן לא יפותח והמתווה לא יניב את התחרות שיניב אז צריך להגיע להסדרה אחרת, כולל פיקוח על מחירים. אם לא יעמדו באבני הדרך המתווה יתבטל". ח"כ תמר זנדברג (מרצ) שאלה אם במקרה כזה אין סכנה של בוררות בינלאומית, ופלוג השיבה: "זה לא אומר שהחברות לא יוכלו לתבוע אבל זה מציב את הממשלה במקום הרבה יותר טוב". ח"כ שלי יחימוביץ' (המחנה הציוני) הוסיפה כי "לאמירה שאם אבני הדרך לא ייושמו המתווה בטל אין אזכור במתווה, ואנחנו חשופים לסכנה של שיטת הסלמי כמו שפעלנו בה עד היום".

הנגידה פלוג התייחסה לתקבולי המיסוי והעריכה כי יעמדו על כ-70 מיליארד דולר וחלקה של הממשלה ברווחים יעמוד על 54-47 אחוזים. ח"כ יעקב פרי (יש עתיד) שאל לגבי המימון, ופלוג התייחסה לכך ואמרה כי חוזי יצוא מגבירים סיכוי למימון הנדרש לפיתוח לוויתן. "אם המימון לא יהיה זמין הממשלה תצטרך להיות מעורבת באמצעות ערבויות או כלים אחרים", אמרה. ח"כ יואב קיש (הליכוד) שאל האם היה ניתן לייצר איזשהו הסכם ללא סעיף היציבות הרגולטורית, ופלוג השיבה: "לגבי הדרישה ליציבות רגולטורית, זה מחיר שאנחנו משלמים על ההתנהלות שהובילה אותנו עד היום. החזרה מהצו המוסכם הייתה בעייתית, לכן באופן לא בלתי סביר שהן דורשות יציבות. להערכתי לאור התנהלות זו הן דרשו את היציבות הרגולטורית, וזה מה שאתה משלם על התנהלות בעייתית". ח"כ איילת נחמיאס ורבין (המחנה הציוני) התייחסה לדברי הנגידה בעניין הצינור השני ואמרה: כי היא "לא מצליחה להבין איך הצינור השני נשאר מחוץ למתווה".

ח"כ דוד ביטן (הליכוד) אמר: "הבסיס לעקיפה לפי סעיף 52 זה ההסכמים עם מצרים וירדן, אם לא יהיו הסכמים השימוש בסעיף יפוג ולכן הוועדה לא צריכה להיכנס לזה. נכון שיש בעיה עם הצינור ועם לוויתן, שלא כתוב במפורש מה קורה אם הם מפרים, אבל זה מה שאפשר היה להשיג. היו"ר כבל ציין כי פלוג אמרה בעבר שהמתווה לא משיג תוצאות אידיאליות ושאל למה התכוונה ומה חסר במתווה כדי להגיע לתוצאה האידיאלית. פלוג השיבה: "כשמנהלים מו"מ אף צד לא משיג את מה שהוא רוצה. מהי תוצאה אידיאלית זה תרגיל תאורתי מעניין, אבל לא רלוונטי. בעיני מה שחשוב הוא שהמתווה הנוכחי מביא לתוצאה יותר טובה מהאלטרנטיבות הרלוונטיות. הוא מביא לסיכוי גבוה לפיתוח מאגרים, נותן מענה למחירים סבירים וליתירות ולכן זה המתווה הנכון בעת הזו".

פרופ' דיויד גילה, לשעבר הממונה על רשות ההגבלים, אמר: "לקחתי ברצינות את האיום של המונופול, שאם אני אלך לבית הדין מולו אז הוא לא יפתח מאגרים, לכן עשיתי מאמצים גדולים להגיע לפתרון מוסכם. לא חשבתי רק על תחרות, אלא גם על תחרות אבל היה לי קו אדום. יש גבול כמה אפשר להקריב. המתווה עבר את הקו האדום כי הוא לא שם מספיק משקל על רווחת צרכן ועל התחרות. במתווה הזה לא תהיה תחרות וגם אין הסדר של פיקוח שיגן על הצרכן. מהרגע שהבנתי שאי-אפשר לגשר בין עמדתי לעמדת שאר משרדי ממשלה, שלא נוכל לפעול יחד, הבנתי שאין לי סיכוי לפעול לבד בבית הדין. הבהירו לי שאו שהממשלה תעקוף אותי או שמשרדי הממשלה המרכזיים יפעלו נגדי בבית הדין. בנושא עם חשיבות כה גדולה זה ראוי שכל משרדי הממשלה ישתפו פעולה למצוא פתרון לבעיית המונופול. לא נתנו במתווה מספיק משקל לתחרות ולרווחת הצרכן, זו הסיבה שלא הסכמתי לחתום, זו הסיבה שפרשתי ואני מתנגד למתווה. המונופול אמר: תבחרו או גז או תחרות, ואני חושב שהצרכן מגיע לו גם גז וגם מחיר תחרותי. אני מודאג מהכוח שיש למונופול מול קובעי המדיניות, זה דוגמה מובהקת לכוח מהסוג הזה. מודאג איפה זה שם את המדינה בפעם הבאה שיהיה ויכוח בין מדינה למונופול". ח"כ יואב קיש (הליכוד) מתח ביקורת על גילה ואמר: "הוא בזבז שנתיים. זה היה בידיים שלו שנתיים והוא לא עשה כלום".

היו"ר כבל וח"כ יחימוביץ' ביקשו להתמקד בשאלה מתי עלו השיקולים המדיניים והביטחוניים על השולחן. גילה השיב: "לא שמעתי על בעיה ביטחונית, כן שמעתי על יחסי חוץ מהתחלה. זה היה על השולחן מכיוון משרד רה"מ, משרד חוץ והמל"ל, שיש עניין של יחסי חוץ עם ארה"ב, ירדן, מצרים והרשות הפלשתינית. הפעם ראשונה ששמעתי שהחליטו ללכת על הפעלת סעיף 52 הייתה בפגישה שאחרי פסח, ביני לבין משרדי ממשלה אחרים, אז אמרו לי הפקידים שבכוונתם להמליץ לשרים שיכנסו לתפקידם שהם ממליצים להפעיל את סעיף 52". ח"כ ביטן אמר כי המתווה טוב יותר מהצו המוסכם והזכיר גם הוא כי הממונה ניהל במשך שנתיים משא-ומתן עם השותפות. גילה התייחס לכך ואמר: "פיצוץ מוקדם של המו"מ היה פוגע במשק וסיום מוקדם של המו"מ היה מוביל לפגיעה בצרכן וויתור על התחרות. היינו זהירים לא רצינו לפוצץ מוקדם מדי ולא לוותר מוקדם מדי. ואז נוסחה הטיוטה של הצו המוסכם. חשבנו שיש סיכוי להביא תחרות באמצעות כריש ותנין ומכר בנפרד מלוויתן ב-2020. חשבנו שיש סיכוי שזה יביא לתחרות, זה היה כפוף לשימוע ציבורי ויש סיכוי שאחריו ואחרי נתונים עדכניים יש לנו זכות וחובה לרדת מהטיוטה אם זה לא יביא תחרות - וזה מה שקרה. הערות הציבור היו טובות והראו לנו שכריש ותנין לא יוריד מחירים. כאשר ירדנו מטיוטת הצו המוסכם כל משרדי הממשלה חברו למצוא פתרון וזה דבר מאוד ראוי".

בתגובה לשאלת ח"כ יעל כהן פארן (המחנה הציוני) התייחס גילה לדברי שר האנרגיה, יובל שטייניץ, שאמר כי גילה הוא זה שנתן לו את הרעיון להפעיל את סעיף 52. "לגבי מה ששטייניץ ייחס לי, הדברים לא נאמרו על ידי. השר זימן אותי לפגישה על-רקע ההתנגדות למתווה, אמרתי שאני לא מוכן לחתום והשר ציין שאם המתווה לא יקוים יגרם נזק למשק, ליחסי חוץ ולביטחון המדינה. אמרתי לו שבסמכותי לשקול רק שיקולי תחרות ושסעיף 52 כבר על השולחן ויש סמכות לעקוף את הממונה אם יש שיקולים. שהשר שאל אם אני רוצה שיעקפו אמרתי שאני מאוד לא שמח, אבל שזה אפשרי אם זה מה שרוצים מאשר שאתמוך במתווה שאני לא מאמין בו, וזו הסיבה שפרשתי מתפקידי", אמר.

כבל התייחס להזמנת נציגי חברות הגז ואמר: "הנהלת הוועדה, פעם אחר פעם, פנתה לנציגי חברות הגז לבוא ולהשמיע את הצד שלהן. כאן הופיעו האנשים המרכזיים הן מנציגי הממשלה והן מכל המערכות הציבוריות השונות. האנשים ששותפויות הגז מבקשים לשלוח מראה על זחיחות. אני אומר בצורה ברורה, הם הוזמנו גם להיום ולכן מנקודת המבט שלי, אם לא יגיעו המנכ"לים של החברות אני לא אאפשר לנציגים אחרים לדבר. אנחנו מבקשים שיופיעו בפנינו הדרגים הבכירים וזה יכול להיות יצחק תשובה בעצמו או מנכ"לי החברות דלק או נובל".

מיכאל שראל, לשעבר הכלכלן הראשי באוצר, אמר כי הוא "חושב שנעשתה שגיאה חמורה ביותר באשר ליצוא - בהחלטת הממשלה מ-2013 והמלצות ועדת צמח ב-2012, וזה לא נכנס למתווה. עם זאת, יכול להיות שבמתווה אפשר היה לשנות לגבי היקף היצוא ויכול להיות שאפשר עדיין להכניס שינויים. בגז עלויות השינוע מאוד גבוהות, ואם מייצאים את הגז ומאוחר יותר צריך לייבוא אז הייבוא הרבה יותר יקר משמירת עתודות ושימוש בהם". עוד ציין שראל כי הייצוא יגרום להפסד של עשרות מיליארדי שקלים בעתיד, אם נצטרך לעשות שימוש בדלקים יקרים יותר או ביבוא גז טבעי.

"יש טענה מעניינת שאומרת שללא יצוא לא יהיה פיתוח של הגז כי צריך מימון, הטענה הזו לדעתי לא בטוח שהיא נכונה כי יכול להיות שאם בודקים מה דרישות המימון יצוא של 200 או 100 BCM מספיקים, ולא בטוח שצריך ייצוא של 400 BCM. גם אם נכון שאי-אפשר לקבל מימון אם אין יצוא - במצב כזה צריך לבדוק חלופות אחרות על-ידי התערבות ממשלתית ישירה, הנחות במס, ערבויות ממשלתיות או פתרונות אחרים ולא נבדקו אלטרנטיבות", אמר שראל.

פרופ' אבי בן-בסט, לשעבר מנכ"ל משרד האוצר, התייחס לסוגיות הבעלות והתחרות הנגזרת ממנה והמחירים. "בכל שלושת המאגרים כרגע נמצאים אותם בעלים. כך שגם היום וגם בעתיד אם זה יישאר המבנה במתווה דיברו על שני אמצעים, דילול אחזקות דלק תמכור בעוד 6 שנים נובל תפחית ל25% וכריש ותנין ימכרו לבעלים חדשים - זה לא יכול לייצר תחרות, בטח לא ב-6 שנים קרובות לכן יש מונופול וגם בעתיד לא תיווצר תחרות. עסקתי באירועים מאוד דומים שנעשה גם נעשה הוצאה של גורמים - בשם התחרות כפו מכירה של נכסים. כאשר רצו ליצור תחרות בבנקאות היו מכירות כפויות: בשנת 96 כפתה הכנסת על הבנקים למכור את כור, כלל, דלק ועוד. פגעו בזכויות קניין למען מטרה ראויה. פיצול קופות הגמל - בשם התחרות כפו עליהם את המכירה. אז אפשר גם במקרה הזה לכפות מכירה שתשאיר זכיין אחד בכל מאגר. אין גזלת רכוש רק מכירה והמחיר שיקבל הבעלים הוא הערכת הרווח. אז למה הוא מתנגד? כי הוא לא יקבל מחיר של נכס מונופוליסטי אלא מחיר לפי ערך של תחרות". בן בסט הוסיף כי "המתווה מציע מחיר תקרה שהוא יחסית מאוד גבוה ביחס למדינות מפיקות. צמוד למדד בארה"ב פלוס אחוז". הוא הוסיף כי הוא לא מבין את המנגנון, שאין לו שום קשר למחיר האנרגיה.

ביטן התייחס לדברי בן בסט ואמר כי "זה דיון תיאורטי נחמד, לא רלוונטי למה שהוועדה דנה עכשיו". בן בסט הגיב: "אין רפורמה שהייתי מעורב בה שלא שמעתי שזה אקדמי, תיאורטי, לא יעבוד. הרפורמה של השיחות הבינ"ל הורידה מחירים אבל כל 3 חברי הוועדה שהייתי חבר בה היו תיאורטיקנים. אותו דבר לגבי הטענה שאיש לא יקנה, כמו פיצול התאגידים הריאליים מהבנקים. תמיד איימו שכל המשקיעים יברחו. זה נמכר, נמכר מהר מאוד ולא במחיר מגוחך. ההבדל היחיד שהפעם אינני שותף. אחת הדרכים להילחם ברפורמטורים זה להגיד שהם תיאורטיקנים, זה מתועד בספרות הכלכלית. הרעיון שאני מציע זה להצמיד את המחיר למספר שווקים בינ"ל. זה מעשי מאוד נעשה בדלק אפשר לעשות את זה בתחומים אחרים, צריך רק לרצות את זה. אני לא מפחד מאיומים לא להפיק גז או ללכת לבית משפט. אני לא מכיר יזם שחותך לעצמו את האף האוזן והצוואר, אם אציע לו משהו שיש בו רווח גם הוא ישקול אם ללכת לבית משפט ל-10 שנים".