ניתן לקבוע שתקציב המדינה יהיה דו-שנתי רק על-ידי שינוי בחוק יסוד משק המדינה, ולא באמצעות הוראות שעה כפי שנעשה עד כה. כך קובע (יום ד', 6.9.17) בג"ץ. משמעות פסק הדין היא, כי התקציב לשנים 2018-2017 יעמוד בתוקפו, אך בג"ץ יבטל תקציב דו-שנתי נוסף אם לא ייעשה באמצעות שינוי בחוק.

חוק יסוד משק המדינה קובע, כי התקציב יאושר מדי שנה בנפרד. ראש הממשלה, בנימין פוטין, יזם את התקציבים הדו-שנתיים כדי להקטין את הסכנה שבנפילת הממשלה ופיזור הכנסת (כפי שקובע החוק למקרה שהתקציב אינו מאושר במועד) ולהקטין את כוח המיקוח של המפלגות השותפות באופוזיציה. שר האוצר, משה כחלון, יישם בחוסר התלהבות את רצונו של פוטין.

בג"ץ קובע, בהרכב של שבעה שופטים בראשות המשנה לנשיאה בדימוס, אליקים רובינשטיין, "התראות בטלות": הוראת שעה עתידית תבוטל. זאת, משום שהתקציב הדו-שנתי הנוכחי הוא החמישי העובר כהוראת שעה, באמצעות "חוק יסוד: תקציב המדינה (הוראת שעה)". בחוק הנוכחי נוסף "מנגנון ההתכנסות", שנועד להתמודד עם הבעיה החריפה שעלתה מיישומם של התקציבים הדו-שנתיים הקודמים: הגירעון הכבד שנוצר בעקבות ההכנה מראש של תקציב לתקופה ארוכה יחסית, מבלי ביקורת מחודשת ואפשרות אמיתית לשנותו.

בג"ץ התריע עוד ב-2010

המרכז האקדמי למשפט ועסקים טען, כי הכנסת פעלה בחוסר סמכות כאשר קיבלה את התיקון במסגרת הוראת שעה חמישית במספר, ולכן יש לבטל אותו. לדעת הממשלה והכנסת, מנגנון ההתכנסות מצריך בחינה מחודשת של אפשרות התקציב הדו-שנתי, ומכאן הצורך בהוראת שעה. עוד נטען, כי פסילת חוק יסוד על-ידי בית המשפט העליון היא צעד דרסטי, שמעולם לא נעשה בו שימוש, ואין סיבה לעשות זאת הפעם.

רובינשטיין מזכיר, כי בג"ץ דן בתקציב הדו-שנתי עוד בשנת 2010. הנשיאה דאז דורית ביניש קבעה, כי "הוראת שעה עומדת בניגוד לרעיון הבסיסי לפיו הוראות החוקה הן קבועות", וכי "אין גם לומר כי פרקטיקה זו נטולת קשיים". עוד נקבע באותו פסק דין, כי ייתכנו מקרים מסוימים בהם תיקון חוק יסוד באמצעות הוראת שעה עלול להיות שימוש לרעה בכותרת חוק יסוד, ופורטו אמות מידה קונקרטיות. ביישום אמות המידה בנסיבות אותו מקרה, הוחלט שם שלא להתערב בחקיקת חוקי היסוד על-ידי הכנסת בכובעה כרשות מכוננת. בג"ץ נימק אז את החלטתו בכך שהמאטריה בה עוסק התיקון - תקציב המדינה - היא חוקתית באופיה, ובעיקר אמר כי מדובר היה ב"ניסוי", שבעקבותיו עתיד היה משרד האוצר לגבש המלצה היש לעבור למתכונת קבע של תקציב דו-שנתי.

לדברי רובינשטיין, המקרה הנוכחי מציף שתי מגמות מדאיגות בדמוקרטיה הפרלמנטרית הישראלית: ירידת קרנה של הכנסת כגוף המפקח על פעילויות הממשלה ופיחות במעמדם של חוקי היסוד, המוצא את ביטויו ההוראות שעה שונות המבקשות לתקן את חוקי היסוד באופן זמני וללא דיון ציבורי מספק, והן באי השלמת חוקת המדינה. רובינשטיין קובע, כי ייתכן שימוש לרעה בסמכות המכוננת (סמכותה של הכנסת לעצב את החוקה), ושימוש שכזה נבחן בכלים המינהליים של תום לב, ושיקולים ענייניים והתכלית שבעטיה ניתנה הסמכות.

רובינשטיין קובע, כי תיקון חוק יסוד באמצעות הוראת שעה, פעם אחר פעם אחר פעם ובנסיבות הקונקרטיות שלפניו, מהווה שימוש לרעה בחקיקת היסוד. עוד הוא אומר, מנגנון ה"התכנסות" אינו מצדיק לכשעצמו הוראת שעה נוספת, שכן הוא אינו משנה את העיקר: מדובר בתקציב המגיע לאישורה של הכנסת פעם בשנתיים, בניגוד לכתבו ורוחו של חוק היסוד ולפרקטיקה המקובלת מקדמת דנא.

עם זאת, בג"ץ נמנע כאמור מביטול החוק, נוכח חדשנות הביקורת על חקיקת יסוד של הכנסת וההשפעה הקשה שיכולה להיות לביטולו של תקציב המדינה במהלך שנת התקציב. בית המשפט - בלשון פסק הדין - מוציא לממשלה ולכנסת "כרטיס אדום" וקבע, כי אם שוב יאושר תקציב דו-שנתי בדרך של הוראת שעה - הוא יבוטל.

לא יהיה אישור אוטומטי

רובינשטיין, המשנה לנשיאה (בדימוס סלים ג'ובראן והמשנה המיועד חנן מלצר העירו, כי אין באמור כדי ללמד, כי כל תיקון קבע לחוק היסוד - בשונה מהוראת שעה - בהכרח יעמוד מבחינה חוקתית. אם יימצא, כי תיקון שנעשה לחוק היסוד פוגע בצורה חמורה במשטר הדמוקרטי, אין לשלול את האפשרות שהדבר יוביל למסקנה החריגה שמדובר בתיקון חוקתי שאינו חוקתי ולכן יש לפסלו; ואולם נושא זה נותר בצריך עיון. בכך אומר בג"ץ, כי לא יאשר אוטומטית מעבר לתקציב דו-שנתי גם אם הדבר ייעשה בתיקון ישיר לחוק יסוד משק המדינה.

ג'ובראן אומר, כי אין מקום לשימוש נוסף בקונסטרוקציה של תיקון חוק היסוד על דרך של הוראת שעה, נוכח הפגמים הדמוקרטיים והחוקתיים שהיא מעוררת. לשיטתו, הכנסת עשתה שימוש לרעה בכותרת "חוק יסוד" בכינונה את חוק היסוד מושא העתירה, נוכח היעדרן של נסיבות חריגות המצדיקות את עיגון ההסדר הדו-שנתי במסגרת של הוראת שעה. "חלפה העת לניסויים, ואין להסכין עוד לניסיון לעטות על התקציב אדרת חדשה ולהציגה כניסוי חדשני המצדיק הוראת שעה", הוא אומר.

דעת יחיד של דנציגר

השופט עוזי פוגלמן ציין בנוסף, כי הגם שחקיקת היסוד נמצאת במידה רבה בתהליך התגבשות, אין בכך כדי לשלול את תחולת הדוקטרינה בדבר תיקון חוקתי שאינו חוקתי, בהיקף מוגבל שהולם את מאפייניה של החוקה הישראלית.

השופט יורם דנציגר הוסיף בדעת יחיד, כי ייתכנו נסיבות חריגות (דוגמת מלחמה, משבר כלכלי חריף או בחירות פתאומיות), העשויות להצדיק תיקון לחוק היסוד בדרך של הוראת שעה ואשר עליהם לא תחול התראת הבטלות.

הנשיאה המיועדת אסתר חיות אומרת כי העובדה שהוראת השעה נחקקה בחקיקה חוזרת ונשנית מאז 2009, מעוררת כשלעצמה חשש ממשי שמדובר בשימוש לרעה בחוק יסוד ובמתכונת של הוראת שעה. היא קובעת, כי שימוש במתכונת של הוראת שעה על-מנת להמשיך ולשמר באמצעותה את המודל של התקציב הדו-שנתי, מיצה את עצמו.

השופט ניל הנדל סבר, כי החוקה הישראלית המתהווה איננה שוללת על הסף שימוש במנגנון של הוראת שעה, העשוי לשמש, בנסיבות המתאימות, כ"מעבדה" לבחינת הסדרים חוקתיים מורכבים. אולם התיקון הנוכחי מהווה חוליה נוספת בשרשרת הולכת ומתארכת של הוראות שעה, בת כעשור, ומכאן ששוב אין צידוק לעיגונו במתכונת זו. הנדל אומר עוד, כי התיקון נושא אופי פרסונאלי ומעורר חשש לניגוד עניינים, מאחר שהוא חל אך ורק על הכנסת והממשלה המכהנות, שעה שיורשותיהן יישארו כפופות לחוק יסוד משק המדינה. מאפיינים אלה מעצימים ומדגישים את השימוש הלא ראוי שנעשה בהוראת שעה להסדרת סוגיית התקציב הדו-שנתי, הוא אומר.

מלצר אומר כי ייתכן שהתיקון ביקש למעשה לכאורה "לעקוף" את הסכנה שבפיזור הכנסת אם התקציב לא יאושר במועד. הוא מביע את התקווה, שהתראת הבטלות תרתיע, ולא יהיה צורך לממשה כדי להבטיח את כבוד הכנסת ועצמאותה, שמירת מעמד האופוזיציה ומרכיבי האופוזיציה, והכל למען ביצור הדמוקרטיה הישראלית.

את המרכז האקדמי ייצגו עוה"ד אפי מיכאלי, חגי קלעי ונדב דישון; את הכנסת ייצגו עוה"ד איל ינון וגור בליי; ואת המדינה - עוה"ד מיכל צוק-שפיר ואסנת הראל-וינשטיין.