30 מיליארד שקל הועברו ברגע האחרון - והפיקוח נפגע

84% מהבקשות אושרו בשלושה ימים

מבקר המדינה מצביע לא רק על מספר הפניות אלא גם על סכומי הכסף ועל עיתוי האישור. בדצמבר 2024 אושרו בוועדת הכספים 335 בקשות לשינוי תקציבי בסכום נטו של כ-2.7 מיליארד שקל ובסכום ברוטו של כ-30.4 מיליארד שקל. מתוך כלל הבקשות שאושרו באותו חודש, 282 בקשות - 84% - אושרו בשלושת הימים האחרונים של דצמבר.

גם מבחינת הסכומים, רוב הכסף רוכז בסוף החודש. שלושת הימים האחרונים כללו כ-26.6 מיליארד שקל מתוך 30.4 מיליארד שקל שאושרו בדצמבר - כ-88% מן הסכום הכספי ברוטו שאושר באותו חודש.

30 מיליארד בדצמבר - ולא במקרה

המבקר מונה כמה סיבות לריבוי ההעברות המאוחרות: משך הזמן הארוך של חקיקת כמה חוקי תקציב נוסף בשנת 2024; פניות שנגעו למימוש החלטות ממשלה שהתקבלו בדצמבר; בקשות שעל-פי החוק היה די בהודעה לגביהן אך הובאו לאישור; וכן ריכוז של פניות שונות תחת סעיפים תקציביים רחבים, דבר שעיכב גם בקשות שכבר היו מוכנות.

דוגמה לכך היא סעיף "משרד ראש הממשלה", הכולל לא רק את משרד ראש הממשלה אלא גם גופים ויחידות נוספות, כגון מערך הסייבר, משרד התפוצות, הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, המשרד לשוויון חברתי, הרשות לפיתוח כלכלי של מגזר המיעוטים, משרד ירושלים ומסורת ישראל, משרד המורשת, ומשרד הנגב, הגליל והחוסן הלאומי. לפי המבקר, בקשה הנוגעת לגוף אחד עלולה להתעכב עד להשלמת בקשות אחרות באותו סעיף, אף שאין ביניהן בהכרח קשר ענייני.

הוצאה לפני אישור

אחד הממצאים החמורים בדוח הוא החשש שבפועל בוצעו הוצאות לפני אישור תקציבי מתאים. המבקר קובע כי הגשה ואישור של פניות תקציביות בסוף שנת הכספים אינם מאפשרים את מימוש התקציב במהלך השנה, ועלולים ליצור מצב שבו משרדי הממשלה מוציאים כספים עוד לפני שהעברת התקציב אושרה בוועדת הכספים - כלומר תוך עקיפת חוק התקציב ושלא כדין.

בדוח נאמר כי שינויים תקציביים בסוף השנה עלולים לפגוע בהליך הבקרה והאישור של החשבים במשרדי הממשלה, וכן בתהליכי קבלת ההחלטות, המעקב והפיקוח של ועדת הכספים. הדבר מגדיל את הסיכוי לטעויות ותקלות, ומקטין את השקיפות כלפי מקבלי ההחלטות והציבור.

31 פניות נשארו על השולחן

בסוף שנת 2024 נותרו על שולחן ועדת הכספים 31 פניות תקציביות בהיקף ברוטו של כ-4.6 מיליארד שקל, שלא נדונו ולא אושרו. לפי המבקר, הדבר גרם לחריגה תקציבית בתוכניות, לדחיית פעולות והתחייבויות לשנת התקציב הבאה ולפגיעה ברציפות הפעילות הממשלתית.

הדוח מביא כמה דוגמאות לכך. הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה לא קיבלה תקציב בסך כ-20.3 מיליון שקל שנועד בין היתר לשדרוג מערכות מידע, רכש טכנולוגיות מתקדמות, פיתוח שיטות השבה מקוונות לסקרים וביצוע סקרים נושאיים בשיתוף משרדי ממשלה. בשל כך לא נוצרו התחייבויות בסכום זה ונוצר גירעון בשכר של כמיליון שקל.

משרד התחבורה שילם באיחור

במשרד התחבורה, תוכנית "משרד התחבורה - ראשי" עמדה בסוף 2024 על שיעור ביצוע תקציבי של 74.6%, ותוכנית השירות המטאורולוגי על 79.7%. המבקר מציין כי הדבר נבע בין היתר מהעברת פניות רק לקראת סוף השנה, באופן שלא איפשר לממש את התקציב עד סוף השנה.

אחת הפניות שאושרה בסוף דצמבר נועדה בין היתר למימון דמי חבר לארגון המטאורולוגי הבינלאומי ולהקמת מחשב לחישובים אקלימיים. בשל האיחור, משרד התחבורה שילם את דמי החבר לארגון באיחור ובתוספת הצמדה בסוף שנת 2024.

משרד ראש הממשלה חרג בתקציב

המבקר מתייחס גם לתוכנית "פרויקטים והחלטות ממשלה רוחביות" בסעיף משרד ראש הממשלה, שבסוף 2024 עמדה על שיעור ביצוע תקציבי של 127.4%. פנייה תקציבית שהועברה לוועדת הכספים ב-31 בדצמבר, בעקבות החלטת ממשלה מ-24 בדצמבר ונועדה בין היתר לתחזוקת מנהרות הכותל, לא אושרה בוועדה.

גם פנייה נוספת, שהועברה ב-22 בדצמבר ונועדה בין היתר לתקצוב סמינרים לסטודנטים, תגבור פעילות הקרן למורשת הכותל, שדרוג תשתיות ועידוד ביקורים ברחבת הכותל המערבי, לא אושרה. לפי הדוח, בשל כך נוצר חוב שמשרד ראש הממשלה נשא בו מתקציבו השוטף.

עודפי תקציב אושרו מאוחר מדי

סוגיה מרכזית נוספת היא העברת עודפי תקציב משנה קודמת. לפי החלטת ממשלה מיוני 2013, על אגף התקציבים להעביר לוועדת הכספים עד אמצע מרס בכל שנה פנייה להעברת כל עודפי התקציב המחויבים של משרדי הממשלה שלא נוצלו בשנה הקודמת. בפועל, הדוח קובע כי הבקשות להעברת עודפים מחויבים לא הועברו עד תום הרבעון הראשון, ורבות מהן הועברו רק ברבעון האחרון ואף בדצמבר.

בדצמבר 2024 אישרה הוועדה 110 הודעות להעברת עודפי תקציב בסכום של 10.8 מיליארד שקל - 33% מסך עודפי התקציב שאושרו במהלך כל השנה. לפי הדוח, 69% מכלל הבקשות להעברת עודפי תקציב משנה קודמת שאושרו בשנת 2024 אושרו בחודש האחרון של השנה.

אישור בדיעבד פוגע בכנסת

המבקר מותח ביקורת גם על פניות תקציביות שנועדו להתאים את התקציב לביצוע בפועל. בתוכניות כגון מענקי הפיתוח ברשויות המקומיות, בתי הספר היסודיים וחטיבות הביניים, עידוד תעסוקת אוכלוסייה וסיוע בשכר דירה, הוגשו פניות תקציביות ואושרו רק בסוף דצמבר 2024.

לפי הדוח, כאשר התאמת התקציב נעשית בסוף השנה כדי להתאים אותו לביצוע שכבר נרשם, ועדת הכספים מוצבת למעשה בפני מצב נתון - "אישור בדיעבד". מצב כזה, קובע המבקר, מעלה חשש שאינו עולה בקנה אחד עם הוראות החוק ופוגע בחובת הפעולה על-פי חוק, בעקרון הפרדת הרשויות, במעמד הכנסת ובסמכותה לאשר ולפקח על סדרי העדיפות בתקציב המדינה.

המלצות המבקר

מבקר המדינה ממליץ למשרד האוצר לבחון את הליך השינויים בתקציב המדינה, להפחית ככל האפשר את כמות השינויים והיקפם, ולהקדים את השינויים במידת האפשר. זאת כדי להגביר את יכולת הפיקוח של הכנסת ולטייב את ניהול התקציב במשרדי הממשלה.

עוד ממליץ המבקר כי משרד האוצר יעביר עודפי תקציב, ובמיוחד עודפים מחויבים, בהתאם לחובות שנקבעו בחוק ובהחלטת הממשלה מ-2013 - כלומר עד אמצע מרס - כדי שמשרדי הממשלה יוכלו לעמוד בהתחייבויותיהם בלי לפגוע בפעילותם השוטפת.

למשרדי הממשלה, לשרים ולחשבי המשרדים מזכיר המבקר חובה בסיסית: אין להוציא כספים שתקציבם טרם אושר בוועדת הכספים, גם אם התקבלה החלטת ממשלה. הרשות המחוקקת היא שמאשרת את התקציב, והרשות המבצעת אינה יכולה להוציא כספים אם אינם מתוקצבים ומאושרים כדין.

השורה התחתונה של הדוח ברורה: שנת 2024 הייתה חריגה בשל מלחמת חרבות ברזל, הוצאות הביטחון והצרכים האזרחיים שנוצרו בעקבותיה. אבל חריגות הנסיבות אינן מצדיקות הפיכת סוף השנה למסלול מהיר להעברת מיליארדים, תוך פגיעה בבקרה, בשקיפות וביכולת הכנסת לפקח. תקציב מדינה אינו קופה שמאזנים בדצמבר - הוא כלי ניהול מרכזי, וכאשר הוא מנוהל בדיעבד, הציבור מאבד שליטה על סדרי העדיפות שלו.