דוח מבקר המדינה על הטלת כופר בשל עבירות מס פורסם היום (ג), ובו ביקורת קשה על התנהלותה של רשות המיסים. הליך הכופר הפך להיות מקובל בעיקר מכיוון שהוא מונע "עינוי דין" לנישום, ומייתר את הצורך במצעד עדים לשערי בית המשפט.

חשוב לציין, כי בהליך פלילי רגיל צפוי הנישום שעבר על החוק למאסר משמעותי ולקנס כספי כבד. לפי סעיף 221 לפקודת מס הכנסה, במידה ורשות המיסים והנישום מגיעים להסדר כופר, ייפסק נגדו כל הליך ואם היה עצור בגינה - ישוחרר.

מדובר ללא ספק בהקלה משמעותית לנישום העבריין, לעומת נאשם שעבר אותה עבירה, נשפט בגין אותה עבירה וצפוי להרשעה הכוללת מאסר, קנס כספי וכן פרסום שמו ברבים בעקבות פסק הדין.

בנוסף קובע מבקר המדינה בדוח, כי יש לפרסם את שמות הנישומים שלהם בוצעו הסדרי כופר. המבקר קובע, כי נישומים אלה זוכים להקלה גדולה ועל כן אין לפתור אותם מחובת הגילוי והפירסום הפומבי של ההסדר. עמדת המבקר נוגדת את עמדת היועץ המשפטי לממשלה, מני מזוז, הטוען כי פרסום הסדרי כופר הינה פגיעה מיותרת בפרטיות, וכי מכיוון שאין מדובר בהליך משפטי פומבי אין להחיל כאן את כלל פומביות הדיון.

יצויין, כי המבקר מודע למגבלות החוק המונע מרשות המיסים, בשל חובת הסודיות, למסור מידע פרטני על נישומים, גם אם מדובר בהסדרי כופר, ועל כן קובע המבקר, כי יש לערוך את הסדרי החקיקה המתאימים, כדי שניתן יהיה לפרסם את הסדרי הכופר.

הליך קבלת ההחלטות - פגום

הסמכות להגיע להסדר כופר עם נישום נתונה לשיקול דעתה של רשות המיסים, באמצעות שתי ועדות פנימיות. הוועדה הרגילה, כך נקבע, תדון בעניינם של נישומים רגילים. בנוסף הוקמה ועדה עליונה, שתפקידה לדון בעבירות של העלמת הכנסות בסכום של יותר מ-100,000 דולר, או במקרים של העלמת הכנסות שיטתית ומתוחכמת במיוחד, עבירות שבוצעו על-ידי מייצג נישומים ובקשות שהועברו אליה מוועדת הכופר הרגילה. 36% מהמקרים שנדונו בוועדה הרגילה צריכים היו להתברר בוועדה העליונה בשל העובדה שמדובר בסכומים שמעל 100,000 דולר.

מבקר המדינה בדק ומצא, כי בשנים 2003-2004 התכנסה ועדת הכופר תשע פעמים, ודנה בכל ישיבה בכ-40 מקרים. הדעת נותנת, ציין המבקר, כי לא ניתן לדון במספר רב של מקרים בישיבה אחת. ועדות הכופר הסתמכו על תמציות של פרטי רקע וממצאים שהוכנו על-ידי היחידה החוקרת, ולא עיינו כלל במלוא המידע שבתיק הנישום ובדוח החקירה המלא. לא זאת בלבד, אלא שב-66% מהמקרים החלטת ועדת הכופר התקבלה על סמך "המלצת היחידה החוקרת" וללא נימוקים. לאור העובדה שהחלטות הוועדות ניתנות ללא נימוקים מפורטים, לא ניתן לבחון את שיקוליהן בכל מקרה ומקרה.

עקרון השקיפות וכללי המנהל התקין, ציין המבקר, מחייבים שההחלטות המתקבלות ברשות, ובייחוד החלטות בעלות אופי שיפוטי, כמו אלה הנוגעות להטלת כופר, יהיו מנומקות. היעדר תיעוד ראוי בכתב של החלטת ועדות הכופר מונע למעשה בחינה של אופן קבלת ההחלטות. בנוסף לכך המליץ לינדנשטראוס כי הרשות תשקול שיתוף משפטן חיצוני בישיבות הוועדות השונות, לנוכח האופי המעין שיפוטי והסמכות המעין עונשית הנתונה בידם, וזאת על-מנת להבטיח שקיפות ובקרה נאותה על תהליך הטלת הכופר.

הבטחות מראש להסכמי כופר - כבר בשלב החקירה

נהלי רשות המיסים אוסרים על מתן הבטחה לחשוד שיוטל עליו כופר, ומעניקה את הסמכות ליו"ר אחת הוועדות, הרגילה או העליונה. מבדיקת מבקר המדינה עולה כי ב-30% מהמקרים שנבדקו, חתמו פקידי השומה על הסכמי כופר עם הנישומים ואף ציינו את סכום הכופר, תוך הסתייגות שקיומם מותנה באישור ועדת הכופר. בשני מקרים הגדילו לעשות חוקרי רשות המיסים ואף גבו מהנישומים את סכום הכופר, עוד לפני הדיון בוועדה בעניינם.

בעניין זה קבע מבקר המדינה, כי בחתימה של פקידי שומה לחקירות על הסכמי כופר יש משום חריגה מסמכות והיא אינה עולה בקנה אחד עם הוראות הפקודה, נהלי רשות המיסים ועם כללי המנהל התקין.

פרסום החלטות בדבר הטלת כופר

לדעת משרד המבקר, לאחר תשלום הכופר על-ידי הנישום, על הרשות לפרסם את החלטתה בדבר הטלת הכופר ולציין את נסיבות העבירה ואת הנימוקים להטלת הכופר וסכום הכופר. בעת אישור הסכם הנישומים יש להביא לידיעתם כי הסדר כופר כרוך בפרסום שמו של משלם הכופר. החלטות שיפורסמו ישמשו כתקדים להטלת כופר במקרים דומים אחרים והדבר יביא לשוויונות ושקיפות בכל הקשור להטלת כופר וכן להרתעה מביצוע עבירות מס.

היועץ המשפטי לממשלה שותף אף הוא לדעתו של מבקר המדינה לעניין פרסום ההחלטות עצמן, בעיקר בשל חובתן של הרשויות להקפדה יתרה על שוויוניות ושקיפות, אשר יבטיחו את טוהר ההליך ואת אמון הציבור ברשויות.

לדעת מזוז, פרסום רשימת תיקי הכופר, סעיפי העבירה המיוחסים לנאשמים, הקריטריונים להכרעה בכל מקרה וסכומי הכופר שנקבעו הינו דבר ראוי. לעניין פרסום שמם של הנישומים קובע מזוז, כי הדבר מעורר קשיים משפטיים מתחום הגנת הפרטיות, חיסיון מידע ותחולה אפשרית של חוק חופש המידע, אשר עלולים למנוע את פרסום שמם של הנישומים. מסירת שמם של הנישומים מחייב לכאורה, אומר מזוז, קביעה מפורשת בחוק.

לינדנשטראוס קבע במתן סמכות לרשות לשקול הטלת כופר, במקום ניהולו של הליך פלילי כנגד הנישום, הוענקה למעשה סמכות מעין עונשית בידיה של רשות מנהלית. לאור זאת, על הרשות לקיים דיונים מעמיקים לפני קבלת ההחלטות ולנמק היטב את החלטותיה.

מבקר המדינה המליץ עוד לפרסם את שמות הנישומים הנהנים מהסדרי כופר, ולהביא לידיעתם שהסכם כופר כרוך בפרסום שמו של הנישום, וקבע על הרשות להוביל שינוי חקיקה שיאפשר פרסום שמות נישומים.

תגובות לדוח המבקר

יו"ר ועדת המשנה למיסוי של הכנסת ח"כ אהוד רצאבי משינוי אמר בתגובה לדוח מבקר המדינה כי הוא מתנגד להמלצה לפרסם שמות של נישומים שהוטל עליהם כופר.

לדברי רצאבי, מנסיונו כרואה חשבון, נישומים ירתעו מלהגיע להסכם עם רשות המיסים ויעדיפו הליך פלילי שנמשך שנים רבות ובסופו לא תמיד הם משלמים את חובם האמיתי. הוא ציין, כי הוא מסכים שצריכה להיות שקיפות מלאה בקבלת ההחלטות על כופר.