המתלונן ביקש ממינהל מקרקעי ישראל היתר לביצוע עסקה במקרקעין שהוא חוכר מהמינהל. ב-17.8.06 שלח לו המינהל מכתב בדואר רשום (להלן - המכתב), ובו צוין כי לצורך אישור העסקה הוא נדרש לשלם דמי חכירה מהוונים בסך 57,660 ש"ח בתוספת מע"מ, שהם 31% מערך הקרקע. במכתב נאמר כי אם יודיע המתלונן בתוך 14 יום שתנאי העסקה שפורטו במכתב מקובלים עליו, תועבר העסקה לאישור הנהלת המינהל, ואם לא יעשה כן, יסיק המינהל שהוא אינו מעוניין בביצוע העסקה.