שלטון הפקידים

המאבק

קרב גדול מתנהל בימים אלה במשרד החקלאות. הפעם בין חברת הכנסת גילה גמליאל לבין הפקידות הבכירה במשרד, ובראשה היועצת המשפטית של המשרד, עו"ד חנה פרנקל. אנחנו נפרט את השתלשלות העניינים. מה שעומד על הפרק אינו סמכויותיה של ח"כ גמליאל, במשרד החקלאות, אלא סוגיה עקרונית בהרבה: האם הפקידות המקצועית-הבכירה במשרד ממשלתי שוללת מהשר ומסגנית השר, שהם, כידוע, מינויים פוליטיים, את הזכות והנגישות הבסיסית לתפקד במשרד ולקבוע את מדיניות המשרד, עם כל המשתמע מכך.

סוגיה זו הינה כבדת משקל. הציבור הרחב בוחר בנציגיו (לכנסת), ומכוחם של נבחרים אלה מוקמת ממשלה. השרים והסגנים אם שלוחי הציבור, כדרג נבחר. הציפייה מהם היא לבצע את החלטות הכנסת והממשלה ולהנהיג מנהל תקין. הכלים העומדים לרשותם, הם, בין היתר, אורגני המשרד. ולעניינו: משרד החקלאות על כל אגפיו. נאמר כאן, כי בין הנהלת משרד החקלאות לבין השר וסגניתו (ועוזריהם), קיימת מתיחות רבה, על-רקע דוח מבקר המדינה. החקירה המשטרתית שכבר החלה גורמת לכך שכל גורם במשרד מקפיד, יותר מתמיד, לשמור שמא יוטעה ו/או ייעשה בו שימוש לרעה. מי שנכווה ברותחין, נזהר עתה בצוננין.

העימות הנוכחי, שהתעצם באחרונה, החל ביום 26.5.05. גמליאל פנתה אל סמנכ"לית המשרד, רחל פנצר, בבקשה הבאה: לקבל את מצבת עובדי המנהלה תוך ציון מתי התחילו את עבודתם ותאריכי סיום עבודתם במידה ויש כאלו בהסכמים אישיים. כמו כן מבקשת לקבל את דרך קבלתם לעבודה, האם במכרז או כל דרך אחרת".

האיסור

כמה ימים אלה מכן (2.6.05) דחתה פנצר את הבקשה. במכתב ששיגרה אליה היא כתבה: "על-פי חוות דעתה של היועצת המשפטית, לא ניתן להעביר רשימה כמבוקש". למכתבה צירפה את חוות הדעת של עו"ד חנה פרנקל, היועצת המשפטית של המשרד, שבו נאסר על פנצר להיענות לבקשתה של סגנית השר.

פרנקל כותבת בחוות הדעת, כי במכתבה של גמליאל "אין פירוט באשר לנימוקי הבקשה וכן לא ברור למה כוונתה בביטוח "עובדי המנהלה" - האם התכוונה לכל העובדים או לחלקם ולמי מבין העובדים. מכל מקום נראה כי מדובר במשרות מקצועיות במשרד".

פרנקל נאחזת בדוח הצוות הבינמשרדי שהוקם בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה, מני מזוז, מייד לאחר שהגיש מבקר המדינה, אליעזר גולדברג, את המחצית השניה של הדוח השנתי 55ב' (שבעקבותיו נפתחה חקירה פלילית נגד משרד החקלאות ונגד השר ישראל כץ). בין סעיפיו השונים נכללה המלצה, לפיה: "... יש לחדד את ההוראות האוסרות על הדרג הפוליטי במשרד להתערב בכל צורה שהיא במינויים למשרות מקצועיות במשרד, תהא דרך המינוי אשר תהא, בין אם מדובר במשרות בכירות ובין אם מדובר במשרות זוטרות. בכלל זאת, על השרים ולשכותיהם להימנע מטיפול בכל פנייה העוסקת בכוח אדם, ולהסתפק בתשובה לפונה כי לשכת השר אינה רשאית לטפל בפניה".

אותן המלצות, וכך גם נכתב במכתבה של פרנקל, כוללות (בסעיף 7) גם המלצה: "לקבוע כי הדרג הפוליטי במשרד יהיה רשאי לדרוש מהדרג המקצועי מידע הנוגע למצבת המשרות הפנויות במשרד, רק אם מדובר במידע הדרוש לצורך קביעת מדיניות הדרג הפוליטי במשרד. במקביל יש לקבוע הוראה המתייחסת לדרג המקצועי במשרד, לפיה יהיה רשאי למסור מידע כאמור לשר או לסגנו, רק לאחר שוידא כי מדובר במידע כאמור".

ההמלצות הנ"ל טרם עוגנו בתקשי"ר, וכמובן שלא בחקיקה, ולפיכך הן אינן מחייבות. וגם אם כן, נעיר כאן, כי בקשתה של סגנית השר נדחתה בלא שנערכה עימה בדיקה איזה מידע היא מבקשת בדיוק ולשם מה. וזה מצב המעורר תהיות. "במצב דברים זה ראוי ומתבקש היה לפנות אליי ולבקש כי יתקבלו הבהרותיי, בטרם תינתן חוות דעתך", כותבת גמליאל לפרנקל, "תחת זאת בחרת להורות כי בקשתי תושב בשלילה, כך לצערי באופן בלתי מקצועי ופסול ובניגוד לעקרונות יסוד של מנהל תקין".

הביקורת

גמליאל כותבת עוד, לגופו של עניין, "כי הדוח שביקשתי הינו כלי עבודה ראשון במעלה עבורי לצורך הכרת המשרד, יחידותיו, היקפי תקני כוח האדם העומדים לרשותו וכן בעלי התפקידים ונושאי המשרה. עוד נועדה פנייתי לבדוק בין היתר את דרך המינוי של העובדים ברוח ביקורתו של מבקר המדינה בדוח הביקורת מספר 55 שהוגש לאחרונה. קל וחומר בהיותי יו"ר הוועדה לקידום מעמד האישה לשעבר, ברצוני אף לבחון את היקף הנשים המועסקות במשרד החקלאות ובעיקר בדרג הבכיר".

גמליאל מדגישה: "אני רואה בכך הגשמה מובהקת של זכותי וחובתי, הן בתפקידי כחברת כנסת, והן בתפקידי המיניסטריאלי כסגנית שר". ועוד: "היעלה על הדעת למנוע ממני שימוש במידע בסיסי וחשוב זה רק על יסוד התפיסה לפיה "הדרג הפוליטי" לעולם חשוד בנטייה "בלתי נשלטת" לבצע מינויים המוניים בלתי חוקיים ובלתי ראויים בעליל בתחומים עליהם הופקד"!". גמליאל מלינה, כי אין זו הפעם הראשונה "שבה הינך מוציאה חוות דעת משפטיות אשר להערכתי אינן מבוססות דיין ויש בהן משום דעה קדומה ופזיזות".

ביום 7.6.05 שיגרה עו"ד פרנקל מכתב תגובה אל סגנית השר גמליאל. היא טוענת, כי במכתבה מיום 22.5.05 הציעה לגמליאל את שירותיה "בכל עניין כפי שתראי לנכון ואולם, סמוך לאחר מכן בחרת לפנות לגב' פנצר מבלי לפנות אלי תחילה או לכתב אותי לפנייתך".

העולה מכך: עו"ד פרנקל דורשת/מבקשת לעצמה זכות מיוחדת - לקבל, ומראש, ולאישורה, כל מכתב בקשה שמוציאה גמליאל אל מי מאורגני המשרד. "לגופם של דברים", היא כותבת, "פנייתך לגב' פנצר היתה כוללת, ללא הבחנות ולא גילתה דבר מהנימוקים שפירטת במכתבך שבסימוכין. במצב דברים זה, ולאור המלצות הוועדה הבינמשרדית לפיהן יש לספק מידע על מצבת כ"א "רק אם מדובר במידע הדרוש לצורך קביעת מדיניות הדרג הפוליטי במשרד". לא היה מקום להיענות לפנייתך, היא פוסקת. עו"ד פרנקל מבקשת להדוף גם את דברי גמליאל, כאילו חוות הדעת המשפטיות שהיא מוציאה "אינן מבוססות דיין ויש בהן משום דיעה קדומה ופזיזות". מוטב שלא היו נאמרים, היא טוענת. "אם יש קושי או ספק באשר לחוות דעת משפטית שהוצאתי, הגורם המוסמך לבחנן הינו היועץ המשפטי לממשלה".

סגנית השר קראה את תגובתה של הפרקליטה, ורתחה מזעם. במכתבה מיום 7.6.05 היא מבקרת בחריפות את פרנקל. "מהאמור בסעיף 1 לתגובתך עולה כי אין בסמכותי לפנות ישירות לעובדי המשרד שלא באמצעותך, או בפניה שלא תמוען גם אלייך. לתפיסתי, המדובר ב"טירוף מערכות" מוחלט ובאובדן כל פרופורציה של אגף הייעוץ המשפטי במשרד החקלאות בראשותך. למותר לציין כי אני דוחה מכל וכל "הנחיה" זו ההופכת אותי, סגנית שר במשרד החקלאות של מדינת ישראל, לגורם שסמכותו נופלת אף מסמכותו של אחרון הפקידים במשרד". גמליאל מלינה עוד, כי "בניגוד לרושם העולה מדברייך, לא היתה כל פניה שלך ללשכתי בטרם הוצאה חוות דעתך אלא רק לאחר מכן". גמליאל מלינה, כי "המשך התנהלותך בסוגיה זו גם לאחר הבהרות מפורטות שנכללו בפנייתי הקודמת אלייך, תומכים בתחושתי זו".

התופעה

עו"ד פרנקל פעלה, כפי שניתן להתרשם, כאשר היא בטוחה שתקבל גיבוי מקצועי מהדרג המשפטי. ואכן, ביום שישי (10.6.05) הודיע היועמ"ש לח"כ גמליאל, כי עמדתה של פרנקל מקובלת עליו לחלוטין. מיותר כמעט לציין, כי תמיכת מזוז ניתנה אוטומטית, בטרם פנה אל גמליאל, ובטרם ביקש ו/או קיבל ממנה את התייחסותה הפרטנית.

חילופי המכתבים הנ"ל בין גמליאל לבין פרנקל, מעידים על תופעה בעייתית ההולכת ומשתרשת במשרד הממשלה: הדרג המקצועי/ניהולי מאיין את פעילותו של הדרג הפוליטי, ובמקרים מסויימים שולל ממנו את הכלים שנועדו לאפשר לשר ולסגן לקבוע מדיניות במשרד. כך קורה גם הפעם: היועצת המשפטית במשרד - שלא עשתה את עבודתה כיאות ולא פנתה לסגנית השר כדי לברר עימה, בטרם תפסוק את עמדתה, בשביל צריכה גמליאל את הרשימות - מתבצרת עתה מאחורי חוות דעת שהוציאה. עתה היא ממאנת להרשות לסגנית השר לקבל לידיה את רשימות עובדי המשרד, גם כאשר סגנית השר מצביעה על כך שבקשתה עומדת אפילו בדרישות המחמירות, וכאשר היא מוכיחה כי בקשתה היא לקבל מידע הדרוש לצורך קביעת מדיניות הדרג הפוליטי במשרד. אפשר בהחלט לשאול אם מינויה של גמליאל כסגנית שר הוא אכן חיוני. אבל צריך להיות ברור: מרגע שמונתה, האחריות מופקדת בידיה, ולכן על אורגני המשרד החובה לסייע לה. וזה לא מה שנעשה במקרה שלפנינו.

השיטה הזו, של ערעור הלגיטימיות של הדרג הפוליטי, לא הומצאה על-ידי עו"ד פרנקל. סוד גלוי הוא, כי הפקידות הבכירה בישראל היא זו המכריעה, בסופו של דבר, אם מדיניות הממשלה תיושם ואם לאו. רבות דובר על הפוגלים והביילינים (כשאלה כיהנו במשרות בכירות באוצר), כשברצותם "תקעו" פרויקטים גדולים כשאלה לא נראו להם. לכל ידוע, כי בכוחה של הפקידות הבכירה לעצור רפורמות ענקיות, כמו, לדוגמא, בשוק התקשורת והאנרגיה, אם הדבר אינו עולה בקנה אחד עם תפיסותיה. והיו דברים מעולם. עכשיו אנחנו עולים מדרגה נוספת: יועצת משפטית של משרד ממשלתי, מונעת מסגנית השר לקבל את רשימת העובדים, ובשלב זה אין איש במערכת המשפטית שמגונן על סגנית השר.

שחיתות הדרג הפקידותי

ונקודה נוספת:

חוות הדעת של עו"ד פרנקל, המתבססת, לגישתה, על ההמלצות החדשות של הצוות הבינמשרדי, מטילה דופי אוטומטי במניעיה של ח"כ גמליאל, ומכוח זאת שוללת ממנה את הזכות לקבל את רשימת העובדים במסגרת משרד החקלאות; כאילו הסיכון שיופעלו שיקולים זרים וייעשו מינויים בלתי חוקיים - שאפילו לא נטענו נגד גמליאל - הינם מצד פוליטיקאים בלבד. אך העובדות מוכיחות כי בחטא הזה, של מינויים בלתי כשרים, עלולים לחטוא גם אלה הנמנים עם הפקידות הבכירה במשרדים הממשלתיים (ראו להלן). לפי אותו הגיון המופעל נגד גמליאל, יש לשלול גם מהבכירים בהנהלת המשרדים את האפשרות לקבל את אותן רשימות...

דוח מבקר המדינה (55ב') חושף כי במשרד המשפטים ובהנהלת בתי המשפט נערכו בשנים האחרונות מאות מינויים בלתי חוקיים. מאות. את כל אותם מינויים בלתי חוקיים, כאמור; נדגיש שוב: מאות מינויים בלתי חוקיים, ביצעו פרקליטים במשרד המשפטים שמינו פרקליטים ללא מכרזים; שופטים, שמינו לעצמם עוזרים משפטיים, בלא מכרז; ובכירים בהנהלת בתי המשפט, שמינו מאבטחים, שוב - ללא מכרז. "חבר מביא חבר", כינה זאת מבקר המדינה.

כל המערכת המושחתת הזו, שהעדיפה מינוי בנים/בנות-של וכן מקורבים וחברים, התנהלה בלא מעורבות פעילה של הדרג הפוליטי, היינו: שר המשפטים ו/או עוזריו. הדרג המנהלי/פקידותי הבכיר במשרד המשפטים, לרבות פרקליטת המדינה דאז, עדנה ארבל, ומנכ"ל המשרד, הוא האחראי לתופעה המושחתת הזו ואף נטל בה כאמור חלק פעיל.

ניתן היה לצפות שהיועמ"ש, מני מזוז, שאינו מעורב בשחיתות הנ"ל, יפעל - בעקבות דוח מבקר המדינה 55ב', למיצוי הדין עם כל אותם גורמים שביצעו מעשים בלתי חוקיים. אך מה עושה היועמ"ש? הוא כבר הורה על פתיחת חקירה פלילית נגד בכירים במשרד החקלאות ונגד השר עצמו, ישראל כץ; אך בה בעת, הוא נמנע, משום מה, ממתן הוראה לחקור, ולמצות את הדין, עם אלה במערכת השפיטה ובמשרד המשפטים שביצעו מעשים דומים או אף חמורים עוד יותר.