חברות סיניות מעורבות בתשתיות בישראל בעשור וחצי האחרונים. מנהרות הכרמל, הקו האדום של הרכבת הקלה בתל אביב, נמל אשדוד החדש ונמל המפרץ בחיפה הם חלק ממגוון הפרויקטים שחברות סיניות מעורבות בהם.

לצד היתרונות הכלכליים הגלומים במעורבות הסינית, ביניהם חיסכון בזמן הקמה ועלויות נמוכות יחסית, עלו במהלך השנים גם חששות. כך למשל, נמל המפרץ, שב-2021 יחל תפעולו בידי חברת SIPG הסינית למשך 25 שנים, עורר הדים בישראל ובארה"ב לאחר שבכירי ביטחון וצי לשעבר, ישראלים ואמריקנים, הזהירו עוד ב-2018, כי שליטה של חברה סינית בתשתית אסטרטגית זו כרוכה בסיכונים לביטחון הלאומי של ישראל ושל ארה"ב. התנגדות זו התעוררה רק מספר שנים לאחר חתימת החוזה ב-2015, ונסיגה ממנה כיום כרוכה במחירים כספיים ומדיניים גבוהים.

עסקה זו יכולה לשמש מקרה בוחן לתהליכים של מכרזי התשתיות בישראל, ולאיזון בין שיקולי כלכלה לביטחון לאומי – מצוי ורצוי. גם מכרזים הנדונים בעת הנוכחית, וכן אלה שיעלו על הפרק בעתיד, צפויים להוביל מצד אחד ללחץ אמריקני, ומצד שני ללחץ מכיוון סין. במקביל להתמקדות בעת הנוכחית בזווית האמריקנית, יצוין, כי גם בייג'ינג מפעילה מנופי לחץ, בין השאר באמצעות מאמרים בעיתונות הישראלית והסינית, המבקשים להזכיר לישראל את היתרונות הגלומים בקשרים עם הכלכלה השנייה בעולם.

זו לא רק כלכלה

לצד הצורך של ישראל בהקמת תשתיות מתקדמות והיכולות המוכחות של חברות סיניות בתחומים אלו, על מקבלי ההחלטות בירושלים להפנים את השינוי שחל בשנים האחרונות, ובמיוחד לאחרונה כתוצאה ממשבר הקורונה, בראיית ארה"ב את סין, שהפכה ממתחרה אסטרטגית ליריבה. במסמך שפרסמה לאחרונה קהילת המודיעין האמריקנית, משתקפת ראיית יוזמת "הכביש והחגורה" כאמצעי בידי בייג'ינג לעצב מחדש את הנורמות הבינלאומיות. וושינגטון צופה, כי "בייג'ינג תנסה להמיר פרויקטים של היוזמה להשפעה פוליטית בלתי מוגבלת ולגישה צבאית. בייג'ינג משתמשת בשילוב של איומים ותמריצים ללחוץ על ממשלות, אליטות, תאגידים, מכוני מחקר ואחרים - לעיתים בעמימות - כדי ללכת בהתאם לקו המפלגה הקומוניסטית ולצנזר את חופש הביטוי".

ההתנגדות מצד וושינגטון להשקעות סיניות בתשתיות אינה משוללת בסיס. בראיית ארה"ב, כל החברות הסיניות קשורות לממשלת סין ולכן מוכוונות לא על-ידי שיקולים עסקיים בלבד, אלא גם על-ידי שיקולים גיאו-אסטרטגיים של המפלגה הקומוניסטית, שהאינטרסים שלה מנוגדים לאלו של ארה"ב.

מאפיין נוסף של האסטרטגיה הסינית הוא שילוב מאמצים צבאיים ואזרחיים, ושימוש בתשתיות אזרחיות גם לצרכים צבאיים. כך, למשל, חברת צ'יינה הארבור, שחברת-בת שלה מקימה את נמל אשדוד החדש, הקימה תחנת לווין בארגנטינה, החשודה על-פי מודיעין אמריקני כתחנת איסוף מודיעין. חברת-האם שלה, China Communications Construction Co, משתתפת במאמצים להשתלט על איים בים סין הדרומי. בישראל זכתה החברה ב-2019 כחלק מקבוצה במכרז על תחנת הכוח אלון תבור, והייתה בין המתמודדות הסופיות על מכרז תחנת הכוח ברמת חובב. על-פי פרסומים מרחבי העולם, קיים חשש שמעורבות כלכלית גבוהה בישראל עלולה לספק לבייג'ינג מנוף פוליטי כלפיה, ולהגביר את פוטנציאל ההשפעה של סין על ממשלתה.

בארה"ב קיימת הערכה, לפיה בעתיד תבקש סין להגן צבאית על נכסיה הכלכליים שמעבר לים, מה שעלול להגביל את חופש התנועה והתמרון האמריקני, לפגוע ברשתות המסחר והאספקה העולמיות, ולהעלות את הסיכון לעימות בין המעצמות. ביולי 2019 קיבלה הנחה זו אישור בדברי שר ההגנה הסיני, לפיהם יוזמת "הכביש והחגורה" קשורה לשאיפת בייג'ינג להרחיב את נוכחות צבאה מעבר לים, כולל באיי האוקינוס השקט והקריביים. יודגש, כי להבדיל מהנעשה במדינות אחרות, הסבירות שמעורבות סין בתשתיות בישראל תוביל לנוכחות או אחיזה צבאית שלה בארץ, נראית קלושה.

חשש נוסף הוא מנוכחות סינית בסמיכות למתקני ביטחון שבהם מבקרים כוחות אמריקנים, דוגמת נמל המפרץ בחיפה, שבו מבקר תדיר הצי השישי, ובסיס חיל-האוויר בפלמחים. זאת ועוד: הקמה ותפעול של תשתיות אסטרטגיות כרוכים בסיכוני סייבר וביטחון לישראל עצמה, ולפיכך מעוררים בארה"ב חשש מדליפת טכנולוגיה שהיא משתפת עם ישראל, דרך מאמצי ריגול סיניים בארץ. משום כך וושינגטון מצפה מישראל, כמו מיתר בעלות בריתה, לבחון השקעות סיניות בתחומה ולוודא שאינן מהוות סיכון לביטחונה הלאומי וגם לזה של ארה"ב.

מה שכבר עשתה ישראל

ישראל כבר נקטה כמה צעדים לשימור שליטתה בתשתיות אסטרטגיות. ראשית, הממשלה ביצעה רפורמות במשקי המים והחשמל, שיאפשרו שליטה ממשלתית על היבטים מרכזיים במערכת, לצד הפרטה ופיזור חלקים ממנה. במשק המים נותרה מערכת ההולכה בידי חברת מקורות הממשלתית, בעוד מערכת הייצור עוברת הפרטה, ומתקני ההתפלה שבה סיפקו ב-2016 כרבע מכלל צריכת המים השנתית. גם במשק החשמל, על-פי הרפורמה, מערכת ההולכה תיוותר בידי חברת החשמל, בעוד עד 60% מיכולת ייצור החשמל יעברו לחברות פרטיות, שכל אחת מהן תחזיק בלא יותר מ-20% מכושר הייצור הכללי, וזאת כדי למנוע ריכוזיות יתר ופגיעה במשק.

ואולם, גם אם הבנייה זו של משקי המים והחשמל מגבילה את יכולת ההשפעה של חברות פרטיות, מקומיות או זרות, אין היא נותנת מענה מספק להשפעה הייחודית של ממשלת סין על חברות סיניות, ממשלתיות ופרטיות. לפיכך, גם אם כל חברה סינית בנפרד תוכל לעמוד בתנאי סף להשתתפות במכרזי חשמל ומים, בתמונה מצרפית תיתכן אחזקת נתח שוק גדול מהמותר בידי חברות הנתונות להשפעתה של ממשלה זרה אחת.

צעד נוסף שביצעה ישראל הוא ההחלטה באוקטובר 2019 על הקמת המנגנון לפיקוח על השקעות זרות, שהחל לפעול בראשית 2020, במטרה לבחון את השלכות הביטחון לאומי של השקעות זרות אל מול השיקולים הכלכליים. אולם מגבלותיו של המנגנון מותירות פערים משמעותיים בניהול הסיכונים הישירים לישראל. בין השאר, פעילות המנגנון לא מעוגנת בחוק; הוא וולונטרי ועצתו לא מחייבת; הצוות המאייש את המנגנון אינו עוסק בנושא באופן בלעדי; המנגנון לא דן בהשקעות שלא בהכרח מובילות לשליטה וכן השקעות לא-ישירות (דרך קרנות הון סיכון לדוגמא); וכן אינו מוסמך לדון בהשקעות בתחום הטכנולוגיה - תחום שמדאיג את ארה"ב, המתחרה עם סין על עליונות טכנולוגית, אף יותר מסוגיית התשתיות. לכן, בראיית וושינגטון, מדובר לכל היותר בצעד ראשון, המחייב התקדמות נוספת.

בין המכרזים הגדולים שעל הפרק: הקמת הקווים הירוק והסגול של הרכבת הקלה בתל אביב, לרבות אספקה ותחזוקה של קרונות; סלילת קו רכבת קלה חיפה-נצרת; רכישת מתקן ההתפלה באשדוד; הקמה של מתקן התפלה בעכו; ושדרוג נמלי חיפה ואשדוד – כולם בתחומי אחריותו של מנגנון הפיקוח, הכוללים פיננסים, תקשורת, תשתיות, תחבורה ואנרגיה. בשלב זה לא ברור לגבי אלו מבין הפרויקטים האלה יבחרו הרגולטורים הרלוונטיים לבקש את המלצת המנגנון וליישם אותה.

מכרזי התשתית הבאים מחייבים את ישראל לשפר את תהליכי הבקרה והפיקוח מראשיתם, כבר בגיבוש המכרזים, באופן שיצומצמו סיכוני ביטחון וייחסכו משברים פוטנציאליים מול ארה"ב ומבוכות נוספות מול הסינים. לצד הצורך למנוע משבר עם הממשל בוושינגטון, חשוב שישראל תחדד ותבהיר, קודם כל לעצמה, את המגבלות שהיא מטילה על מעורבות חברות זרות בתשתיות המדינה. כשהמגבלות ידועות מראש, והשיקולים ברורים, התוצאות יתקבלו בהבנה וישראל תוכל לשמר את עצמאותה מחד-גיסא ולהמשיך בטיפוח קשריה החיוביים, שאינם סימטריים, עם המעצמות סין וארה"ב כאחת, מאידך-גיסא.