נדמה, שמה שלא עשו דוחות ביקורת של מבקר המדינה ודוח הצוות לבחינת דרכים לחיזוק טוהר המידות ברשויות המקומיות, יעשה נגיף הקורונה.
לאורך החודשים האחרונים בהם המגיפה הכתה, נאלץ השלטון המרכזי להגמיש יותר ויותר את הרגולציה והפיקוח על אופן התנהלותם של רשויות מקומיות. ביטוי אחרון בולט לכך הוא תזכיר חוק שפורסם ב-20.8.2020 המקנה לרשויות המקומיות סמכות לעקוף את שני המכרזים על-ידי הארכת חוזים עם קבלנים
1.
הפתרון של משרד הפנים להישען על שומרי סף
2 ברשות המקומית, קרי אותם עובדים סטטוטוריים האחראים על ניהול הרשות המקומית (מנכ"ל, גזבר) ועל היועץ המשפטי כדי להבטיח את תקינות ההליך, פונקציות שהנן נוגעות בהליך (מנכ"ל וגזבר אחראים על ההתקשרות, ויועמ"ש אישר/ניסח את החוזה והמכרז), מעלה באופן טבעי קשיים.
האם הישענות על שומרי סף אכן מהווה פתרון?
ואכן, צוות שבחן, עבור יועמ"ש לממשלה, דרכים לחיזוק שלטון החוק וטוהר-המידות בשלטון המקומי העלה עדויות כי "שומרי הסף ברשויות מקומיות סובלים, כפי שעלה בעדויות שהוצגו בפני הצוות לבחינת דרכים לחיזוק שלטון החוק וטוהר-המידות בשלטון המקומי, מ"קשיים משמעותיים... בביצוע תפקידם, וזאת, בין היתר, נוכח מבנה חלוקת הסמכויות ברשות, אופן הגדרת מעמדם על-ידי הנהלת הרשות, הגדרת תפקידם וסמכויותיהם בדין והכלים שהוקנו בידיהם לשם ביצוע תפקידם". עוד נטען כי "העובדה כי בעלי התפקידים האמורים כפופים מינהלית להנהלת הרשות ולעומד בראשה, העובדה כי ראש הרשות מכריע בבחירת בעלי התפקידים ואחראי למעשה לתנאי העסקתם, והעובדה כי במערכת התאגידית הסגורה של הרשות המקומית יש יחסי-קרבה משמעותיים בין בעלי התפקידים להנהלת הרשות ולראש הרשות, מקשות, הלכה למעשה, על תפקודם האפקטיבי כשומרי סף"
3.
אך מה באשר למבקרי הפנים, שאף הם מוגדרים כשומר סף? הרי הם לבטח אובייקטיביים בעבודתם. מדוע אם כן מבקר פנימי לא יכול לאשר תקינות של פעולות ותהליכים (כגון התקשרויות עם קבלנים)? התשובה לכך טמונה בשאלה. מבקר הפנים, כפי שמודגם במודל שלושת קווי ההגנה
4, הנו פונקציה הבוחנת את התנהלות הארגון מכל היבטיו ויחידותיו וככזו היא איננה יכולה ליטול חלק, כל שכן לאשר, תהליכי קבלת החלטות, מה גם שפונקציה זו עורכת ביקורת בדיעבד (ביקורת לאחר מעשה).
אם כן מה ניתן לעשות, בייחוד במצבי חירום, כמו בזמן הקורונה, בהם הקושי בניהול הרשויות המקומיות בולט? והרי הפתרונות שהועלו עד כה, כפי שניתן ללמוד מדוחות מבקר המדינה (שפורסמו לאחר שהדין וחשבון הנזכר הוגש ליועמ"ש לממשלה), לא הביאו לפתרון המיוחל.
הטמעת פתרון מהמגזר הפיננסי
בשני העשורים האחרונים, לאחר השערוריות החשבוניות שהביאו לקריסתן של תאגידי ענק כאנרון ווורלדקום, התפתחו, בצל חקיקת חוק סרבנס אוקסלי (SOX), דיסציפלינות שונות ובהם ציות (Compliance), תוכנית המשכיות עסקית (BCP), תוכנית התאוששות מאסון (DRP) וניהול סיכונים כולל. הרעיון שארגונים צריכים, בדומה למדינה, לקיים משטר (ממשל תאגידי) שיבטיח את יציבותה והתמודדות בהצלחה עם מצבי סיכון (אי ודאות) וזאת, בין היתר, כדי לזכות באמון בעלי העניין (ובהם לקוחות/ציבור) העלה את הצורך ביצירת פונקציה ייעודית לצמצום סיכוני ציות (הפרות של נורמות משפטיות). פונקציה זו נדרשת לבחון את עמידת הארגון בהוראות הדין החל (עליהם), לבחון את הפרוצדורות המתקיימות בגוף כדי להעריך האם הללו מבטיחות את קיומם של הוראות החוק וכיוצ"ב.
בישראל קיימת חובה למנות קציני ציות בבנקים ובגופים המוסדיים (חברות ביטוח, קרונות וכו') וכן ישנם רגולטורים שהמליצו על כך (רשות לניירות ערך, הרשות להגנת הצרכן), דבר המעלה באופן טבעי את השאלה, מדוע פונקציה זו לא מיושמת בגופים המשפיעים ביותר על חיי האזרחים במדינה - הרשויות המקומיות?
והרי רשויות מקומיות הנן גופים בעלי קשת רחבה ביותר של סמכויות ובהם סמכויות להטיל תשלומי חובה (כגון: ארנונה, אגרות, היטלים), להעניק אישורים/היתרים (כגון: היתרי בניה) ורישיונות (כגון: רישיון עסק, לכלב), לקבוע זכאויות לתושבים ואת היקיפם (כגון: קבלת שירותי רווחה/חינוך) וכיוצ"ב.
מסקנה
אם כן נראה, יותר מבכל תקופה אחרת, שדווקא בעת הזו בה נאלצות הרשויות להתמודד עם ההשלכות של מגיפת הקורונה, כאשר משרד הפנים נאלץ עקב כך להגמיש את הפיקוח הרגולטור. יש לבחון, כיוון שכל הצעדים שננקטו עד כה לא הוכיחו את עצמם, את הפתרון של הטלת חובה למנות קציני ציות ברשויות מקומיות.
בדרך זו, בין היתר, יוכל משרד הפנים לקבל הבטחה (assurance) לגבי האופן שבו הרשויות המקומיות הטמיעו בפעילותם היומיומית את הוראות הדין, לגבי האופן בו הן פועלות למניעת חשיפה לסיכוני ציות ועקב כך למנוע פגיעה בנכסים שהם מנהלים (ולהגן עקב כך טוב יותר על אינטרס הציבור), לצמצם את הסיכון שראשיה יעמוד בפני הליכי אכיפה מנהלית (חיוב אישי) ואת הסיכון לפגיעה במוניטין של הרשות המקומית, ובכך להגביר את אמון הציבור בגופים אלה.
לשון אחר, באמצעות מינוי קצין ציות, יוכל משרד הפנים (והציבור) להבטיח שהרשויות המקומיות אכן מצייתות לחוקים ליתר הוראות הדין, הן עורכות ומפעילות תוכנית אכיפה פנימית המסייעת להנהלת הרשות המקומית לקיים את אחריותם בצמצום החשיפה לסיכוני ציות, להגביר את המודעות והמעורבות של בעלי תפקידים ברשות לכך, דבר שיבטיח את השמירה על אינטרס הציבור.
כיום, בהעדר דרך מוכחת אחרת לצמצום סיכוני ציות, והראיה שיותר יותר רגולטורים מאמצים כלי זה, טוב יעשה משרד הפנים, שגמע כברת דרך ארוכה ראויה לציון בתחום הגברת המנהל התקין ברשויות המקומיות, ובהם הוצאת נבחרי ציבור מוועדות ביצועיות (כגון: תמיכות, הקצאות, רכש), חיזוק מבקרי הפנים (מתן מתקציב
5), הטלת חיוב אישי (על נבחרים ועובדים בגין הוצאות לא חוקיות), ויפעל לאמץ כלי זה לצורך הטמעתו בגופים הנתונים למרותו.
