כידוע, הפקעה היא רכישה כפויה של מקרקעין פרטיים המתבצעת על-ידי רשויות המדינה, למען "צורך ציבורי" מסוים. צורכי החיים בקהילה הם המחייבים מתן כלים לרשות ליטול קרקעות פרטיות למען קידום מטרות ציבוריות כגון סלילת כבישים, גנים ציבוריים, מבני ציבור וכדומה.

הפקעה כדין מחייבת התקיימותם של שלושה תנאים מצטברים: קיומו של צורך ציבורי מסוים ומוגדר להפקעה; זיקה בין הצורך הציבורי לבין המקרקעין המיועדים להפקעה; ונחיצות בהפקעת המקרקעין המסוימים כדי לממש את הצורך הציבורי. כאשר אנו עוסקים בהפקעות מכוח חוק התכנון והבנייה, ה"צורך ציבורי" המוגדר בסעיף 188(ב) לחוק, זוכה לדיון במוסדות התכנון ולעיגון בתוכנית מתאר מקומית, ביחס לאותם מקרקעין שהוחלט לייעדם למטרה ציבורית כלשהי באותה עת.

ברגע שמאושרת תוכנית בניין עיר, קמה לוועדה המקומית סמכות להפקיע את המקרקעין הפרטיים שיועדו למטרות ציבורית, ולשלם פיצוי במקרים המתאימים לבעל הקרקע בגין הפגיעה הממונית שנגרמה לו. בהתאם, ההלכה הפסוקה קבעה שמכוח חובתה של הרשות המינהלית לנהוג בסבירות ובהגינות, נדרשת הרשות המקומית לפעול למימוש מטרת ההפקעה בשקידה ראויה ובתוך פרק זמן סביר.

למרות זאת, אנו נתקלים חדשים לבקרים בהודעות הפקעה של ועדות מקומיות, המבקשות להפקיע כיום מקרקעין שיועדו להפקעה בתוכניות ארכאיות בנות 60-40 שנים. כך למשל, בספטמבר 2015 נמסר על הפקעה של חלקות שונות בתל אביב לאורך רחובות קיבוץ גלויות והרצל, מכוח תוכניות שאושרו בשנות ה-50 וה-70 של המאה הקודמת.

במאמר זה נדון בין היתר בשאלה האם רשות מקומית מוסמכת ליישם הפקעה שנקבעה בתוכנית היסטורית כלשונה, וזאת למרות שמאז אישורה חלפו עשרות שנים. ואולי עליה לערוך בחינות מקיפות ויסודיות של הצורך הציבורי ונחיצות ההפקעה, הנדרשות לאור השינויים באורחות החיים ומגמות התכנון שאירעו מאז אישורה.


שקידה ראויה וזמן סביר


כפי שהזכרנו, ברגע שאושרה תוכנית בניין עיר המייעדת מקרקעין להפקעה לצורך ציבורי מסוים, מחויבת הרשות המקומית לנקוט בהליכי מימוש ההפקעה בתוך זמן סביר, וזאת ממספר סיבות.

הראשונה: חובת הנאמנות שהרשות חבה כלפי הציבור להגשים את הצורך הציבורי שבגינו הוחלט על ההפקעה, ושמירה על אמון הציבור כלפי הרשות.

השנייה: שיהוי ממושך במימוש מטרות ההפקעה מביא עימו פגיעה בבעלי הקרקע. עוצמת הנזק הבלתי-ממוני עשויה להיות קשורה ישירות למשך השיהוי, שכן בעוד שאדם נכון להשלים רגשית עם הקרבתו הפרטית ביודעו שאינטרס הכלל ייצא נשכר בזכות השימוש בקניינו, קשה יותר להתגבר על נטילה מאדם של נכס רב ערך והותרתו ללא דורש לאורך שנים.

השלישית: שיהוי במימוש מטרת ההפקעה עשוי להוות הפרה של החובה האמורה, ובהתאם לכך בית המשפט יוכל לקבוע שהרשויות אינן מוסמכות עוד לפעול להפקעת הקרקע מכוח התוכנית הרלוונטית, שכן השיהוי מלמד על זניחת המטרה הציבורית.

נקודה נוספת שראויה לציון, היא שאילו תשתהה הרשות ביישום הוראות התוכנית ובביצוע ההפקעה, ורק לאחר עשרות שנים תחליט לממשה, הדבר עשוי להוביל לכך שהחלטת ההפקעה תהיה בלתי ישימה ולעיתים אינה נדרשת לאור השינויים שאירעו במדיניות התכנון לאורך אותן שנים רבות, וממילא יקום הצורך לבצע בה שינויים ולעדכן אותה.

המסקנה היא, שבדרך כלל האינטרס של כל הצדדים להפקעה - הרשות המקומית, הציבור שלמענו מופקעת הקרקע וגם הפרט שקניינו נפגע - הוא שהרשות תיישם את הוראות התוכנית ותממש את הצורך הציבורי שבהפקעה בהקדם האפשרי. למרות זאת, ישנם מקרים רבים שבהם רשויות מקומיות משתהות זמן רב ביישום התוכנית וההפקעה מכוחה, ו"נזכרות" לממשה רק בחלוף עשרות רבות של שנים.


המקרה של שדרות קק"ל


אחת הדוגמאות לכך הוכרעה לאחרונה בבית המשפט המחוזי בתל אביב (עת"מ 54090-07-11) בידי סגן הנשיאה דאז, עודד מודריק. במקרה זה, דן בית המשפט בהפקעה מכוח תוכנית שאושרה ב-15.3.71 ושאחת ממטרותיה הייתה להרחיב את שדרות קק"ל (כיום שדרות בן-גוריון) בתל אביב, כדי לאפשר פיתוח עורק דו-מסלולי בעל שלושה נתיבי תנועה בכל כיוון. אותה תוכנית קבעה, שכל בניין או חלק ממנו שהוא בניגוד לתקנון התוכנית ייהרס והיא נועדה לביצוע בתוך 15 שנים.

התוכנית לא יצאה לפועל ובעקבות תובענה שהוגשה בשנת 1989, נחתם הסדר פשרה שקיבל תוקף של פסק דין, ובמסגרתו הוסכם שההפקעה לא תמומש ב-20 השנים הבאות. והנה, לאחר שהסתיימה תקופה זו, ובחלוף 40 שנים מאז אישור התוכנית, החליטה עיריית תל אביב לבצע את ההפקעה.

בעתירה, שהוגשה בידי עוה"ד ענת בירן, דפנה תמיר ואסף עירוני, נטענו חמש טענות מרכזיות: מחדל ביצוע בחינה מחודשת של תוכנית ישנה; לא קיים כל צורך בהרחבת הרחוב להוספת נתיב לתחבורה ציבורית והסדרת שביל אופניים; לעותרים קמה הגנה כנגד ההפקעה מכוח סעיף 190)א)(1); אי-בחינת חלופות; ביצוע ההפקעה יוביל לפגיעה בלתי מידתית בזכויות הקניין של העותרים. כאן נתמקד בהכרעת בית המשפט ביחס לטענות שהועלו כנגד מחדל הרשות בביצוע בחינה מחודשת של תוכנית ישנה, לרבות המחדל באי בחינת חלופות.

לאחר שקבע שאין בידיו את המיומנות והרקע המקצועי לקבוע האם ההפקעה חיונית לנסיבות דהיום, פסק בית המשפט, כי משחלפו 40 שנה מיום אישור התוכנית, ברור שקיים צורך ב"חישוב מסלול מחדש", ובבדיקה דקדקנית בנוגע לנחיצות ההפקעה ויעילותה. וכך בלשונו:

"לפי שמדובר בהחלטת הפקעה ישנה ששני עשורים קפאה על עמדה, נראה לי סביר שעד שתמומש החלטה קטגורית כזאת שאין ממנה חזרה ויעילותה, כך נראה מוטלת בספק, מן הראוי לקיים בה עיון ובדיקת חלופות עדכניים... משחלפו 40 שנה מיום אישור תוכנית 1321, פשיטא שצריך לבחון בדקדקנות מרובה את נחיצות ההפקעה ואת יעילותה נוכח אורחות החיים ומגמות התכנון המשתנות".

לאור זאת, בית המשפט קיבל את העתירה באופן חלקי, והורה שהתוכנית תוקפא למשך שנה נוספת. הוא הורה לוועדה המקומית לערוך בדיקה ברמת דיוק גבוהה, שתתמודד עם המפגעים בתוואי הדרך ותתן להם מענה; והכל תוך תקווה, שיעלה בידי צוות התכנון לגבש פתרונות שיצריכו הפקעת שטח מינימלי שיפגע באופן מידתי בחלקות של בעלי הקרקע. למעשה, משמעותו של פסק הדין היא שהחלטת ההפקעה כלשונה אינה ישימה, הנוסח שפורסם ברשומות יבוטל, ויהיה צורך לעדכן אותה רק לאחר השלמת הבדיקות.

יש שיטענו, שמפסק דין זה יוצאת קריאה מבית המשפט לרשויות המקומיות, שבמקרים בהם הן מבקשות לבצע הפקעה מכוח תוכנית ארכאית בת עשרות שנים, אל להן לרוץ ולבצעה. עליהן לערוך בחינה מחודשת בדבר קיומו של "הצורך הציבורי", תוך מבט ובחינה כוללת של מגמות התכנון, וכן בחינה מקיפה ויסודית באשר למהותה של ההפקעה הנדרשת, כולל שקילת חלופות שיפחיתו את הפגיעה בבעלי הקרקע.


הפקעות מכוח חוקים שונים


נראה שלאחר פסק דין זה, תישאל השאלה אימתי תידרש הרשות המקומית לבצע את אותה בחינה מחודשת להפקעה מכוח חוק התכנון והבנייה. האם רק לאחר 20 או 40 שנה מהיום שבו אושרה התב"ע?

נזכיר, שביחס להפקעות מכוח פקודת הקרקעות, ובעקבות ההלכה שנקבעה בבג"ץ 2390/96, תיקן המחוקק את הפקודה וקבע לוחות זמנים לביצוע ההפקעה ולהשבתה. בכלל זה נקבע, כי לנפקע יש זכות לרכוש מחדש את המקרקעין שהופקעו במקרים בהם, לאחר שהוחל בביצוע מטרת ההפקעה, תם הצורך הציבורי בה, ורכישתה מחדש אפשרית.

סעיף 7ב לפקודה קובע כעת, כי התקופה להתחלת ביצועה של מטרת הרכישה (ההפקעה) לא תעלה על שמונה שנים ממועד פרסום הודעת ההפקעה. ניתן להאריך אותה בהחלטה מנומקת בכתב, לתקופה שלא תעלה על 15 שנים ממועד פרסום ההודעה.

יש הטוענים שהתיקון שנעשה פספס את מטרתו מכמה סיבות. הוא אינו חל על הפקעות שבוצעו לפני שנת 1985 (הבעייתיות הנובעת מכך היא שהפקעות רבות נעשו לפני מועד זה ועל כן מתאיינת זכותם של בעלי קרקע רבים לקבל בחזרה את קרקעותיהם, למרות שהמטרה הציבורית חדלה מלהתקיים) והן משום שהוא אינו חל על הפקעות שנעשו מכוח חוק התכנון והבנייה.

לאור כל אלו נראה, כי יש מקום שהמחוקק יחיל את התיקון שנקבע בנוגע להפקעות מכוח פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) גם על הפקעות מכוח חוק התכנון והבנייה.

יתרה מזו: לדעתנו, הגיעה העת שהמחוקק יעשה סדר בכל חוקי ההפקעה ויצור דין אחיד והוראות מסודרות בעניין ובכך אולי תיווצר ודאות מסוימת, הן לרשות המפקיעה, הן לבעלי הזכויות הנפקעים והן לכלל הציבור.