במהלך השנים חזרה והתעוררה השאלה מהו הדין לעניין חיוב בהיטל השבחה במקרים שבהם קרקע מוחזקת על-ידי יזם במסגרת חוזה פיתוח. כידוע, חוזה הפיתוח מהווה "שלב ביניים" לפני מתן זכויות של חכירה לדורות או בעלות ליזם, שבמסגרתו מתאפשר לרשות לפקח ולוודא שיתבצע הפיתוח.
כדי להשיב על שאלה זו, ציין בית המשפט העליון (10.5.16), כי יש לבחון מהו המעמד של היזם בשלב חוזה הפיתוח לצורך חיוב בהיטל השבחה. האם הזכויות שהוקנו ליזם בתקופת הפיתוח הן בפועל של בעלים או חוכר לדורות (החייבים בהיטל על-פי דין) - כך שיש לחייבו בהיטל השבחה? או שמא יש לראותו כבעל מעמד של בר-רשות בלבד, הפטור מתשלום ההיטל?
עמדתה הבסיסית של הפסיקה נקבעה לפני שנים בהלכת קנית (רע"א 85/88) ובה נקבע, כי מעמדו של היזם בתקופת חוזה הפיתוח הוא של בר-רשות בלבד, ומשום כך הוא אינו חייב בהיטל. בשנים שחלפו מאז, יישומה של הלכת קנית עורר שאלות הקשורות לכך שמבחינות מסוימות מעמדו של צד לחוזה פיתוח אינו שונה, בנוגע לתוכן של זכויותיו, ממעמדו של חוכר לדורות או בעלים.
דיני המס והמצב בשטח
אחד מפסקי הדין שניתנו לאחרונה (ויש שיאמרו כי היווה את הבסיס לביטול הלכת קנית) הוא פסק הדין בעניין בלוך (רע"א 725/05). שם נדונה חובת תשלום היטל השבחה של חברי אגודה חקלאית שיתופית, אשר מחזיקים במקרקעין כברי-רשות מכוח הסכמי שכירות שהאגודה חותמת עם רמ"י כל שלוש שנים ("חוזה משבצת"). באותו פסק דין נקבע, כי יש לראותם מבחינה כלכלית-מהותית כחוכרים לדורות לצורך תשלום היטל השבחה (בשל אינדיקציות שעלו ממערכת ההסכמים), למרות שקניינית מעמדם הוא של ברי-רשות.
בדונו בשאלה, סקר בית המשפט העליון את עקרונות הפרשנות בדיני המס, הדוגלים בפרשנות לפי המהות הכלכלית של העסקה, ואת תכלית היטל ההשבחה, לפיה מי שנהנה מפעולת התכנון שביצעה הרשות יחלוק את התעשרותו עם הקהילה שבקרבה הוא יושב.
לאחר מכן, בית המשפט בחן את המעבר ההדרגתי שנעשה מהקצאת קרקע במתכונת דו-שלבית להקצאה במתכונת חד-שלבית. בית המשפט ציין, שעם השנים דעכה ההצדקה למתכונת הדו-שלבית (שאז בשלב הראשון הייתה ניתנה ליזם הרשאה לבנות ולפתח בתוך זמן מוגבל, כשברגיל לרמ"י היה שיקול דעת האם להיעתר להארכת תקופת הפיתוח או לבטל ההסכם), משום שבפועל רמ"י נמנעה מלבטל הסכמים עם יזמים גם כאשר לא עמדו בתנאי חוזה הפיתוח. בהתאם לכך, התקבלו בשנים האחרונות החלטות שונות של מועצת מקרקעי ישראל, אשר עיגנו את הפרקטיקה של הימנעות, מביטולם של חוזי פיתוח. למעשה נשלל מרמ"י שיקול הדעת בנוגע להארכת תקופות הפיתוח, והרשות חויבה לחתום עם היזמים על חוזה עם תום תקופת הפיתוח, ללא קשר למצב הבינוי בקרקע (לדוגמה החלטה 1424).
היזם לא ישלם פעמיים
המסקנה אליה הגיע בית המשפט, היא שהתנהלותה של רמ"י ומדיניותה המוצהרת לאורך השנים ביחס לחוזי הפיתוח, ובפרט בשנים האחרונות, מצביעות על כך שהלכה למעשה שהיזמים בתקופת הפיתוח נחשבים כמי ששולטים באופן מהותי בזכויות של חכירה לדורות. בית המשפט הסביר, כי אף אם ניצמד לעקרונות שהותוו בהלכת "קנית", הרי שמכלול הנסיבות שתואר לעיל יוביל למסקנה, כי יש לראות את היזם בתקופת הפיתוח כחוכר לדורות או בעלים לצורך היטל השבחה.
עם זאת, בית המשפט ציין, כי חסרונה של הלכת קנית בכך שהיא מרבה התדיינויות וניסיונות לאבחן חלק מההסכמים שנחתמים עם הרשויות המקומיות (להבדיל מהסכמים עם רמ"י) מההסכם הספציפי שנדון בפרשת קנית. על כן, בשל שיקולי אחידות וודאות משפטיים, יש להחיל הלכה זו גם על חוזי פיתוח שנחתמו עם הרשויות המקומיות. בהתאם לכך, בית המשפט העליון מגיע למסקנה, כי הגיעה העת לסטות מהלכת קנית ולקבוע, כי יזם בתקופת פיתוח נמצא במעמד של חוכר לדורות לצורך תשלום היטל השבחה.
לבסוף, בית המשפט ציין, כי לא ניתן להשלים עם תוצאה לפיה היזם יינזק פעמיים במובן זה שישלם הן היטל השבחה בכובעו כ"חוכר לדורות" והן תשלום של 91% לרשות מקרקעי ישראל בכובעו כ"בר-רשות". על כן, באותם מקרים שבהם יזם חב תשלום בהיטל השבחה (ששיעורו 50%) ואף שילם לרמ"י תשלום בסך 91% מההשבחה, תשלום זה יוחזר לו, והוא יהיה חייב בתשלום דמי היתר לרמ"י בשיעור של 31% כחוכר לדורות.
בשולי הדברים
נראה, כי מסקנת בית המשפט נבעה בעיקרה מעקרונות הפרשנות בדיני המס, הדוגלים בפרשנות לפי המהות הכלכלית של העסקה, מתוך הסתכלות על המדיניות וההחלטות שניתנו לאחרונה על-ידי מועצת מקרקעי ישראל, אשר השוו לדבריו את מעמדו של בר-הרשות למעמד של חוכר לדורות. עם זאת, עולה השאלה האם ראוי להחיל את ההלכה הנ"ל על כל חוזה פיתוח, בשל עקרונות של אחידות וודאות משפטית, וזאת גם כאשר מדובר בחוזי פיתוח היסטוריים שעודם קיימים וגם על הסכמים שנערכו עם הרשויות המקומיות, שלגביהם לא מתקיימים אותן אינדיקציות היוצרות ודאות באשר לזכויות החכירה שיקבל היזם.
מעין שקיעה לתוך אפתיה
