האשם - "ראש הפירמידה"

לב ליבה של הביקורת כיום היא השקיפות המלאה, הפתיחות, הגילוי הנאות. זאת בצד המקצועיות הגבוהה של המבקרים היושר האישי שלהם והתייחסותם בשוויון מלא וללא משוא פנים לכל מבוקר ומבוקר.

אמות המידה בתקופתנו זו הן: ביקורת בזמן אמת, פרסום שמות מבוקרים בתנאי בדיקה וזהירות מירביים ואחריות אישית. לא השי"ן-גימ"ל אשם, אלא מי שנמצא בראש הפירמידה או הקרובים לראשות הפירמידה.

פרסום דוח המבקר בתקופתנו, ממצאיו שהם לעיתים קשים וחדים מאד, נוקבים, אסור שיהיו בגדר "התראה בשער בלבד" או "אות מתה". הם חייבים להיות אפקטיביים, מעשיים ברי ביצוע מיידי.

כפי שאין יותר פרות קדושות והכל נתון לביקורת, כך יש להשים קץ לתופעה המקוממת המתבטאת במילים "הכלבים נובחים והשיירה עוברת".

אני מבטיחכם: הכלבים אומנם ימשיכו לנבוח אך השיירה לא תעבור. מי שעוד מאמין שדוחות המבקר, המפורטים והמקצועיים יונחו במדפי הספרייה ויעלו אבק - טועה בגדול.

המבחן האמיתי של הביקורת הוא ביישום מסקנותיה והמלצותיה. אני מוכן להסתכן ולקבוע כי זהו משאלתו ורצונו של הציבור הרחב כולו.

שופט בית המשפט העליון האמריקני, לואיס ברנדייס, אמר פעם כי "אור השמש הוא המחטא הטוב ביותר, ואור המנורה - השוטר הטוב מכולם". גישה זו אני מציע גם לפרשנות חוק חופש המידע התשנ"ח-1998, שאליו בכוונתי להתייחס כאן בהשוואה לחוק הגנת הפרטיות תשמ"א-1981.

כידוע תכליתו העיקרית של חוק חופש המידע היא לאפשר לציבור בקרה על מעשי השלטון ועל מחדליו. למשל, אופן הפעלת שיקול הדעת המינהלי בנושא שיש עימו חשיבות לציבור הנוגע בעיקרון השיוויון בפני החוק. אביא בפניכם, לדוגמה, את אופן הפעלת סמכותה החוקית של רשות ציבורית בהמרת אישום בעבירות מס בתשלום כופר.

גילוי אמות המידה בנושא כזה, מיישם את התכלית העיקרית של החוק שהיא חשיפת דרכי פעולת רשות ציבורית לעין הציבור. במקרה כזה, עוצמת הזכות לגילוי תגבר ולה הבכורה.

סוגיה זו התעוררה אצלנו, כאשר הכנו דוח ביקורת על הטלת כופר בגין עבירות מס הכנסה בחודש פברואר השנה, כאשר מנהל רשות המיסים בישראל, רשאי על-פי ס' 221 לפקודת מס הכנסה [נוסח חדש] התשכ"א-1961 לקחת כופר כסף מאדם שעבר עבירות מסוימות בהסכמתו של אותו אדם, במקום לנקוט נגדו הליך פלילי. בשנת 2004 היו רשומים ברשות כ-600,000 נישומים עצמאים וחברות והוטל כופר על 135 נישומים בסכום כולל של 11.7 מיליון ש"ח. ברשות פועלות שתי ועדות הדנות בהטלת כופר - ועדה עליונה ווועדה רגילה. במהלך הביקורת שערכנו, נמצאו ליקויים על-פיהם דיונים בוועדה העליונה נדונו בוועדה הרגילה. הוועדה דנה במספר גדול יחסית של מקרים בכל ישיבה, והיא קיבלה את החלטותיה בהסתמך רק על תמצית של דוחות חקירה ולא על סמך עיון במסמכים שבתיקים, ובסיכומי החקירות. בפרוטוקולים של הוועדה לא פורטו מהלך הדיונים והנימוקים להחלטותיה, ובבדיקת החלטות על הטלת כופר במקרים בעלי מאפיינים דומים, נמצאו הבדלים ניכרים בין שיעורי הכופר שהטילה הרשות, יחסית לסכומי ההכנסות שהועלמו. עוד נמצא כי החלטות בעניין הכופר אינן מתפרסמות. בהשוואת סכומי הכופר שהוטלו על הנישומים, נמצאו הבדלים גדולים בנוגע לסכום הכופר שהוטל, יחסית לסכום שהועלם.

הצענו לתקן את כל הליקויים האמורים וקבענו כי עיקרון השקיפות וכללי מינהל תקין מחייבים שההחלטות המתקבלות ברשות ובייחוד החלטות בעלות אופי מעין שיפוטי כמו אלה הנוגעות להטלת כופר, יהיו מנומקות. תיעוד ראוי בכתב של החלטות ועדות הכופר, יאפשר לעמוד על אופן קבלתן.

אשר לפרסום שמות משלמי הכופר, סברנו ועדיין אנו סבורים: אני מצטט מעמוד 12 לדוח ביקורת המדינה: "לדעת משרד מבקר המדינה, לאחר שהנישום משלם את הכופר, על הרשות לפרסם את החלטתה בדבר הטלת הכופר ולציין את נסיבות העבירות ואת הנימוקים להטלת הכופר ולסכום הכופר. בפרסום יש לכלול את שם הנישום שהוטל עליו הכופר. יש להביא לידיעת הנישומים שהסדר כופר כרוך בפרסום שמו של משלם הכופר. ההחלטות שיפורסמו, ישמשו תקדים להחלטות נוספות על הטלת כופר בשל עבירות שנסיבותיהן דומות, והדבר יביא ליתר שיוויוניות ושקיפות בכל הנוגע להטלת כופר וגם יתרום להרתעה מביצוע עבירות מס".

ובעמוד 13 לדוח: "מבקר המדינה סבור, כי נוכח מכלול השיקולים הנוגעים בדבר, הצורך לשמור על איזון ראוי בין האינטרסים של הפרט ובין האינטרסים של הציבור, מוביל לפרסום שמות של נישומים שהוטל עליהם כופר. על הרשות לשקול ליזום שינוי חקיקה שיאפשר את פרסום השמות, במקרים הראויים, לפי שיקול דעתו של המנהל, בהליך הדומה לזה שנקבע בסעיף 228א לפקודה".

אני מסכים כי כאשר דנים בפרסום שמו של משלם כופר, מתייצבות במלוא עוצמתן, שתי זכויות - הזכות לחופש המידע והזכות לפרטיות שעל שתיהן ניתן לומר ש"זכויות עומק הן זכויות שחברה דמוקרטית כשלנו לא תוכל בלעדיה" [פס"ד סנש נגד רשות השידור - בג"צ 6143/94].

לדעתי, הכרעה בין שתי הזכויות, תצא מהנחה כי אלה זכויות שוות עוצמה ומעמד אלו ואלו דברי אלוהים חיים".

ההכרעה ביניהן תיעשה בהתחשב במכלול רחב של נסיבות רלוונטיות הנוגעות לעניין. אומר פרופ' סגל, בספרו "הזכות לדעת באור חוק חופש המידע" עמוד 103: "גילוי ציבורי של עקרונות שיקול הדעת המינהלי בהחלטות על המרת כתבי אישום בחובה לתשלום דמי כופר או גילוי פומבי של אמות המידה לעריכת עסקות טיעון, בין הפרקליטות לבין חשודים ונאשמים בעבירות פליליות, כוללים מידע חשוב על שיטות העבודה והנהלים של הרשויות הציבוריות העוסקות באכיפת החוק... נראה שהעניין הציבורי בפרסום מידע ציבורי בהקשרים אלה, עדיף וגובר על הטעם שבאי גילוי המידע..."

אני סבור שיהיה זה ראוי לצטט בפניכם, בשלב זה, את חוק חופש המידע התשנ"ח-1998.

סעיף 1 לחוק חופש המידע קובע כי "לכל אזרח ישראלי או תושב, הזכות לקבל מידע מרשות ציבורית בהתאם לחוק זה". בסעיף 2 מוגדר "מידע": כל מידע המצוי ברשות ציבורית, והוא כתוב, מוקלט, מוסרט, מצולם או ממוחשב.

ומהי קבלת מידע?

לרבות עיון, צפייה, האזנה, העתקה, צילום, קבלת פלט מחשב או קבלת מידע בכל דרך אחרת, בהתאם לסוג המידע וצורת החזקתו.

ומהי רשות ציבורית?

הממשלה ומשרדי הממשלה, לרבות יחידותיהם ויחידות הסמך שלהם לשכת נשיא המדינה, הכנסת, מבקר המדינה, למעט לגבי מידע שהגיע אליו לצורך פעולות הביקורת ובירור תלונות הציבור.

בחוק נזכרים גם:
רשות מקומית, חברה ממשלתית וחברת בת ממשלתית.
בתי משפט, בתי דין, לשכות הוצאה לפועל וגופים אחרים בעלי סמכות שפיטה על-פי דין, למעט לגבי תוכנו של הליך משפטי.

ומה קובע חוק הגנת הפרטיות תשמ"א - 1981

פרק א' - פגיעה בפרטיות:

סעיף 1:
איסור הפגיעה בפרטיות
לא יפגע אדם בפרטיות של זולתו ללא הסכמתו.

סעיף 2:
פגיעה בפרטיות מהי?:
פגיעה בפרטיות היא אחת מאלה (11 סעיפי משנה):
1. ב. התחקות אחרי אדם, העלולים להטרידו או הטרדה אחרת.
2. האזנה אסורה על-פי חוק
3. צילום אדם כשהוא ברשות היחיד
4. ...
5. העתקת תוכן של מכתב או כתב אחר שלא נועד לפרסום, או שימוש בתוכנו בלי רשות מאת הנמען או הכותב והכל אם אין הכתב בעל ערך היסטורי ולא עברו 15 שנים ממועד כתיבתו.
6. ...
7. ...
8. ...
9. שימוש בידיעה על ענייניו הפרטיים של אדם או מסירתה לאחר שלא למטרה שלשמה נמסר.

סעיף 4:
פגיעה בפרטיות - עוולה אזרחית

סעיף 5:
פגיעה בפרטיות - עבירה:
הפוגע במזיד, בפרטיות זולתו באחת הדרכים האמורות בסעיף .... (לא האזנת סתר או הפרה של חובת סודיות לגבי ענייניו הפרטיים של אדם שנקבעה בהסכם מפורט או משתמע), דינו מאסר 5 שנים.

עלי לציין כי הזכות לפרטיות עוגנה כזכות חוקית בחוק הגנת הפרטיות התשמ"א-1981, והוכרה, אפילו כזכות חוקתית בהוראת חוק יסוד כבוד האדם וחירותו. בחוק זה נקבע (בס' 7 (א)) כי: "כל אדם זכאי לפרטיות ולצנעת חייו".

הכרתה של הזכות לפרטיות כזכות חוקתית אין פירושה שידה תהיה תמיד על העליונה בהתנגשה עם חופש המידע, אפילו זה הוכר רק כזכות חוקית ולא כזכות חוקתית, על חוקית. גם בלא הכרתו כזכות על חוקית בחוק יסוד, נחשב חוק חופש המידע לבעל אופי חוקתי כשהוא נהנה ממעמד רם המוקנה במשפט הישראלי לחופש הביטוי בכללו.

בסיכום, אני סבור כי ניתן לראות בחופש המידע, מזה ובזכות לפרטיות מזה, שתי זכויות שוות מעמד אשר האיזון ביניהן צריך להתבטא במתן מרחב מחיה של זכות אחת לרעותה.

על חשיבות השקיפות כדאי גם לציין את פסה"ד מ.י.ל.ן. מכון ישראלי למוצר ולעסק הנבחר בע"מ, נגד רשות השידור - אורי פורת מנכ"ל רשות השידור רפי גינת עורך כלבוטק ודן לבינשטיין, כתב כלבוטק [פס"ד ל"ח (2) עמ' 673].

פסק הדין ניתן בשנת 1984 - לפני חוק חופש המידע שנחקק בשנת 1998:

להלן סיפור המעשה:

העותרת עסקה במחקרי דעת קהל לשם איתור עסקים מובחרים. לכל עסק ניתנת תעודה על היותו העסק המובחר תמורת כיסוי הוצאות. "כלבוטק" הציג עצמו כחברת שיווק ורצה להוכיח שהעותרות מחלקות תעודות עסק נבחר תמורת בצע כסף.

העתירה - למנוע הקרנתה ופרסומה של הכתבה.

העתירה נדחתה.

בעמוד 680 (אומרים השופטים: בן פורת, ברק וגולדברג) וכדאי לשים לב לדברים אלו:

"אולם הלכה פסוקה היא שאם מדובר בחופש הפרסום או השידור, ינהג בית משפט זה בריסון רב ויתערב רק בנסיבות קיצוניות (כגון שעולה מהן סכנה מוחשית וקרובה לוודאי לשלום הציבור הרחב או אי חוקיות ברורה וגלויה). זכותו של הכלל היא כי 'תישמר חירות הביטוי בכלי התקשורת'."

במילים אחרות, חופש הביטוי וזכות הציבור לדעת, קיבל כאן את מלוא כובד המשקל הציבורי.

לסיכום:

חוק חופש המידע מהווה מקור משפטי לחיוב רשויות המס בגילוי אמות המידה העקרוניות להמרת כתבי אישום בעבירות מס בתשלום כופר ובפרסום נתונים על אודות היקף הפעלת סמכותן החוקית בהקשר זה. פרסום זה כולל פרסום שמות כל אלה שנהנו מהסדר הכופר. ולמצער, פרסום שמות הנהנים מן ההסדר שהם "דמויות ציבוריות" שלציבור עניין ציבורי בחשיפתן, להבדיל מחשיפת שמם של אנשים פרטיים בהעדר עניין ציבורי ממשי בגילוי העובדה שהם נהנו מההסדר הקיים.

כאן אצטט בפניכם לסיום מפסק הדין ע"א 1104/00, דוד אפל נגד איילה חסון ו-3 אח' (פס"ד נ"ו(2), ע' 607 בע' 619-618, אומרת השופטת ביניש, כתוארה אז:

"ההצדקה לעמדה המצדדת במתן עדיפות לחופש הביטוי על פני שמם הטוב של דמויות ציבוריות, יכולה להמצא בחשיבות החברתית של הביקורת על אנשי ציבור, לשם קיום ממשל דמוקרטי תקין. יש הרואים בביקורת הציבורית, עמוד התווך של חופש הביטוי בישראל בהיותה נובעת מזכות הציבור לדעת ולפקח... הצורך להגן על ביטויים הנוגעים לדמויות ציבוריות ולעניינים ציבוריים, נובע מכך שיש בביטויים אלה כדי לאפשר שיח חופשי לצורך עיצוב עמדות פוליטיות וציבוריות בחברה... כן טמונה ההצדקה להעדפת חופש הביטוי, ביכולת הרבה יותר של איש ציבור ביחס לאדם פרטי להתגונן מפני פגיעה בשמו, שכן בידיו כלים, ידע ונגישות לאמצעי התקשורת. יש אף הסבורים כי אנשי ציבור מעצם מעמדם, מביעים הסכמה מפורשת או משתמעת לחשוף עניינם לעיני הציבור ולביקורתו... מנגד ניתן להציג שיקולים השוללים העדפת חופש הביטוי על פני שמם הטוב של דמויות ציבוריות. כך למשל ניתן לטעון כי הרחבת הפגיעה בשמם הטוב של אנשי ציבור, תרתיע אחרים מלבקש לעצמם מעמד זה".

כמה מילים אישיות לחשב הכללי, ד"ר ירון זליכה, ובאמצעותו גם לעוזריו הנאמנים. אתה עובר תקופה לא קלה בדרכך למינהל תקין ולטוהר המידות. הי סמוך ובטוח כי עמלך ישא פרי ושכרך יהיה בנורמות שלטוניות של הגינות, שוויון ותקינות. ארץ ישראל היפה והטובה, שכולנו גאים להיות בניה ואזרחיה, תהייה טובה יותר הודות למאמציך לגילוי עיוותים, אי-סדרים וסטייה מכללים מחייבים של גורמי שלטו למיניהם. הציבור יודע להעריך את מי שפועל למענו ללא לאות, בלי מורא ובלי משוא פנים. תהה דרכך למיגור תופעות של אי חוקיות ושקיפות, שלצערנו קימות בתוכנו, צלחה.