רפורמה במקרקעי ישראל ובקק"ל

מינהל מקרקעי ישראל הוקם על-ידי ממשלת ישראל בהתאם לאמנה שנחתמה בין הממשלה לבין קרן קימת לישראל וייעודו הוגדר בחוק - ניהול מקרקעי המדינה ומקרקעיה של קק"ל. האמנה נחתמה בסוף שנת 1961 וביסודה עמדו רצון משותף להימנע מהכפילות בניהול אדמות המדינה ואדמות קק"ל בידי מוסדות שונים כפי שנוצרה מאז הקמת המדינה כמו גם האמונה כי יש לאחד בידי המדינה את ניהול האדמות האלה ולהפקיד בידיה את השמירה על האדמות ואת הטיפול בהן.

האמנה ציינה במיוחד כי בעת חתימתה הלך ופחת היקף רכישת מקרקעין על-ידי קק"ל מידי בעלים לא יהודים בשעה שממדי רכישות אדמה בתואנה של הצורך ב "גאולת האדמה מן השממה" הלכו והתרחבו. במסמך היסודי הזה (אפשר לכנותו מעין "חוקת האדמה והיערות") הותוו למעשה העקרונות לעתיד של פעולת קק"ל והקווים האסטרטגיים העיקריים להתנהלותה. יחד עם זאת ציין המסמך כי, נכון למועד חתימתו, המדינה הפכה בעלת רוב האדמות בישראל והממשלה היא שלמעשה מנהלת ומפתחת את המקרקעין האלה. עוד הדגישה האמנה כי העיקרון היסודי לפיו פועלת קק"ל הוא כי "מקרקעין לא יימכרו אלא יישארו בבעלות העם ויימסרו בחכירה בלבד".

החלק יוצא הדופן היחיד, אשר נכלל עד אז בשמו בחוק מקרקעי ישראל, תש"ך - 1960, קבע (בסעיף 7 של החוק האמור) כי .."העברת בעלות במקרקעי המדינה או במקרקעי רשות הפיתוח למטרת פיתוח לא חקלאי או העברת מקרקעין כאלה שהם קרקע עירונית, ובלבד ששטח כל ההעברות מכוח פיסקה זו יחד לא יעלה על מאה אלף דונם"...

- ובלבד שהעברת בעלות במקרקעי הקרן הקימת לישראל לא תיעשה אלא באישורה (ובימים אלה שונה נתון זה למאתיים אלף דונם). משמעו של דבר כי מעבר למאתיים אלף דונם מסך קרקעות המדינה וקק"ל במשותף לא ניתן היום להעביר לשימושם של אחרים אלא בדרך של חכירה בלבד.

נגד זה יצאה לאחרונה "ועדת גדיש" אשר בקשה בהמלצותיה להקטין את "החיכוך" בין האזרח לבין מינהל מקרקעי ישראל, בין השאר בדרך של התרת ההפרטה של חלק מקרקעות המדינה - אם כי לא קבעה דרכים ליישום ההפרטה האמורה.

קרקע נגאלת

רואים אנו כי כבר בשנת 1961 היו פרנסי המדינה ערים לעובדה כי "גאולת הקרקע" בנוסח שלפני הקמת המדינה נסתיימה למעשה וכי עניינה של קק"ל, בתפקידה כשליחתו של העם היהודי לשמירה על קרקעות ישראל מתמקד מני אז ב"גאולת האדמה מן השממה", קרי, שינוי יחסי משמעי בתפקידה המרכזי של קרן קימת לישראל בכל הקשור לאדמות בהן החזיקה בבעלות באותו המועד, 13 שנה לאחר הקמתה של מדינת ישראל כמדינה עצמאית וריבונית.

בשנים אלה היו בבעלותה של קק"ל כ-2.3 מיליון דונם בשטחה של מדינת ישראל. כ-900 אלף דונם מקרקעות אלה נרכשו על-ידי חברת קק"ל טרם קום המדינה והמקור למימון רכישות אלה היו כספים שנתרמו על-ידי יהודים ברחבי העולם מתוך מטרה מוגדרת של "גאולת קרקע" של ארץ ישראל ושמירתה של קרקע "נגאלת" זו בידי בעלים יהודים.

יתרת הקרקע המצויה היום בידיה של קק"ל, כ-1,3 מיליון דונם קרקע, הועברו אליה, בעיקר מרשות הפיתוח, בתשלום מסויים, עליו מתנהל ויכוח היסטורי שלא הוכרע במהלך השנים - האם היה סמלי בלבד או לפי ערכן הכלכלי של הקרקעות. יתרת קרקעות אלה, המהוות כ-8% מקרקעות ישראל, נרכשו על-ידי קק"ל מהמדינה באמצעות רשות הפיתוח לאחר קום המדינה וזאת לפי שתי החלטות מיוחדות של ממשלת ישראל בראשותו של דוד בן-גוריון הקרויות "החלטת המיליון הראשון" ו"החלטת המיליון השני".

בתחילה הוצע לקק"ל לקבל לידיה מיליון דונם מקרקעות שהוחזקו בידי רשות הפיתוח ושהיו קרקעות "נכסי נפקדים", עליהן ביקש בן-גוריון למנוע אפשרות השתלטות לא יהודית כל שהיא. לאחר שמיליון הדונם הראשונים הועברו במלואם לידיה בקשה הממשלה להעביר לבעלות קק"ל מיליון נוסף של דונמים ("המיליון השני"), אולם לקק"ל לא עמדו האמצעים הפיננסיים לרכישת שטח ענק זה והיא הצליחה לגייס תקציב לרכישתם של כ-300 אלף דונם בלבד מתוך ה"מיליון השני". אלה היו בעיקרן קרקעות של "נפקדים" שהועברו באמצעות האפוטרופוס לנכסי נפקדים ובסה"כ נצברו בידי קק"ל בסוף שנות החמישים של המאה העשרים 1,3 מיליון דונם קרקע בשטחיה השונים של מדינת ישראל, שהם 13% מקרקעות ישראל דהיום.

יתרת 78% מקרקעותיה של מדינת ישראל היו מצויות בבעלותן הישירה של המדינה ושל רשות הפיתוח והן הועברו, לאור האמנה, לניהולו הישיר של מינהל מקרקעי ישראל וביחד הועמדו לרשותו של המינהל כ-91% מהקרקעות עליהן מצויה מדינת ישראל. 9% נוספים היו ועודם קרקעות בבעלות פרטית.

מינהל מקרקעי ישראל מנהל מאז את קרקעותיה של המדינה ואת קרקעותיה של קק"ל ומחיל עליהן אותם העקרונות ואותם הקריטריונים, אותה הביורוקרטיה ואותם התהליכים, נגדם יוצא הציבור הרחב מזה זמן רב כמערימי קשיים מיותרים על דרכו. כל זאת בהבדל אחד משמעותי לפיו קרקעות קק"ל אינן יכולות להיות מוחכרות אלא ליהודים בלבד. כך, במקרים לא מעטים, לא איפשר המינהל בתהליכי המכרזים שלו למי שאינו יהודי לזכות בקרקע שבבעלותה של קק"ל על אף ניהולה של זו על-ידי המנהל שהוא אורגן ממלכתי של המדינה כולה.

סוגיית הקרקעות החקלאיות

נושא זה, בין נושאים אחרים, החל לעורר מחלוקות רק בשנים האחרונות. על גווניו הוא היה נשוא עתירות לבית הדין הגבוה לצדק (ר' בג"צ קעדאן, בג"צ ארגון עדאללה ועוד) והניח את הנושא הקצאות הקרקע בישראל לשולחן הדיונים הציבורי בעוצמה רבה.

יחד עם זאת, התעוררה במלוא עוצמתה סוגיית הקרקעות החקלאיות והצורך בהסדרת נושא שינויים בייעודן החקלאי "הטהור" של קרקעות אלה. הדבר מצא ביטוי בעיקר במושבים ובקיבוצים כאשר ענפי החקלאות התגלגלו להם במדרון עמוק של נסיגה כמעט מוחלטת. מעברי הקרקעות החקלאיות, בקיבוצים ובמושבים, החלו לדרוש כי השלטון יעמיד לרשותם חלופות לפרנסתם וחלופות אלה הסתמנו בשינויי היעוד שנדרשו לאדמות החקלאיות. הציבור בישראל התרגל לראות קניוני ענק הנפתחים חדשות לבקרים בשטחי הקיבוצים בעיקר במרכז הארץ ופועלים לאורך כל ימות השבוע, כולל שבתות וימי מועד. על אדמות חקלאיות הוקמו בסתר מפעלי תיירות ואירוח, בתי שעשועים, בריכות שחייה, אולמות אירועים ועוד וכל אלה על חשבונה של החקלאות שהלכה והצטמקה למימדים דלים וחסרי משמעות חקלאית אמיתית.

מינהל מקרקעי ישראל היה נוהג לחתום עם החקלאים על מה שנקרא "חוזה משולש" - לפיו קיבל החקלאי את הקרקע לתקופות מוגדרות של שלוש שנים במטרה לגדל עליה מוצרים חקלאים ולעבדה עיבוד חקלאי "נטו" כאשר החוזה הגדיר מפורשות לחקלאי כי אם הקרקע בגינה נחתם החוזה לא תעובד עיבוד חקלאי היא תושב מיידית לבעליה, קרי לידי מינהל מקרקעי ישראל המייצג את הבעלים החוקיים של הקרקע - המדינה או קק"ל. בעת הזו התברר מעל לכל ספק כי לא ניתן להמשיך בדרך זו וכי חלק גדול מהקרקעות אכן אינו מנוצל כלל לעיבוד חקלאי מסיבות אובייקטיביות ובעיקר כתוצאה מפשיטת הרגל ההמונית של החקלאות בישראל שלפני מספר שנים. החקלאים - חברי הקיבוצים והמושבים החלו לעמוד גם על דרישות חדשות לפיהן "יש להם זכויות מוקנות של בעלות בקרקע" - שהרי זו הקרקע שעליה הם יושבים, קרי מגוריהם עליה כמו גם מקור מחייתם.

המדינה הבינה כי עליה לפתור את בעיית זכויות המגורים של החקלאים כמו גם את בעיית מקורות פרנסתם שלא היו עוד וגם לא היו יכולים להתבסס רק על החקלאות. כך נולדו החלטותיה הרבות של מועצת מקרקעי ישראל הנוגעות במה שקרוי היום "חלקת המגורים", "השטח הצהוב", "אזור תעסוקה", ויחד עם זאת הוכר הצורך בפתרון הבעיה שכונתה "הצורך בעיגון זכויות החקלאים בקרקע".

רפורמה מהותית

מאמר זה אינו עוסק בפתרונות המוצעים על-ידי מועצת מקרקעי ישראל. הוא גם אינו עוסק בדרך בה נולדו ועובדו החלטותיה השונות של מועצת מקרקעי ישראל בתחום סבוך ומורכב זה. בנושא זה נעסוק באחד ממאמרינו הבאים.

רק יודגש כי כמעט כל החלטה משמעית של מועצת מקרקעי ישראל בנושא שינויי ייעודן של הקרקעות החקלאיות "זכתה" לתביעה לבג"צ - כל פעם על-ידי גורם "אינטרסנטי" אחר - גורמים ציבוריים מגוונים להם אינטרסים שונים ומשונים - כולם פועלים על-פי דיסציפלינות ההתנהגות הארגוניות שלהם, ואף ייתכן כי קיימים צידוקים לתביעות אלה. אבל, ויודגש דבר בעוצמה המרבית האפשרית - כל אלה גרמו עד כה וגורמים גם עתה, בעת כתיבתו של מאמר זה, לקשיי יישום של החלטות מקרקעי ישראל הנוגעות לנושאים האמורים ושבאמתחתן פתרונות אמיתיים לבעיות הכול כך כואבות האלה, בהן נעסוק באחד מגיליונות "קרקע" הקרובים.

אחת הבעיות, המצביעה מפורשות על כי יש הכרח לבצע רפורמה מהותית במקרקעי ישראל ובהתייחסות אליהם היא ה"ויה דולורוזה" בה נתקלת במהלך שנים וגם בימים אלה החלטת מועצת מקרקעי ישראל, הקרויה במקורה "החלטה מספר 979". החלטה זו עניינה קביעת הזכויות למגורים בחלקת המגורים והיא מתייחסת לבעיה הדומיננטית זו כפי שבאה לידי ביטוי בקיבוצים ובמושבים.

מועצת מקרקעי ישראל, לאחר דיונים רבים ולאחר שקבלה החלטות לא מעטות בנושא ולאחר שהחלטה הנושאת מספר סידורי זה לא אושרה על-ידי היועץ המשפטי לממשלה אשר למעשה אסר על שר האוצר לאשרר אותה בחתימת ידו, חזרה ודנה בנושא תוך התייחסות, זו הפעם, לדוח וועדה ממלכתית מיוחדת ("ועדת הבר") שמונתה על-ידי יו"ר מועצת מקרקעי ישראל ועסקה במהלך חודשים ארוכים בסוגיה סבוכה זו ("המלצות וועדת הבר"). בחודש מרץ 2007 שבה מועצת מקרקעי ישראל והחליטה לחזק ולבסס את זכויות החקלאי בחלקת מגוריו על-ידי שימוש יעיל יותר בתשתיות הקרקעיות העומדות לו, לחקלאי, אף למטרות תעסוקה שאינה חקלאות. החלטת המועצה כלל, בין היתר את הגדרת "חלקת המגורים" של החקלאי, את תנאי החכירה ארוכת הטווח על ידו לש החלקה האמורה, את סוגי ההרשאות לשימוש לא חקלאי בתוככי "חלקת המגורים" שלו ואת הגדרת דרכי החתמת החקלאי על חוזה יכרה מיוחד בגין חלקת המגורים הזו.

והנה - אחרי "ויה דולורוזה" ארוכה ומייגעת שכזו, גם להחלטה זו קמו מתנגדים, מערערים, מהרהרים ועוד ועוד - וגם היא, עד כה לא אושררה על-ידי שר האוצר - ומי יודע עוד כמה פעמים תאלץ המערכת הביורוקרטית לשוב ולהידרש לסוגייה זו טרם פתרונה.

ועוד היד נטויה

ובינתיים, בקרב החקלאים שורר רוגז רב ואי שביעות רצון ממלאה את בתיהם. במערכות הביורוקרטיות קיימת תרעומת נגד המתיישבים החקלאיים על שמעוררים הם קשיים לייישום כל החלטה המתקבלת בגינם, וטענה המושמעת נגדם מתייחסת ל"עיניים גדולות", והמבין יבין. מאידך, ארגונים ציבוריים גם הם ניצבים לפתחה של החלטה זו בטענה כי יש בה משום אפליה כלכלית מעדיפה של החקלאים בישראל על תושביה העירוניים. מכיוון בלתי צפוי התעורר ובאו גם 15 הערים הגדולות בישראל אשר התאגדו לצורך הגשת בג"צ נגד החלטות אלה בטענה כי נושא התעסוקה היישובי ופיתוחו בפריפריה יגזול את פרנסתם של אזורי מסחר שבשולי הערים הגדולות ובכך תיקפד פרנסתם של תושבי ערים אלה - ועוד היד נטויה!!

לעתים נדמה שהעלאת הנתונים האמורים על הכתב הינה כפיליטון סרקסטי המתאר במלוא עוצמתה של העט הכותבת מהלך ביורוקראטי שכולו מהתלה ספרותית. אבל למקרא הדברים ולמראה "ההתנהגות המדעית" של משתתפי ה"מקאמה" הזו פורצת לה, באין שליטה עליה, דמעה המצרה על חלק זה, שנגיעה לו לחלק לא מבוטל ממערכות חיינו השוטפים במדינת ישראל "המתוקנת".

התיפרד קק"ל ממינהל מהמדינה תבוטל השותפות במינהל מקרקעי ישראל? בעבר חשב גם כותב שורות אלה כי ראוי ורצוי כי קק"ל תיפרד מהקשר "הגורדי" עם המדינה במינהל מקרקעי ישראל. כיום, התנאים השתנו לחלוטין ואין, לדעת הכותב, מקום להפרדה שו אלא לחיזוק הקשר הקיים, אם כי בשינויים מפליגים ובייעול שיושג רק על-ידי שינוי דרסטי בתהליכים ובנורמות המקובלות של התנהגות.

היה, אכן, זמן שכדאי היה לקק"ל לנהל את קרקעותיה בעצמה ללא "הסיוע" של המדינה, וזאת מסיבות מגוונות שהיו מאוד רלוונטיות אז. כל זה היה טרם נכנסה קק"ל למו"מ עם המדינה על חילופי קרקעות. חילופים אלה אמורים לייצר מערכת נגישות קלה ופשוטה לאזרחי ישראל בערים הגדולות ובמרכז הארץ לכל קרקעות המדינה וגם לקרקעותיה של קק"ל!

רק בימים האחרונים הגיש היועץ המשפטי לממשלה חוות דעת מלומדת לבג"צ במסגרת תביעה שהוגשה לו, בין השאר על-ידי ארגון "עדאללה" - המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי בישראל. בחוות דעתו זו קובע היועץ המשפטי לממשלה עמדתו כי .."על מינהל מקרקעי ישראל מוטלת החובה לקיים את עיקרון השוויון בהקצאת אדמות המנוהלות על ידו, לרבות באדמות אשר בבעלות קק"ל, ואין לכלול את התנאי הנזכר בסעיף 1 לעיל (הוראה שנכללה

רק ליהודים

בשנת 2004 במכרזים שפורסמו על-ידי מינהל מקרקעי ישראל, עת שיווק קרקעות בבעלות קק"ל, לפיה: .."המדובר בקרקע בבעלות הקרן הקימת לישראל אשר חלה עליה אמנה שבין מדינת ישראל לבין קק"ל אשר פורסמה בילקוט הפרסומים מס' 1456 מיום י"א בסיוון תשכ"ח, עמוד 1597, תזכיר ההתאגדות של קק"ל"... ועוד.

כלומר - מינהל מקרקעי ישראל מנוע מלסרב למסור קרקעות שבניהולו, אפילו הן קרקעות שבבעלות קק"ל, אף לידי מי שאינם יהודים, אם זכו במכרז עליהן כדין. החלטה זו מהווה מהפכה אדירה בהתייחסות המדינה לנושא הקרקעי בכלל ולנושא קרקעות קק"ל בפרט. נושא זה ראוי לדיון נפרד, ואכן כך גם ייעשה.

על אף כל זאת, צריך עוד לזכור כי ההיפרדות בה מדובר מחייבת הערכות מאוד יסודית של מנגנונה המנהלי והמקצועי של קק"ל לניהול עצמי של הקרקעות, דבר שיחייב הקמת מנגנון מיוחד (שהיה פעם, לפני הרבה שנים), מערכת ממוחשבת מאוד מסובכת של ניהול מצאי ומלאי של קרקעות , גיוס עובדים נוספים ועוד פריטים לא מעטים של הערכות כזו.

להערכת הכותב הדבר אינו אפשרי היום:

א) מלאי הקרקעות שבידי קק"ל גדול מאוד וניהולו מורכב ומסובך.
ב) ההתייחסות כיום כלפי קק"ל כאל "ארגון מדינתי" (State Organization), הנובע מעובדות היסוד של הבעלות על
הארגון, על הקרקעות ועל הנכסים שבידיו (חלוקת 2,2 מיליון הדונם שנזכרה לעיל, מכסת הקרקע שנרכשה טרם קום המדינה וזו שלאחריה בהתאם להחלטות המיוחדות שנתקבלו אז על-ידי הממשלה בראשותו של דוד בן-גוריון)
ג) הקושי הכרוך בהערכות לניהול עצמי של הקרקעות.
ד) דוח "וועדת גדיש" וההשלכות של יישום קטעים ממנו.
ה) הצורך המוגבר היום בתמיכת הממשלה בהמשך קיומה של קק"ל, בפעילותה וההכרח בתיאום פעילויות מוגדרות
עם המסגרת השלטונית.
ו) ההרכב הנוכחי, שכולו פוליטי, של דירקטוריון קק"ל וההתייחסות הפוליטית הקיצונית, כפי שקיימת היום, אל מהותה של קק"ל (דבר אותו כדאי להפחית מאוד בהיות קק"ל למעשה ארגון מקצועי העוסק בפיתוח פיזי, בייעור המדינה ושירה על הקיים ועוד)
ז) אמביוולנטיות ביחס כלפי קק"ל, משימותיה, זכות קיומה ודרכי פעולתה כפי שמוצאים ביטוי היום מצידם של ארגונים ציבוריים מגוונים שקמו למטרות קרקעיות שונות ושלא היו כך בעבר.

להגדיר מחדש

ח. קק"ל מצויה עתה במיצוי החלטה 1045 של מועצת מקרקעי ישראל העוסקת בתנאים לפיהם נמסרת קרקע לידי קק"ל (קרקע שאינה שלה) לביצוע עבודות הייעור או לפעולות שמהותן שמירה על הנוף והטבע (קרקע שאינה בבעלות קק"ל אלא מצויה בידה למשמורת מטעם המדינה, מקרקעותיה של המדינה). החלטה זו של המועצה נתקבלה רק עתה והיא על בסיס האמנה הקיימת בין המדינה לקק"ל, אמנה שבהיפרדות, תבוטל ואין מי שבידיו הנבואה לחזות את מכלול התוצאות הצפויות ממהלך כזה.

ט) הצורך הדחוף ב"מיצובה" מחדש של קק"ל - הגדרה מחדש של מטרותיה ופעילויותיה הנדרשות להשגתן, כמו גם מיצובה מחדש בדעת הקהל הישראלית (כמי שלא רק היער במהותה), חיוני היום יותר מתמיד. בלתי אפשרי יהיה לבצע זאת במקביל למהלך הינתקות מהמדינה בניהול הקרקעות.

הסדרים "קטנים" של חילופי קרקעות "שקטים" במקומות בהם הדבר נדרש, עליהם עומד היועץ המשפטי לממשלה בחוות דעתו שהוגשה לבית המשפט העליון, עונים על חלק לא מבוטל מהבעיות הלאומיות המתעוררות סביב בעיה זו, וכדאי להמשיך במדיניות מוצהרת ושקטה זו עוד לאורך זמן.

יודגש כי כל פעולה לכיוון "היפרדות" כזו מחייבת גם שינויי חקיקה יסודיים, דבר שיש בו כדי העלאת נושאי נוספים שעלולים להפוך פוליטיים (בעת הדיונים שיהיו על שינויי החקיקה) ושאת תוצאותיהם לא ניתן לחזות מראש. התבשיל).