חזקיהו: "הצלחנו להניע תוכניות להגדלת היצע הדירות"

האירועים שהעסיקו את רוני חזקיהו במשך כשלוש שנים וחצי שהוא מכהן כמפקח על הבנקים, יכולים למלא סדר יום של מפקח לאורך מספר קדנציות. במרכזם הייתה כמובן התמודדות המערכת הבנקאית עם המשבר העולמי והשלכותיו על ישראל. באחרונה הקדיש הפיקוח תשומת לב מיוחדת לתחום האשראי למגורים, בניסיון להאיר באור חזק יותר את הסיכונים הקיימים בו. בראיון למגזין "בנקאות" מתייחס חזקיהו לכמה מהנושאים שמעסיקים בימים אלה את הפיקוח ואת מערכת הבנקאות כולה.

התערבות הפיקוח בתחום האשראי למגורים מתרחשת בתקופה שבה דווקא מסתמנת האטה בקצב הצמיחה ואולי גם ירידה במחירי דירות. מדוע המהלך הזה לא נעשה קודם, כאשר הייתה קפיצה משמעותית ברכישות נדל"ן לצרכי השקעה?

"ראשית, אנו עדיין לא בטוחים שקיימת מגמת ירידה במחירי הדירות. שנית, כבר בשנת 2009, לאחר שנוכחנו בהתעצמות מגמת הגידול במשכנתאות בריבית משתנה, החלטנו לפעול. באוגוסט 2009 הוצאנו לבנקים מכתב בנושא זה. החשש העיקרי שלנו היה שהבנקים והציבור, לא לוקחים בחשבון כי הריבית הנמוכה לא תישאר לאורך זמן, בוודאי לא על פני הטווחים הארוכים המאפיינים הלוואת משכנתא".

"חודש לאחר מכן, בספטמבר, כבר התחלנו לטפל בנושא של קבוצות רכישה. למעשה, היינו הראשונים להתייחס לנושא קבוצות הרכישה. הבהרנו שמשכנתה במסגרת קבוצת רכישה איננה כמו משכנתה רגילה - יש סיכונים יזמיים ואחרים בתקופת הבנייה. בנוסף לכך, סגרנו פירצה בהוראות שלנו, אשר איפשרה להתייחס למשכנתה שניתנה במסגרת קבוצת רכישה כמשכנתה רגילה המזכה בהקלות. ההוראה הסופית בנושא פורסמה על ידנו במרץ 2010 לאחר ששמענו את כל הנוגעים בדבר.

"ההוראה האחרונה שלנו בנושא האשראי לדיור, שזכתה להד תקשורתי נרחב, נועדה בעיקרה למתן את הביקושים בשוק הדיור. התרומה העיקרית של הוראה היא בכך שפרסומה הניע גורמים אחרים לפעול ולקדם תוכניות שונות להגדלת היצע הדירות במשק. מבחינה זו הצלחנו במשימה. לא רק ששמנו את הבעיה על השולחן, אלא אמרנו שאם יש כלים לטיפול בבעיה, צריך להפעיל אותם, וטוב שהדבר יעשה שעה אחת קודם".

בבנק ישראל הובע חשש כי המשך העליות בשוק הנדל"ן עלול לפגוע ביציבות המערכת הפיננסית. אבל נתוני השנתיים האחרונות מצביעים, כי למרות העליות החדות - רמת הפיגורים, החזרי הוראות קבע ופינוי נכסים דווקא בירידה.

"רמת הפיגורים בהלוואות לדיור וההחזרים של הוראות הקבע הם די יציבים. שיעור הפיגורים ביחס ליתרת ההלוואות לדיור נע סביב 1%-0.8% בשנתיים האחרונות, ושיעור החזר הוראות הקבע נע סביב 2.5%-2%. ברמה העקרונית, פיגורים בתשלום הלוואות משכנתה או החזרים של הוראות קבע הם אינדקטורים חשובים לאיכות האשראי וליכולת הבנק לגבות את החוב באופן סדיר, מבלי שיזדקק להליך של מימוש נכסים ופינוי הדיירים. יחד עם זאת, צריך לזכור ששיעור הכשלים בעבר אינו מדד מספיק טוב לחיזוי הכשלים הצפויים לנו בעתיד. צריך לקחת בחשבון את הנסיבות הייחודיות שהיו בעת מתן האשראי, כגון, סביבת הריבית הנמוכה ששוררת כיום, אשר אין לה תקדים בעשרים השנים האחרונות, וכן את מחירי הדירות הגבוהים.

"בנוסף, צריך להתייחס לתרחישים עתידיים המשליכים על כושר הפירעון של הלווים. כך למשל, מיתון חמור שבעקבותיו יש השפעה מערכתית, עקב עלייה ברמת האבטלה וירידה בשכר, ישליך גם על יכולת ההחזר של הלווים. קיים חשש שהשפעות על היציבות הפיננסית יגיעו מכיוון של משבר בשוק הדיור".

"לעניין הירידה בפינוי חייבים מדירותיהם, אינני מכיר את הנתונים, אך חשוב לציין שהבנקים אינם מזדרזים לפנות דיירים מנכסים, שכן, יש לכך השלכות על המוניטין שלהם, ולכן הם פועלים ככל שניתן להגיע להסדרי חוב עם הלווים".

מהו הצפי שלך להשפעה של התקנות בתחום קבוצות הרכישה על היקפי המימון הבנקאי בתחום זה?

"קשה להעריך מה ההשפעה של ההוראה על היקפי המימון, שכן, יש עוד גורמים משפיעים: השיקולים העסקיים של בנקים, השיקולים של רוכשי הדירות בהצטרפות לקבוצות רכישה, פעולות של גורמים ממשלתיים, לרבות של רשות המיסים בכל הקשור לקבוצות רכישה. כלומר, מעבר להשפעה הישירה הנובעת מהדרישה שלנו להקצות הון ולעמוד במגבלות, לבנקים עצמם יש שיקולים נוספים הקשורים לאסטרטגיה העסקית, ולאופן שבו הם רואים את הסיכונים ביחס לרווחים מפעילות זו לעומת פעילויות אחרות. אסור לשכוח את צד הביקוש לאשראי על-ידי קבוצות רכישה שגם הוא משפיע על היקפי המימון. בכל מקרה, הפירצה של מימון בנייה ללא מגבלה ענפית נסגרה".

מהי התייחסותך לטענה, כי ההנחיות החדשות של הפיקוח בנושא שיעורי המימון יפגעו בעיקר בפריפרייה. נשמעת טענה שהפיקוח רוצה לצמצם רכישת דירות על-ידי לקוחות בסיכון גבוה, אבל ללקוחות האלה אין פתרון אלטרנטיבי בשוק השכירות.

"ראשית חשוב לי להבהיר שאיננו מגבילים את הבנקים בהיקף המינוף, שכן, איננו מנהלים את הבנקים ולא קובעים את מדיניות האשראי במקומם. בנק יכול לתת אשראי בשיעורי מימון הגבוהים מ־60% גם פריפריה וגם במרכז, ולכל קבוצות האוכלוסיה, בכלל זה זוגות צעירים ללא דירה, משפרי דיור או אנשים אשר רוכשים דירות לצרכי השקעה. לכן, אינני סבור שלהנחיה תהיה השפעה על בסיס גיאוגרפי. עם זאת, נכון יהיה לומר שלקבוצות אוכלוסיה אשר נדרשות למימון בשיעור גבוה מ־60%, יכול ויהיה ייקור מסוים של הריבית, אולם, בשיעורים מאוד מתונים.

"חשוב לי להדגיש שהדרישה שלנו בנושא הלוואות לדיור במינוף גבוה היא בשני תחומים: האחד, בתחום ניהול הסיכונים והשני, בתחום הכמותי דרך הדרישה שלנו ליצירת רזרבה בגין הסיכון. אנו דורשים מהבנקים להעריך נכון את הסיכונים ולקבוע תהליכי פיקוח ובקרה שמתאימים לרמת הסיכונים. בנוסף, אנו דורשים שהבנקים יקצו רזרבה מסוימת, למצב של כשל אשראי שבעקבותיו יאלצו לממש את הנכס במחיר נמוך שלא יאפשר כיסוי של יתרת החוב".

איך מתקדמת התוכנית לאפשר לבנקים לבצע איגוח משכנתאות?

"הפעילות שלנו לקידום איגוח משכנתאות בישראל מתבצעת בשתי מסגרות. האחת במסגרת הליכי הרגולציה והדיווח הכספי לציבור, והשנייה במסגרת השתתפותנו בצוות בין־משרדי בנושא איגוח הלוואות לדיור, שבראשו עומד המשנה לנגיד, פרופ' צבי אקשטיין. במישור ההסדרתי, באוגוסט 2009 הוצאנו לבנקים הבהרות לגבי הכללים החלים על עסקות איגוח, בין היתר, לאור לקחי המשבר אשר הצביעו על סיכון מוסרי בפעילות של בנקים מאגחים. לכן, דרשנו שלפחות 10% מהסיכון בתיק המאוגח יוחזק אצל הבנק המנפיק, הבהרנו שבנק אינו רשאי לרכוש חזרה תיק שמכר או להעמיד מקורות נזילות לעסקת האיגוח. בנוסף, קבענו שבנק לא יכול למכור הלוואות באופן סלקטיבי, כלומר, לבצע Cherry Picking ולמכור רק את ההלוואות הטובות ולהישאר עם הפחות טובות.

"כל הטיפול שלנו עד כה התייחס לאיגוח של הלוואות לדיור, שכן אנו רוצים להתקדם בזהירות בנושא. למעשה, חוסר הבהירות לגבי הכללים הרגולטוריים והחשבונאיים, היה אחד המכשולים לקידום פעולות האיגוח בישראל, מעבר למחסומים האחרים הקיימים בתחומי המשפט והמיסוי. אין ספק שיש מקום לפעולות נוספות בנושא, הן במישור ההסדרתי והן במישור הרחב יותר לו אנו שותפים. יחד עם זאת, אנו מקדמים בברכה כל יוזמה של בנק לבצע איגוח ואנו נבחן כל מקרה לגופו".

מצד אחד, הפיקוח מצהיר כי הוא שם יותר דגש על נושא ניהול הסיכונים מאשר על הלימות ההון, אבל מצד אחר הודעתם באחרונה על דרישה לאמץ יעד הלימות הון להון ליבה, בשיעור של 7.5%.

"המטרה שלי כמפקח היא להבטיח את יציבות המערכת ואת יכולתה להתמודד עם משברים בעתיד. לצורך כך, אכן אין זה מספיק לקבוע דרישות הון ונזילות או מגבלות רגולטוריות אחרות, אלא צריך להבטיח ניהול סיכונים נאות במסגרת ממשל תאגידי הכולל מנגנוני בקרה ופיקוח מתאימים. למעשה, יש לפעול בשלושה היבטים בו זמנית: דרישות הון ונזילות, ניהול סיכונים וממשל תאגידי וגילוי לציבור. היבטים אלה משקפים את שלשת הנדבכים של מסגרת באזל II אשר אומצו על ידנו כמקשה אחת. הדרישה שלנו לקבוע יחס הון ליבה שאינו נמוך מ־7.5% היא בהמשך ישיר לטיפול שלנו בנדבך הראשון של באזל II.

"בעקבות הפקת הלקחים מהמשבר הפיננסי, רשויות פיקוח בעולם ובכלל זה ועדת באזל, פרסמו הנחיות לחיזוק איכות ההון, והחילו יחס הון ליבה לנכסי סיכון, בנוסף ליחס הון הכולל שנקבע קודם לכן. הון הליבה הינו הרכיב היציב והאמין ביותר בבסיס ההון, בהיותו מורכב בעיקרו מהון מניות ועודפים, ומכאן חשיבותו ליציבות הבנקים בתקופות משבר. הון הליבה הזה לא כולל מכשירים שהם 'מעין הוניים', אלא רק רכיבים שיכולים לספוג הפסדים בכל מצב. לדוגמה, אם בנק הנפיק שטרי הון היברידיים, המזכים את המחזיק בריבית גם במקרה של קשיים בבנק, אי-אפשר לראות בשטרי ההון הללו הון ליבה".

איך תשפיע ירידה ביצוא הישראלי לאירופה על בנקים ישראלים (בעקבות פגיעה בלקוחותיהם). האם הפיקוח מנהל מעקב בתחום הזה?

"היצוא הישראלי הוא מנוע צמיחה משמעותי של המשק, שכן הוא מהווה כ־40% מהתוצר, כאשר היצוא למדינות האיחוד האירופי מהווה כ־30% מסך יצוא הסחורות של ישראל. לכן, פגיעה ביצוא בהכרח תשפיע על המשק, ומכאן תיגזר השפעה על המערכת הבנקאית. אנו עוקבים אחר ההתפתחויות באירופה ובוחנים את ההשלכות שלהן על המערכת הבנקאית".

מה היו ההבדלים העיקריים בהתנהלות של הבנקים בישראל לעומת בנקים בחו"ל בתקופה שקדמה למשבר ובמהלכו. מי אחראי לכך - הפיקוח, הבנקאים, גורמים אחרים?

"מערכת הבנקאות בישראל הפגינה עמידות טובה במשבר הפיננסי האחרון, הודות למספר גורמים שתרמו לכך. ראשית, חשוב לציין את הפיקוח ההדוק שקיים בישראל והיה קיים לאורך כל השנים, את הרגולציה והמגבלות הקפדניות, וכן את דרישות ההון. כל אלה הגבילו את יכולתה של המערכת לקחת סיכונים והשפיעו על תרבות ניהול הסיכונים בבנקים. בנוסף, השמרנות של הבנקים אשר הפנימו את משברי העבר, ובראשם משבר המניות הבנקאיות, וכן שמרנותו של שוק ההון בישראל, תרמו לכך שלא בוצעו השקעות בהיקפים גדולים במכשירים מורכבים.

"צריך גם לזכור שאסטרטגיית המימון של הבנקים בישראל מאופיינת בהסתמכות על גיוס פיקדונות מהציבור ולא על גיוסים בשוק ההון, כלומר על מקורות מימון יציבים יחסית, בשונה מבנקים בעולם, אשר הסתמכו על שוק ההון ועל מכשירי איגוח לצורך מימון פעילותם. בנוסף, כמובן שגם למצב המשק ערב המשבר הייתה תרומה רבה לפגיעות הנמוכה של הבנקים.

"במהלך המשבר הפיקוח ביצע פעולות רבות לחיזוק עמידות הבנקים, בכלל זה הגביל את חלוקת הדיבידנדים, העלה את דרישת ההון, ערך מעקב צמוד אחר נזילות המערכת הבנקאית, דרש רזרבות נזילות גבוהות יותר, וכן, השית דרישות גילוי רבות, כגון בנושא של חשיפות למוסדות פיננסיים זרים. במקרים מסויימים אף נקטנו בהתערבות ספציפית בתחום ניהול הסיכונים.

"מכלול הפעולות הללו לא רק שחיזק את העמידות הפיננסית של המערכת, אלא גם הגביר את אמון הציבור בבנקים".

העובדה כי הבנקים בישראל עברו את המשבר טוב יותר מבנקים במדינות בעולם, אולי מאפשרת להם לאתר הזדמנויות להרחיב את הפעילות בעולם, כולל באמצעות רכישת בנקים בחו"ל. איך הפיקוח יראה יוזמות כאלה, אם תהיינה?

"אנו נשקול ונבדוק כל מקרה לגופו. חשוב לציין שהבנקים צריכים להתנהל בזהירות רבה מאוד בכל הקשור להתרחבות בחו"ל בתנאים הקיימים, שכן, רמת הסיכונים ואי הוודאות בכל הכלכלות בעולם עדיין גבוהה. כמו-כן, בעקבות המשבר, הרשויות בחו"ל החמירו את התייחסותן לאופן ההתנהלות של בנקים בכלל, ובעיקר בכל הקשור לפעילות של בנקים וסניפים זרים. רמת ההקפדה שלהם בכל הקשור לציות לרגולציה מקומית, בעיקר בנושאי הלבנת הון, עלתה מדרגה, וכך גם הדרישות שלהם בנושאים של הלימות הון ונזילות. התייחסות זו מחייבת את בנק האם בישראל לקיים הליכי פיקוח ומעקב צמודים אחר פעילות השלוחות בחו"ל, בין היתר על-מנת להבטיח שלא ייפגע המוניטין של הקבוצה. כמובן, שהשלוחות עצמן צריכות לחזק את מנגנוני הפיקוח, הציות והבקרה הפנימיים.

"חשוב לי לציין שברמה הבסיסית, ניהול פעילות בחו"ל כרוך בסיכון גבוה יותר מאשר ניהול פעילות בשוק המקומי, גם בזמנים רגילים. הדבר נובע בין היתר מבעיות של יכולת שליטה ובקרה מעבר למגבלות הנובעות מהיכרות עם השוק והתרבות הפיננסית המקומית. יחד עם זאת, לא ניתן להתעלם מכך, שלא כל משבר הופך למשבר גלובלי, כך שיש יתרונות הנובעים מפיזור פעילויות בשווקים שונים, או מגיוון הפעילות לתחומים מסוימים המקובלים בחו"ל".

מהם השינויים שמתכנן הפיקוח בתחום פעילות לקוחות הבנקים באמצעות האינטרנט?

"ראשית, אנו מטפלים בחיזוק אמצעי הזיהוי וההצפנה לאור סיכונים בתחום. הדבר כולל חיזוק אמצעי האבטחה בתקשרות באמצעות האינטרנט, בתקשרות באמצעות דואר אלקטרוני וכן בכל הקישוריות לאתרי אינטרנט של בנק - כולל ביחס לאתרים השיווקיים של הבנקים.

"התחום השני שאנו עוסקים בו הוא ההערכות וההגנות הקיימות בבנקים לזיהוי, מניעה וטיפול בפעולות מחשב עויינות אשר מטרתן לפגוע באתרי הבנק. אומנם רמת הפשיעה הקיברנטית מול אתרים בנקאיים בישראל נמוכה יחסית לעולם, אולם מדובר באיום פוטנציאלי משמעותי והמערכת הבנקאית נדרשת לבחון את הפרצות ולשפר את אמצעי הטיפול.

"בימים אלה אנו בוחנים את הצורך בטיפול בתחום נוסף, הקשור לסיכונים הנגזרים מהשימוש הגובר ברשתות חברתיות באינטרנט, כגון Twitter, Facebook וכן מבלוגרים ופורומים שונים. באמצעות הרשתות החברתיות הללו ניתן להפיץ מידע שגוי או שקרי על בנק, לפרסם מידע חסוי על לקוח, נתוני זיהוי של לקוח ועוד.

"התחום הרביעי קשור לסיכונים הנובעים מהרחבת השירותים באמצעות האינטרנט - שירותי ה־e-banking. בהיבט הצרכני, הרחבת השירותים הללו תורמת לתחרות ויעילות השירות הבנקאי, אולם, גם טומנת בחובה סיכונים שיש לנטר ולהפחית".

הפיקוח היה שותף מרכזי בתכנונה ועיצובה של רפורמת בכר, ואין מחלוקת כי נדרשים בה לא מעט תיקונים, בעיקר בפעילות הגופים החוץ־בנקאיים, המנהלים את חסכונות הציבור, וקידום הייעוץ הפנסיוני ע"י הבנקים. איך הפיקוח מסייע לקידום התיקונים האלה?

"מבנה המערכת הפיננסית והפיקוח עליה קיבל ביטוי חלקי ברפורמת בכר, ואכן יש צורך בטיפול נוסף, במיוחד לאור היישום בפועל, וכן בעקבות לקחים שנלמדו מהמשבר הנוכחי. אני שותף לדעה שיש לבחון את מבנה המערכת הפיננסית, להצביע על ליקויים ולבצע התאמות ככל שיידרש. במסגרת זו צריך שיטופל נושא השירות לצרכן בכל הנוגע לניהול נכסיו, וכן צריך להתייחס ליציבות של החברות המנהלות את כספי הציבור ולפיקוח עליהן".