ב 27.12.2012 העניק שר הפנים ל 101 רשויות מקומית פרס על ניהול תקין. יומיים לפני כן הגיש
מבקר המדינה ליו"ר הכנסת דוח החושף ליקויים בעבודתן של רשויות מקומיות רבות. מעיון ברשימת הרשויות המקומיות מקבלות הפרס ובדוח מבקר המדינה עולה כי מספר לא מבוטל מהן מופיע בשניהן (לרשימה חלקית ראה טבלה למטה).
כיצד מצב כזה קורה?
כפי שיוצג בהמשך, מצב זה הוא בעצם תוצאה של השילוב בין מערכת כללים ארכאית ו"רגולציה משתקת" (crippled regulation), לצד הימנעות מהטלת חובה לקיום פרקטיקות של ממשל תאגיד וניהול מתקדם וכן אי מתן תמריצים יעילים להתנהלות ע"פ best practice.
ניהול הרשויות המקומיות
רשויות מקומיות הינן גופים ביורוקרטים שדרך התנהלותן מוסדר בחוק, מימי המנדט הבריטי, המשקף תפיסה של העדר אמון בשלטון המקומי. כך יצא כי רוב רובן של הרשויות המקומיות חייבות באישור משרד הפנים על כל צעד ושעל, בין אם לצורך הוצאת כספים [תקציב שוטף ופיתוח], או אישור תקני כ"א ואף איוש משרות לתקנים קיימים.
אך לא רק המבנה ודרך עבודתן של הרשויות המקומיות ארכאיים אלא גם הרגולציה שמפעיל משרד הפנים אינה מתקדמת, כפי שחושף מבקר המדינה, וזאת "למרות שהמחוקק העניק למשרד הפנים אמצעים מגוונים כדי להבטיח שהרשויות המקומיות לא חורגות מהוראות הדין ומכללי הניהול התקין וממלאות את חובותיהן המוניציפאליות כלפי תושביה". בדוח שהתפרסם זה מכבר העלה מבקר המדינה כי הכלים אותם מפעיל משרד הפנים אינם מספיקים כדי לקיים אסדרה אפקטיבית על הרשויות המקומיות, כדלקמן:
- למן 1974 ועד היום לא עלה בידי המשרד לגבש מדד לקביעת תפוקות ("סל שירותים רצוי" לתושבי הרשויות המקומיות).
- למרות שתחום זה קיים שנים רבות בפועל השימוש במדדי ביצוע (Performance Indicators) חדש יחסית ברשויות המקומיות וגם זה נעשה רק לגבי מדדים כספיים הבוחנים יעילות בלבד [ולא ביצוע או איכות הביצוע], מה גם שהמשרד כלל לא עושה באלה שימוש "בעבודת הבקרה והפיקוח על הרשויות המקומיות".
- משרד הפנים לא ביצע את החלטת הממשלה מ-2009 להקים "רשות פנים ממשלתית לבקרת רשויות מקומיות ולהערכתן", שנועדה "לפיתוח מכשירי בקרה והתערבות כדי למנוע מבעוד מועד את קריסתן הכלכלית והארגונית של רשויות מקומיות". קונספט זה, המבוסס על העבודה של ועדת זינגר מ-2003 לרפורמה ביחסי השלטון המקומי והמרכזי, נלקח מהצעת חוק העיריות מ 2007 שעד כה לא עברה.
רגולציה
ביתר שאת למן ראשית שנות ה 2000 נשמעת ביותר ויותר מגזרים ציבוריים המילה "רגולציה" (אסדרה), כאשר היקף העיסוק בתחום זה גובר עד כי נדמה שכללי המשחק השתנו. המפקח על הבנקים, המפקח על הביטוח ושוק ההון, הרשות לניירות ערך, הרשות לחברות ממשלתיות כל אלה קבעו כללים שהביאו לכך ש'סיכוני רגולציה' הפכו לסיכון מהותי. כל אלה קבעו אחד או יותר מהבאים:
- הטלת חובה ליישם פרקטיקות לניהול ראוי (Best Practice)
- הטלת חובה לניהול סיכונים (Risk Management)
- הטלת חובה לקיום פרקטיקת ציות (Compliance)
- הטלת חובות דיווח על תקינות הבקרות (ISOX)
- הטלת סנקציות לארגונים המפרים את הכללים (עיצומים כספיים)
- קביעת מנגנון להעמדה לדין מינהלי (לדוגמה ועדת האכיפה המנהלית ברשות לניירות ערך)
- הצגת כללי התנהלות המזכים בפטור מהעמדה לדין מינהלי (קריטריונים לתוכנית אכיפה מנהלית)
ואילו ברשויות המקומיות?
בדומה לקריטריונים שלפיהם מעניק משרד הפנים לרשויות המקומיות פרסים כך הרגולציה של המשרד מתמקדת בעיקר במדדים כספיים כאשר עיקר פעולתה הוא במתן אישורים לפעולות מנהליות. כך מקיים המשרד מערך לאישור רוב רובן של הפעולות המטריאליות שמקיימות הרשויות המקומיות, ובהן אישור פעולות כספיות (לקיחת הלוואות וערבויות, תקציב רגיל ופיתוח, העלאה חריגה בצו ארנונה וחוקי עזר), התקשרויות (עסקות במקרקעין, התקשרות ספק יחיד), העסקת עובדים (תקן, אישור נחיצות משרה, אישור חוזה העסקה), מתן פטורים (מחיקת חובות, הקצאות קרקע) ועוד. למעשה כל אספקט מהותי בניהול רשות מקומית כפוף לפיקוח ואישור של משרד הפנים
1.
לכאורה, ניתן לטעון כי מצב זה טוב יותר משל יתר הרגולטורים, שמקנים אוטונומיה לגופים הנתונים למרותם, אך קובעים מערכת של כללים מחייבת, מערכת של תמריצים לפעולה ע"פ best practice וענישה על חריגה מהכללים. האומנם?
- רשויות המקומיות נתונות דה-פקטו ל"רגולציה משתקת" לפיה ללא אישור המשרד יכולתם של הללו לפעול מוגבל. גישה המעודדת מצד המשרד תרבות ארגונית של חשדנות אינהרנטית, ומצד הרשויות המקומיות תמריץ לעקוף את הכללים (רגולציה של 'חתול ועכבר').
- האסדרה של משרד הפנים מתבססת על קביעת כללים מחייבים ושמה פחות דגש על קיומן של פונקציות שיבטיחו עמידה בכללים (כגון: מינוי מנכ"ל במועצות מקומיות ואזוריות, קצין ציות, קצין ניהול סיכונים)2. יצוין כי גם עתה לאחר 20 שנה שיצא לאור "קובץ ניתוח עיסוקים" שמצא לנכון המשרד לעדכן, גם עתה, לפי מה שפורסם, לא צפוי לחול בתחום זה מהפכה.
- משרד הפנים מפעיל אומנם החל מ 2001 הליך של ענישה מנהלית (חיוב אישי), זאת רק לאחר שהוגש נגדו בעניין זה עתירה לבג"צ, אך להבדיל מיתר הרגולאטורים הנזכרים הוא לא קבע אמות מידה רצויות שבאם רשות מקומית תפעל לפיהן לא יוטלו עליה אחריות להשבת כספים3.
סיכום
מבלי להכביר במילים, מצבן של חלק מהרשויות המקומיות ולו בלשון המעטה אינו שפיר, והדבר בולט בהשוואה למגזרים ציבוריים אחרים, ועל כך מעידים דוחות מבקר המדינה. הסיבות לכך רבות ועיקרן: שילוב של מערכת כללים ארכאית, "רגולציה משתקת", אי הטלת חובה לקיום פרקטיקות של ממשל תאגיד וניהול מתקדם, דרג פקידותי חלש לעומת דרג פוליטי (ראש עיר) חזק, ואי מתן תמריצים יעילים להתנהלות ע"פ best practice.
ללא ספק הניסיון לרפורמה במסגרת הצעת חוק העיריות, שמה שנותר ממנה הוא החלטת הממשלה להקמת "רשות פנים ממשלתית לבקרת רשויות מקומיות ולהערכתן", היא צעד בכיוון הנכון, ויש לקוות שבעניין זה הערת מבקר המדינה תתקבל ואכן רשות זו תוקם. גם הפעלת חיוב אישי על רשויות שגרמו להוצאה כספית בלתי חוקית ראויה, אך ללא ספק שאלה הם צעדים ראשונים למהפכה שהרגולציה בשלטון המקומי משוועת לה.
אין הצדקה שדווקא הגופים המשפיעים ביותר על חיינו לא יתנהלו ע"פ כללים ופרקטיקות מתקדמות של ממשל תאגידי, ציות וניהול סיכונים. על משרד הפנים מוטלת האחריות להשלים את מהפכת הניהול המוניציפאלי, ולשם כך טוב ייעשה אם הלקח, שהרגולטורים בתחום הפיננסי [בנק למסחר, הראל השקעות] והחברות הציבוריות [אנרון, וורלדקום, חפציבה] למדו בדרך הקשה, ילמד ויופנם. רשויות מקומיות, ע"פ כל אמת מידה [מטריאליות ואחרות] צריכות לישר קו ולהתנהל במאה ה 21 ע"פ גישות ניהול מודרניות.
