נורות מהבהבות ותמרורי אזהרה

האסטרטגיה המקרו כלכלית אותה אימצנו החל מראשית שנות ה-90' הכשירה את המשק הישראלי לבוא במשפחת העמים, ובכך לענות על אחד התנאים ההכרחיים המאפשרים לנו למצות את פוטנציאל הצמיחה שלנו. לא "עַם לבדד ישכון ובגויים לא יתחשב", אלא נכונות לאמץ נורמות בינ"ל של ניהול כלכלי תקין, במשק פתוח ותחרותי. במסגרת זו הורדו חומות המכס, הונהגה ליברליזציה במט"ח ונורמל משטר שער החליפין, הושגה יציבות מחירים, נוהלה מדיניות לצמצום גודלה של הממשלה יחסית לגודל המשק, ובמקביל - להורדת היחס של חוב הממשלה לתוצר באמצעות צמצום הגרעונות בתקציב.

מדיניות זו הועמדה במבחן קשה שראשיתו בשנה שחלפה, 2001, וסופו של מבחן זה עדיין אינו נראה. אם השנה הקרובה, 2002, תיראה המשך של קודמתה, תהיינה לכך השלכות מרחיקות לכת על המשק הישראלי. בתקופת מעבר זו, השנתיים הראשונות של העשור הנוכחי, אנחנו מתחילים לאבד חלק מהנכסים אשר צברנו במשך העשור האחרון. אנחנו מזכירים לעיתים את ארגנטינה כמשל, לא משום שאנחנו קרובים למצבה, רחוק מזה, אלא משום שאנחנו רוצים להמחיש לאן משק עם פוטנציאל גדול יכל להגיע אם לא עוצרים את תהליך ההתדרדרות במועד.

המפנה הבולט והברור ביותר מתרחש בתחום של תקציב המדינה - האבן הראשה של כל מדיניות כלכלית. השחיקה בתחום זה מדאיגה:

- תקציבי 2001 ו-2002 מאבדים את הרלבנטיות שלהם מרגע התיכנון ועד רגע הביצוע, אם משום שמראש התבססו על הנחות לא מציאותיות ואם משום היעדר יכולת להתמודד עם שינויים בנסיבות במהלך תהליך התיכנון והביצוע. כתוצאה מכך תופחים הגרעונות לממדים חריגים בקנ"מ בינלאומי, אשר ממדיהם האמיתיים מוסתרים - בעקשנות מוזרה הנמשכת שנים - ע"י סרוב מתמשך לדבר, עם עצמנו ועם העולם, בהגדרה המקובלת, של גרעון תקציבי.

הגרעון בתקציב 2001 תפח מהיעד המקורי של 1.75 אחוזי תוצר, ל-2.75% על פי אומדן משרד האוצר מאוגוסט, ול-4.6% בסוף השנה. הגרעון בתקציב 2002 תפח מהיעד המקורי של 1.5 אחוזי תוצר ל-2.4% בהחלטת ממשלה מספטמבר 2001, ול-3% בדצמבר 2001, ואין היום מי שמאמין - כנראה גם לא משרד האוצר האומר כי תסריט הצמיחה עליו מבוסס התקציב אופטימי מדי - שהתוצאה בפועל לא תחרוג מ-3%, והויכוח הוא רק בכמה. הממעיטים מדברים על גרעון בשיעור של 5%-4%, ובהגדרות בינ"ל- כ- 6%-5%. באיחוד האירופי היה, זה לא כבר, ויכוח גדול אם להעיר לגרמניה שהגרעון שלה עשוי השנה לחרוג מ-3%, שהוא הגרעון המירבי המותר בעתות שפל, וגם לגרמנים יש אבטלה בשיעור של 10%. אצלנו, גרעון בשיעור כפול מזה עדיין לא נחשב כעניין שאין לדחות את הטיפול בו, למרות שחובות הממשלה גדולים לאין ערוך, יחסית לגודל המשק, מאלו של גרמניה ומרבית מדינות העולם. המדיניות היא לחכות ולראות, ואנחנו יודעים מהנסיון כי ככל שנדחה את ההתאמה הדרושה בתקציב - כך יהיה יותר בלתי אפשרי לבצע אותה. ומי זוכר כי הממשלה התחייבה לרדת לגרעון של 2 אחוזי תוצר ב-2003 - צ'ק שיוצג לפרעון עוד חצי שנה בלבד, כאשר יהיה צורך להחליט בממשלה על התקציב ל-2003.

- נוסף לכך, השליטה על תיכנון התקציב עברה, בחלקה, מהממשלה לכנסת. מעבר זה פירושו איבוד היכולת לקבוע, לא רק את המיצרפים התקציביים אלא גם את הרכב ההכנסות וההוצאות לפי יעדים לאומיים כלשהם. כספי ציבור משרתים אינטרסים פרטיקולריים, ושום מחסום אינו נראה באופק. ניסיונה של הממשלה להטיל הגבלות מסוימות על החקיקה הפרטית נכשל בכנסת ב-6 בפברואר 2002 - יום קודר לעתיד המשק הישראלי. דעתנו היתה תמיד כי אין למנוע מחברי כנסת ליזום הצעות חוק פרטיות, אולם לאפשר את כניסתן לתוקף רק בראשית שנת הכספים שלאחר מועד החקיקה, ורק במסגרת סדר העדיפויות עליו תחליט הממשלה ובמגבלת יעד הגרעון לאותה שנה.

- ולבסוף, למרות שברור שהבעיה מספר אחת של המשק הישראלי כיום היא יצירת מקומות תעסוקה חדשים; ולמרות שברור שהתרומה החשובה ביותר שיכולה הממשלה לתרום להשגת מטרה זו היא ע"י שנוי בהרכב הכנסות והוצאות הממשלה בכיוון תומך-צמיחה, ברור לחלוטין שהגידול בתקציב בשנים 2001 ו-2002 - ושני התקציבים גדלו בשיעור הגבוה מיכולת הנשיאה של המשק - מיועד ברובו המכריע לממן הוצאות שוטפות ולא השקעות. ברור, איפא, לחלוטין כי, למרות הנטל הגובר של הוצאות הבטחון, הממשלה מוכנה לקחת חובות נוספים כדי לשפר את הרווחה של אוכלוסיות מסוימות- באמצעות גידול בתשלומי העברה אבל גם באמצעות הטבות מס נוספות, ולא כדי להגדיל את פוטנציאל הצמיחה של המשק כולו. כתוצאה מכך גדֵל נטל תשלומי הריבית בתקציב, הגבוה מאד בלאו-הכי בכל השוואה בינ"ל, והוא הולך וכובל את ידי הממשלה בטיפולה בבעיות חברתיות וכלכליות.

הביטוי המיידי של מציאות זו, הנורה הראשונה שנדלקה, נמצא בנתוני היחס של חוב הממשלה לתוצר. לראשונה מזה שנים נרשמה בו עלייה והוא הגיע ל-96% ב-2001 , יחסית ל-90% ב-2000. קרוב לוודאי שיחס זה יוסיף לעלות ב-2002.

הנורה השנייה שנדלקה, נמצאת בשיעור הריבית אותו צריכה הממשלה לשלם על איגרות החוב שהיא מוכרת כדי לממן את הגרעון הגדֵל. כדאי לזכור כי במשק הישראלי,כמו בכל משק, הריבית אותה משלמת הממשלה הינה הבסיס לקביעת כל שיעורי הריבית במשק לאותם טווחים. אם יש ריבית אחת המשפיעה על ההשקעות במשק זו איננה הריבית לטווח קצר הנקבעת ע"י בנק ישראל, אלא זו הריבית לטווח ארוך שמשלמת הממשלה על חובה.

הריבית על איגרות חוב צמודות של הממשלה הייתה במגמת ירידה עד אמצע 2001. במחצית השנייה של השנה, כאשר החלו להסתבר ממדי החריגה בגרעון בתקציב, נפסקה הירידה והחלה העלייה. כאשר, בשלהי 2001, ירדה הריבית לטווח קצר ב-2 נקודות אחוז, היו מי שציפו כי גם הריבית אשר משלמת הממשלה תיפחת באותה מידה. זה לא קרה. הריבית הצמודה של הממשלה פחתה תחילה בכמחצית האחוז בשל עליית הציפיות לאינפלציה אולם, לאחרונה, החלה לזחול חזרה כלפי מעלה. הריבית הלא צמודה על אג"ח ממשלתיות כמעט שלא השתנתה, ואף היא מראה לאחרונה נטייה לעלות. זו מדיניות המדכאת, לא מעודדת, השקעות, והיא נובעת במישרין מהגידול בגרעון של הממשלה.

הנורה השלישית נדלקה בשוק מטבע-חוץ. הפחתת הריבית לטווח קצר לא היתה צריכה, לכאורה, לעודד שינוי גדול של תיקי הכספים וההתחייבויות. יש חמש סיבות לכך:

- פערי הריבית לטובת השקל הם עדיין חיוביים, ובמידה לא זניחה;

- במשטר שער החליפין הקיים אצלנו, קיים סיכון של ייסוף נומינלי אשר יכל לגרום להפסד משמעותי בהשקעה בנכס מט"חי. סיכון זה גדול יותר משמעותית מסיכון האינפלציה למי שבוחר בהשקעה שיקלית לא צמודה;

- יש פערי מסוי לרעת ההשקעות במט"ח;

- הריביות המטחיו"ת נמצאות בשפל, והסבירות שיעלו נראית גבוהה יותר מאשר שיירדו, דבר שיכל לגרום הפסדי הון למשקיעים היום במט"ח;

- ולבסוף, אלה המשקיעים במט"ח באמצעות קרנות נאמנות חייבים בעמלות שונות, המקטינות את התמורה להשקעה.

למרות זאת הביקוש למט"ח, על חשבון ההשקעה בשקלים, אשר נבע הפעם בעיקר ממשקי בית, לא היה מבוטל, וגרם לפיחות של כ-10%. הסיבה העיקרית לכך היא הספקנות של הציבור ביכולת הממשלה לשלוט על הגרעון בתקציב, על רקע המתיחות הביטחונית והתשתית הפוליטית אשר אינה נראית יציבה. סיבה נוספת, לא מבוטלת, היא התפקיד אשר ממלאת מערכת הבנקאות שאינה מזהירה את הציבור מפני הסיכונים הכרוכים בשינוי מבנה החיסכון בתנאים הנוכחיים. ספק רב אם היתה נוהגת כך אילמלא היתה בעלת מרבית קרנות הנאמנות במשק.

הנורה הרביעית נדלקה בשוק איגרות החוב הסחירות של ממשלת ישראל וחברות ישראליות בחו"ל. בדרך כלל, המירווח בו נסחרות איגרות חוב אלה, יחסית לאיגרות החוב לתקופה דומה של ממשלת ארה"ב, יכל ללמד על הסיכון אותו מייחסים משקיעים זרים להשקעות במשק הישראלי. מירווח זה לא השתנה באופן מהותי בשנים האחרונות, אם כי היו בו תנודות. עם זאת, במקרה הזה, המירווח כשלעצמו אינו מהווה עדות מספקת, משום שבתקופה זו החלו תושבי ישראל להשקיע באיגרות חוב של ממשלת ישראל הנסחרות בחו"ל ובעיניהם לסיכון הישראלי יש משמעות שונה מאשר לתושבי חוץ. כתוצאה מכך מתבטאת רתיעתם של משקיעי חוץ מהשקעות בני"ע ישראליים לא בגידול במירווח הנדרש עליהם אלא במכירת אותם ני"ע למשקיעים ישראליים. בשלש השנים האחרונות ירד בהדרגה משקלם של תושבי חוץ באחזקת ני"ע סחירים בחו"ל של ממשלת ישראל וחברות ישראליות מ-100% ל-75%. תופעה דומה חזרה על עצמה, הפעם - ביתר מהירות, כאשר הממשלה הנפיקה לאחרונה איגרות חוב בשוק האירופי.

לצד הירידה המשמעותית בגיוס ני"ע בשוק ההון בארה"ב, ע"י חברות ישראליות, אשר נבעה מהתפוצצות בועת הנאסד"ק שם, נרשם תהליך מתמשך של מימושים של השקעות של תושבי חוץ במניות הנסחרות בבורסה בת"א. בתהליך זה מכרו תושבי חוץ, במהלך 2001, מניות בהיקף של 800 מיליוני דולר - סכום כפול מהסכום אותו מימשו בשנת 2000. אם מרחיבים את היריעה ובוחנים את השנוי הכולל בתיק ני"ע ישראליים למסחר של תושבי חוץ, מניות ואג"ח, ממשלה וסקטור פרטי, בארץ ובחו"ל, המפנה הוא הרבה יותר דרמטי. בעוד שבחמש השנים שבין 1996 ל-2000 חל גידול של כ-5-3 מיליארד דולר בשוויו של התיק מידי שנה, בשנת 2001 הוא נותר ללא שינוי. העניין בני"ע סחירים אשר מציע המשק הישראלי לתושבי חוץ - נעלם.

לתחום זה שייכים גם הפקדונות אשר תושבי חוץ מחזיקים, זה שנים, במערכת הבנקאות הישראלית. יתרת פקדונות אלה הגיעה ל-21 מיליארד דולר בסוף 2001. מדובר באחד המקורות החשובים עליו מתבססים הבנקים במתן אשראי לתושבי ישראל מחד, ובמעמדם מול הבנקאות הבינ"ל מאידך. לבעלי הפקדונות יש, כמובן, חלופות זמינות בכל העולם, והם ערים להן מאוד. מאז הרבעון הרביעי של שנת 2000 קיימת מגמה איטית של ירידה בפקדונות אלה.

הבהובי הנורה החמישית כבר מנצנצים מרחוק. בשנים האחרונות התרגלנו כי, למרות הגרעון במאזן התשלומים, איננו צריכים להגדיל את מצבת ההלוואות של המשק במט"ח. ההעברות החד-צדדיות וההשקעות מממנים אותו, ועוד מותירים משהו לצמצום החוב החיצוני נטו. השנים 1999 ו-2000 היו שנות שיא מבחינה זו. מול גרעון של כ-9.5 מיליארדי דולר בחשבון הסחורות והשירותים עמדו העברות חד-צדדיות והשקעות בסך של כ-11 מיליארדי דולר. בסוף שנת 2000 הגיע החוב החיצוני נטו של המשק הישראלי ל-6 אחוזי תוצר - שפל של כל הזמנים.

מצב עניינים זה הלך והשתנה במהלך 2001. אמנם, על פני השנה כולה עדיין היה עודף העברות והשקעות על הגרעון, ושיעור החוב החיצוני לתוצר ירד, בממוצע, גם בשנת 2001. אבל מי שבודק את התמונה לפי רבעונים רואה תהליך של הרעה. הרעה זו נובעת מכל הכיוונים:

- הגרעון במאזן התשלומים, בחשבון הסחורות והשירותים, גדל;

- ההעברות החד-צדדיות ירדו;

- וההשקעות מחו"ל קטנו.

אם מגמה זו תימשך היחס בין החוב החיצוני לתוצר, כמו היחס של חוב הממשלה לתוצר, יפסיק לרדת, כפי שהיה מקובל במשך תקופה ארוכה, ויחל לעלות. יחס נמוך, ויורד, של חוב חיצוני לתוצר היה אחד הנכסים החשובים שצברנו במשך שנים של ניהול ממושמע של המשק.

לצד חמש נורות אלה ניצבים שלשה תמרורי אזהרה המצביעים על הזנחה מתמשכת במשך שנים ארוכות, בטיפול ביסודות המשק:

התמרור הראשון מצביע על ירידה, הנמשכת שנים, בשיעור התעסוקה של גברים במשק הישראלי. שיעור הגברים המועסקים, יחסית לאוכלוסיה בגיל העבודה, ירד משלשה רבעים ב-1980 לכשני-שליש 20 שנה לאחר מכן, בשנת 2000. תופעה דומה נרשמה אמנם גם במדינות המפותחות, אולם בקנה מידה צנוע יותר, ובכל מקרה - שיעורי התעסוקה של גברים אצלנו היה ונשאר נמוך יותר במידה משמעותית, בהשוואה למדינות המערב, וב-20 השנה האחרונות הפער אף גדל. לא זו אף זו; במדינות אחרות הכירו בתופעה ומתמודדים עימה. הופעלו תוכניות שונות לעידוד התעסוקה ע"י מתן תמריצים לעבודה במקום תמיכות לאלה אשר אינם עובדים. ברור שהנטל בישראל על אלה אשר עובדים נעשה כבד יותר משנה לשנה, ומאידך ספק רב אם אלה שאינם עובדים - ומדובר קודם כל באלה אשר כלל אינם מחפשים עבודה - רווים נחת ממצבם. אצלנו יש הרבה דיבורים על נושא זה, אולם מעט מאוד מעשים.

התמרור השני מצביע על הפיגור המצטבר, במשק שנים, בפיתוח התשתית במשך הישראלי:

- הצפיפות בכבישי ישראל גדולה פי 2.5 בהשוואה לממוצע במידגם של ארצות המערב עליהן יש לנו נתונים. הפער המצטבר בהשקעה בתשתית, בהשוואה למדינות המערב, מסתכם - באומדן שמרני - ביותר מ-10 אחוזי תוצר (למעלה מ-40 מיליארד ש"ח במחירי 2001).

- סיפורם של נתב"ג 2000, הרכבת הקלה בתל-אביב, רכבת ירושלים-ת"א ונמל היובל באשדוד, ידוע היטב.

- המשבר במשק המים, אשר נובע מצריכת מים הגבוהה יותר מהיצע המים מהמקורות הקיימים, במשק שנים. לתהליך ההמלחה של מקורות המים הקיימים נוסף זיהום מעשה ידי אדם. עיוות מתמשך נגרם ע"י היעדר יכולת לתמחר כראוי את מחיר המים למשתמשים השונים, וניהול משק המים והביוב ע"י הרשויות המקומיות.

- ומעל לכל, התכנון הפיסי במדינת ישראל אינו מגיע לכלל גיבוש מחייב, ונקבעות עובדות בלתי הפיכות בתחום השימושים בקרקע אשר ישפיעו לרעה, ובאופן משמעותי, על איכות החיים בעתיד.

על כל אלה יש, כמובן, הרבה דיבורים, אולם לא הרבה מעשים.

התמרור השלישי מצביע על התדרדרות של שנים בתחום הטיפול בחסכון לפנסיה:

- הקרנות הוותיקות נתונות בגרעונות אקטואריים, וברור לחלוטין שלא ניתן יהיה לממנם - בשל היקפם העצום - מתקציב המדינה. מצב זה אך מחמיר ככל שחולפות השנים, ויותר עובדים פורשים לפנסיה בתנאים שאי אפשר להתמיד בהם. ולמרות זאת, אין למדינה מעמד קובע בניהול הקרנות כדי שתוכל למזער בהדרגה את מימדי המשבר.

- הקרנות החדשות, אשר נפתחו ב-1995 בהנחה שהן תהיינה מאוזנות אקטוארית, גם הן צוברות גרעונות, והן רק בראשית דרכן. במקביל אנחנו מפנים אליהן עמיתים חדשים ממסלול הפנסיה התקציבית ובכך, באופן פרדוקסלי, מגדילים את הבעיה. גם כאן אין יכולת להחזיר את הדברים למסלולם התקין.

- נוסף לכך אין פתרון גם לבעיות המיבניות: איגרות החוב המיועדות המייבשות בהדרגה, אולם בבטחון, את שוק ההון הצנום שלנו אשר בקושי עומד על רגליו; המיבנה הלא-תחרותי של הענף - לרעת החוסך; וקיומה של שיכבה גדולה של מועסקים במשק אשר אין לה חסכון פנסיוני.

גם עניינים אלה הם נושא להרבה דיבורים, ואין מעשים. ועוד לא דיברנו על תוכניות ההפרטה המתנהלות לאיטן, אם בכלל, ועל השנויים המיבניים במערכת המס אשר נדרשים, כבר שנים, בדחיפות.

ניהול המשק הישראלי, ככל שהדברים אמורים בממשלה, נמצא בעליל במקום נמוך בסדר העדיפויות, ולא משום שהממשלה בכלל, וראש הממשלה ושר האוצר בפרט, אינם מודעים לחשיבותם. ההיפך הוא הנכון. אולם בפועל, שאלות של הטווח הקצר, ובוודאי סוגיות של הטווח הארוך, אינן מטופלות בעומק ובהתמדה הדרושים, בצילה של מלחמת הקיום המתמשכת לבסס למדינת ישראל מקום במזרח התיכון והתרופפות המערכת הפוליטית. יש ממשלה, יש קבינט כלכלי, יש ועדת כספים של הכנסת, אבל הנורות של הטווח הקצר מהבהבות בעצמה גוברת, ותמרורי האזהרה של הטווח הארוך הולכים ומאפירים עם הזמן. אולי הגיעה השעה להסיק את המסקנות, בתחום מיבנה המשטר, כדי לבודד את הניהול הכלכלי מהמתח הפוליטי-ביטחוני. לשם כך דרושה אמנה פוליטית שתתבסס על ההכרה כי שום מגזר לא יוכל לבודד את עצמו בעת משבר כלכלי - חברתי.