משבר הגרעין והממשל האמריקני

בנאום על מצב האומה, שנשא הנשיא ברק אובמה ב-20 בינואר 2015, הוא קבע, כי הדיאלוג המתנהל בין המעצמות (ה-P5+1) לבין אירן בסוגיית הגרעין, הוביל לעצירת התקדמותה של אירן לקראת יכולת גרעינית צבאית ולצמצום מאגר החומרים בעלי הפוטנציאל הגרעיני שברשותה. עד יולי 2015 – סיומה של תקופת ההארכה השנייה של הסכם הביניים, שנחתם בנובמבר 2013 – אמורים אירן והמעצמות לנסח הסדר כולל, שעקרונותיו יסוכמו עד מארס 2015. תקופה זו, לדברי הנשיא, מעניקה הזדמנות להגיע להסדר שימנע את השלמת התוכנית הגרעינית של אירן, יבטיח את ביטחונה של ארצות הברית ושל בעלות בריתה ובכללן ישראל, וימנע עימות מלחמתי במזרח התיכון. עם זאת, הדגיש הנשיא, אין ביטחון שהשיחות יובילו להסדר, ולכן ארצות הברית שומרת את כל האופציות על השולחן.

התנגדות נחרצת הביע הנשיא בנאומו ליוזמה שהתגבשה בקרב חברי קונגרס משתי המפלגות, הדמוקרטית והרפובליקאית (ובינתיים, לפחות זמנית, ירדה מן הפרק), להטיל סנקציות חדשות על אירן. הוא הזהיר, כי המהלך יביא לפרוד בין ארצות הברית לבין שותפותיה למאמץ לסכל את תוכניתה הגרעינית של אירן, המתנגדות להרחבת הסנקציות, ועלול להביא לקריסת הדיאלוג עם אירן. בהמשך, טען הנשיא, אירן תקדם את פרויקט הגרעין. יתר על כן, הנשיא הבהיר, כי יטיל ווטו על יוזמה של הקונגרס להרחיב את היקף הסנקציות – מסר שמשמעותו הייתה, שיידרש רוב של שני שלישים להצעת החלטה בהצבעה חוזרת בבית הנבחרים ובסנאט, כדי שתועבר כחוק תוך ביטול יכולת הווטו של הנשיא.

נחרצותו של הנשיא בהקשר זה הומחשה בדבריו, כי לא יאמץ את המדיניות של ממשלים קודמים, שקיבלו החלטות נמהרות מתוך מניעים פופוליסטים, לדבריו, במקום לנהוג בתבונה ובשיקול דעת. ממשלים אלה — כך הנשיא – נחפזו לפעול באמצעים צבאיים מול האתגרים שניצבו בפניהם וכך סיבכו את ארצות הברית במערכות צבאיות לא-נחוצות, תוך הזנחת הצורך לגבש אסטרטגיה רחבת היקף, שתכונן מציאות בינלאומית בטוחה יותר. מדיניות הממשל הנוכחי, הבהיר הנשיא, תתבסס על שילוב בין עוצמה צבאית ודיפלומטיה, על נחישות והתמדה ולא על איומי סרק רברבנים.

מסרים ברוח זו הועברו גם על-ידי מזכיר המדינה האמריקני, ג'ון קרי. בין היתר, קרי אמר, כי בהיעדר הסכם, אירן תמשיך בקידום פרויקט הגרעין שלה וכי הטלת סנקציות נוספות עלולה להביא לקריסת מערך הסנקציות כולו. כן אמר קרי, כי גם "אישיות מרכזית בקהילת המודיעין בישראל" (המדובר בראש המוסד) אמרה למשלחת של סנטורים, כי הטלת סנקציות בעיתוי הנוכחי "תפוצץ" את הדיאלוג עם אירן. קרי חזר על עמדתו של הנשיא, כי התבדו התחזיות הקודרות שלפיהן הסכם הביניים יאפשר לאירן להתקדם בתחום הגרעיני. קרי הדגיש, כי מתקיימת ביקורת הדוקה על עמידתה של אירן בתנאיו של הסכם הביניים, וכי הסכם זה הינו רק שלב שנועד להבטיח, שאירן לא תתקדם במהלך המשא-ומתן במישור הגרעיני. קרי הוסיף ואמר שהפסקת הפעילות של אירן בכיוון השגתו של נשק גרעיני [במסגרת הסכם] רק תשפר את מצבה הביטחוני של מדינת ישראל.

שגרירת ארצות הברית באו"ם, סמנטה פאוור, אמרה, כי הסכם סופי עם אירן לא ייחתם אלא אם ישוכנעו מעצמות ה-P5+1, כי הפעילות הגרעינית של אירן מיועדת לצרכי שלום בלבד. לדבריה, אם יסתבר שאין סיכוי להסדר, הממשל יפסיק את השיחות ויתאם עם הקונגרס דרכי לחץ נוספות על אירן. אולם כמו הנשיא, השגרירה קבעה, כי הטלת סנקציות חדשות על אירן בשעה זו תוביל אותה להפסיק את המשא-ומתן תוך האשמת ארצות הברית באחריות לקריסתן. כך, במקום לבודד את אירן, תבודד ארצות הברית, בסופו של דבר את עצמה. בכך, עלולה ארצות הברית להפסיד סיכוי להסיר מעליה את האיום האירני בדרכי שלום.

קשה להניח שהממשל האמריקני אכן מעריך שיעלה בידו, בטווח הזמן שעד אביב 2015, להגיע להסדר שיבטיח שפעילותה הגרעינית של אירן תתמקד בצרכי שלום בלבד וכי ניתן יהיה למנוע לחלוטין את קידום פרויקט הגרעין האירני. סביר יותר להניח שראשי הממשל סוברים שיוכלו לקדם הסכם כולל במתווה דומה לזה של הסכם הביניים, שהושג בשלהי 2013. הסכם שכזה יעניק לאירן לגיטימציה לשימור יכולתה לפעול במסגרת הפרמטרים הקיימים בתחום הגרעין, על בסיס פיקוח הדוק מבעבר. בפועל, אירן תותיר בידה אופציה לקדם יכולת גרעינית במועד שתבחר. אפשר שהממשל מעריך שהסדר כזה, גם אם אינו אופטימלי, ועל בסיס ההנחה שמשטר הסנקציות הקיים יישאר ברמתו הנוכחית, יעניק לארצות הברית "אורך נשימה" להמשך הדיאלוג עם אירן, זאת בהיעדר חשש ממשי שאירן תתקדם לעבר מימוש פרויקט הגרעין שלה בטווח הזמן הנראה לעין.

לפי שעה, כל עוד נמשך המשא-ומתן, הממשל דבק בעמדה, כי סנקציות נוספות יגרמו לפרישת אירן מהדיאלוג וישחררו אותה, הלכה למעשה, מהתחייבויותיה המעוגנות בהסכם הביניים. בד-בבד, ניתן להניח, כי הממשל מסתמך על הלחץ שמפעילים חברי קונגרס להטיל על אירן סנקציות נוספות, כדי לנסות ולדרבן את ההנהגה האירנית להגמיש את עמדותיה כך שניתן יהיה לקדם הסכם (תוך צמצום הרלוונטיות של אופציות אחרות, כולל האופציה הצבאית, להתמודדות עם המשבר).

מטבע הדברים, הזמנת ראש ממשלת ישראל בנימין נתניהו לשאת דברים בסוגיה האירנית בפני הקונגרס, בעת התגבשותה של היוזמה להטיל סנקציות נוספות על אירן, העצימה את חששות הממשל מפני סחף בקונגרס, אשר יגביל באורח דרמטי את מרחב התמרון של הממשל בנושא זה. משום כך הפגין הממשל מורת רוח גלויה מכוונתו של נתניהו לשטוח בפני צירי בית הנבחרים והסנאטורים את עמדתו בסוגיית המשא-ומתן עם אירן ואת חששותיה של ישראל מפני גיבוש הסכם, שלא יכלול מענה לאינטרסים ביטחוניים מהותיים שלה. על-רקע זה שיגר הממשל לישראל רמז שקוף למדי בדבר קשר בין עמדותיה של ישראל בסוגית המשא-ומתן עם אירן וסוגיית הסנקציות לבין נכונותה של ארצות הברית לסייע לישראל להדוף את מאמציהם של הפלשתינים להפעיל על ישראל לחץ משפטי-דיפלומטי בינלאומי. בהדלפה שיוחסה ל"גורם מקורב למזכיר המדינה", הובהר, כי ניסיונותיו של ראש הממשלה נתניהו לרתום את הקונגרס לפעולה בסוגיה האירנית בניגוד לעמדת הממשל, עלולים לפגוע ב"מידת הדבקות" של מזכיר המדינה לפעול לטובת ישראל נגד הניסיונות לפגוע במעמדה בזירה הבינלאומית.

לא זו בלבד שכוונתו של ראש הממשלה נתניהו לנאום בפני הקונגרס הגבירה מתח קיים בין הממשל לממשלת ישראל, אלא שבמקביל התעצם המתח בין הנשיא אובמה לבין צירי הקונגרס הדמוקרטים, שהתכוונו לתמוך בחקיקת הסנקציות המורחבות על אירן. החלטתם של צירים אלה "ליישר קו" עם הנשיא ולהקפיא לפי שעה את תמיכתם בהצעת ההחלטה, הביאה להשעיית ההצבעה בנושא – ככל הנראה עד תום פרק הזמן המוקצב לגיבוש הסכם כולל עם אירן. ננסי פלוסי, חברת המפלגה הדמוקרטית, הנחשבת כבעלת השפעה בקונגרס, הרחיקה לכת וקבעה, כי נאומו המתוכנן של נתניהו בפני הקונגרס יפגע במאמציו של הממשל להגיע להסכם עם אירן בסוגיה הגרעינית. הגם שנמנעה מלומר זאת במפורש, טמון בדבריה מסר ברור למדי, הן לנתניהו והן למזמיניו לנאום בפני הקונגרס, ובראשם יו"ר בית הנבחרים, איש המפלגה הרפובליקאית ג'ון ביינר, שלא לממש הזמנה זו בעיתוי הנוכחי.

השעיית ההצבעה כשלעצמה אמורה להרחיב את טווח התמרון של הממשל מול אירן. אפשר שהממשל ינצל את ההשעיה על-מנת להבהיר לאירן, כי מדובר בהתפתחות זמנית בלבד וכי אם תמשיך לדבוק בעמדותיה ולא תאפשר התקדמות לקראת הסכם שיבטיח את התרחקותה מהסף הגרעיני, ישובו צירי הקונגרס התומכים בהקשחת עמדות כלפיה לפעול למען הרחבת הסנקציות, וביתר שאת. כמו-כן מפחיתה ההשעיה את מפלס המתח, שנוצר בין ישראל לממשל האמריקני בעקבות כוונתו של נתניהו לנאום בפני הקונגרס, הגם שממשלת ישראל תצטרך מעתה להביא בחשבון את הזיקה שיצר הממשל בין תמיכה בישראל בזירה הבינלאומית לבין אי-התערבות ישראלית, באמצעות הקונגרס, בשיקולי הממשל בנוגע למשא-ומתן עם אירן.