"עיסקת חבילה"? - תיקונים <br>דרושים במדיניות לשנת 2002 ואילך

"עיסקת חבילה" הינו מונח שהודבק בעבר לתכנית פעולה אשר תואמה בין הממשלה לבין גורמים לא-ממשלתיים - אירגוני המעסיקים והמועסקים - כדי להשיג מטרות מסויימות. המטרות השכיחות היו ריסון האינפלציה וצימצום הפער במאזן התשלומים.

היום הרקע הוא אחר: המשק במיתון, האבטלה גבוהה, ולא נראה שיפור משמעותי באופק. כלומר: ברור שהמדיניות הקיימת טעונה עידכון. האם לשם כך דרושה "עיסקת חבילה" או שיש בידי הממשלה את הכלים הדרושים לפעול בעצמה?

על השאלה הזו כדאי לענות לאחר שנזהה את השינויים הדרושים במדיניות כדי להאיץ את הצמיחה ולהגדיל את התעסוקה, בלי לפגוע ביציבות ובלי להגדיל את הגרעון במאזן התשלומים.

מדיניות מתבטאת בחוקים, בהחלטות ממשלה ובהסכמים - חלקם ירושה מן העבר, וחלקם - פרי התקופה האחרונה. מהו אותו אוסף של חוקים, החלטות והסכמים הרלבנטי למטרה של היום?

ראשית לכל נתונים לנו שני העוגנים של המדיניות המקרו-כלכלית:

1) המדיניות הפיסקלית, המיועדת לצימצום גודלה וחובותיה של הממשלה. ביצוע מדיניות מתאימה בתחום זה יאפשר הורדת נטל המס וירידת הריבית, בעיקר לטווח בינוני וארוך - שני גורמים חיוניים לצמיחה.

אנחנו יודעים שתקציב 2002 איננו ממוקם על התוואי הדרוש להשגת מטרות אלה:

- הגרעון יהיה גדול מהמתוכנן כי אומדן ההכנסות מבוסס על צמיחת המשק בשיעור לא סביר. זאת ועוד; זו תהיה שנה שנייה של חריגה, לאחר 2001, דבר אשר מקטין את האמון בהתחייבות הממשלה לחזור לתוואי יורד של גרעון וחובות מ-2003 ואילך;

- התוספת להוצאות הממשלה מיועדת, ברובה המכריע, למימון הוצאות שוטפות, ורק בחלק קטן (פחות מעשירית) למימון השקעות.

מה שנדרש, אפוא, לצורך המטרה הוא:

- להתאים את תקציב 2002 כדי להבטיח עמידה ביעד הגרעון אשר קבעה הממשלה;

- לשנות את הרכב הוצאות הממשלה כדי להגדיל את התוספת המיועדת להשקעות.

לכך יש לצרף טיפול בנושא נוסף:


חקיקה פרטית

הוכח בעליל שהחוקים הקיימים, ויש כאלה, אינם מונעים חקיקה פרטית המשנה את החלטות הממשלה על המיצרפים התקציביים (ניתנות הטבות מס המקטינות הכנסות, ונחקקים חוקים המגדילים הוצאות), וכופים על הממשלה סדר עדיפויות שונה מזה שאישרה, ואשר פוגע בצמיחה ובתעסוקה.

נדרש, אפוא, תיקון בחוק אשר יתעל את יוזמות חברי הכנסת לבחינה במסגרת המדיניות התקציבית אשר אישרה הממשלה. במסגרת זו יש לכלול את כל החוקים הפרטיים אשר עלו בשנתיים האחרונות.

2) העוגן השני הוא המדיניות המונטרית, המיועדת לשמר את יציבות המחירים ולתמוך ביציבות הפיננסית. ככל שיציבות זו מתבססת כך נמוכה יותר הריבית אשר נדרשת כדי לשמר אותה. היציבות והריבית הנמוכה הינם מפתח נוסף, וחיוני, לצמיחה בת-קיימא. אם אין יציבות אין השקעות, ואם אין השקעות אין צמיחה.

כמו לגבי המדיניות הפיסקלית, גם לגבי המדיניות המונטרית נדרשות השלמות:

- בטול תיקרת המק"מ;
- בטול רצועת הניוד;
- ביטול שאריות הפיקוח על מט"ח והמירות מלאה של השקל;
- אחוד שיעורי המס על הכנסות מריבית, בידי יחידים וקרנות נאמנות, בצורה שתהיה נייטרלית להכנסות המדינה.

התאמות אלה יאפשרו להעתיק את מרכז הכובד של המדיניות המונטרית מהבנקים אל השווקים הפיננסיים, ויאפשרו להשיג את יציבות המחירים בריבית יותר נמוכה. נוסף לכך, וחשוב באותה מידה, יאפשרו שינויים אלה את שיכלול השווקים הפיננסיים, ישפרו את המיבנה התחרותי שלהם, וכתוצאה מכך יתמכו בחסכון ובצמיחה.

3) נוסף לשני עוגנים אלה יש להתייחס לכמה היבטים של שוק העבודה ומדיניות השכר בסקטור הציבורי.


הנושאים הרלבנטיים הם אלה:

3.1 חוק שכר המינימום, מכתיב עידכון לפי השכר הממוצע. כדי לא לחשוף את שכר המינימום לשינויים לא-רלבנטיים במיבנה השכר במשק, וכדי לשמר את הרעיון המקורי ביסוד החוק (הבטחת הכנסה מינימלית לעובדים ברמות השכר הנמוכות) - עדיף להצמיד את שכר המינימום למדד. כדי לשתף את מקבלי השכר הנמוך במשק בפירות הצמיחה יש לבחון את האפשרות להוסיף על כך את העלייה בפריון במשק. נוסף לכך יש לקיים הסדרי אכיפה יעילים של החוק. במקביל, יש להצמיד למדד גם את שכר אותם בכירים בשרות הציבורי הצמוד כיום לשכר הממוצע;

3.2 יש לבצע את המדיניות לצימצום מספרם של העובדים הזרים, ובעיקר אלה שאינם שוהים כאן באופן חוקי;

3.3 יישום המדיניות המיועדת להחליף את התשלומים לאבטחת הכנסה בתוכניות להגדלת שיעור ההשתתפות בכח העבודה;

3.4 יש להכין תכנית עבודה מיוחדת להכשרה ולהסבה מקצועית של מובטלים ותיקים (מעל שנה);

3.5 כמו כן יש לבחון שנית, ולחזק, את התכניות לתמיכה בעסקים קטנים ובינוניים, בעיקר באזורי הפריפריה;

3.6 באשר למדיניות השכר יש להתייחס בעיקר לשכר בסקטור הציבורי. כדי לממש את המדיניות של שמירת השכר הריאלי יש צורך לשנות את הכללים הקובעים את זחילת השכר (פיצוי בגין ותק; פערי שכר גבוהים בין דרגות, וקצב קידום בדרגות; וכן הוצאות נילוות אחרות).

4) טיפול במיפעלים במצוקה:

יש צורך להתארגן בצורה ממלכתית לטפל בבעיות של "מיפעלים במצוקה":

- דרושה מסגרת משפטית ("11 chap.");
- דרושה מסגרת תקציבית;
- דרוש תהליך המבחין בין מיפעלים אשר אין הצדקה כלכלית להמשך קיומם לבין אחרים אשר יש טעם לעזור להם לגשר על פני מצוקה זמנית;
- לכל תכנית הבראה למפעל מסויים דרושה שותפות של הבעלים (לרבות משקיעים בשוק ההון), הנושים והעובדים, לא רק של הממשלה. מאידך, לכולם, גם לממשלה, צריך שתינתן תמורה להבראה מוצלחת.

המיפגש שיזם שר האוצר עם יו"ר ההסתדרות, נשיא התאחדות התעשיינים ונגיד בנק ישראל (ב- 14.11.01) סוכם בהחלטה למנות צוות מקצועי. תפקידו של צוות זה לגבש תכנית עבודה מהסוג אותו תיארתי כאן. תכנית עבודה עדיין איננה תכנית אופרטיבית, וכדי לעבוד על הפרטים צריך לכונן צוותי עבודה. מדובר בארבעה צוותים אשר יפעלו במקביל:

1) צוות שיובל ע"י אגף התקציבים, ויכלול גם את נציגי משרד ראש הממשלה. צוות זה יגבש את השינוי הנדרש בתקציב 2002, הן במיצרפים והן בהרכב ההוצאות, וכן את התיקון המסדיר את נהלי החקיקה הפרטית.

2) צוות שני יכלול את נציגי ההסתדרות בשיתוף עם נציגי הממונה על השכר באוצר ויגבש את השינויים הנדרשים בכללי השינוי הכולל בשכר עובדי המיגזר הציבורי כדי שניתן יהיה לממש את המדיניות של שמירה על השכר הריאלי.

3) צוות שלישי יכלול את נציגי האוצר, ההסתדרות והתעשיינים כדי לבחון את השינויים הנדרשים בחוק שכר המינימום ודרכי ביצוע המדיניות לצימצום מספרם של העובדים הזרים.

4) צוות רביעי יכלול את בנק ישראל ומשרד האוצר ותפקידו יהיה להציע את השינויים הדרושים כדי להסיר את החסמים על ביצוע המדיניות המונטרית ולתרום לפיתוח של שוק ההון.

צוותי העבודה יכולים לסיים את עבודתם תוך שבועות ספורים כך שהצוות המקצועי יוכל להגיש את המלצותיו לפורום אשר מינה אותו עד סוף השנה.

עיקר השינויים הדרושים צריך להתבצע במסגרת תהליך קבלת ההחלטות הרגיל של הממשלה. נדרשת לכך הסכמה פוליטית של מרכיבי הממשלה, אבל לא הסכמת העובדים והמעסיקים. הפעם לא מדובר ב"חבילה" הכוללת הקפאת שכר ומחירים, פיחות גדול, שינוי הריבית לטווח קצר והתאמת סובסידיות תקציביות. חלק מזה אין בו צורך היום, חלק אחר - איננו מעשי לביצוע, וחלק יגרום יותר נזק מתועלת. בכל מקרה, בנסיבות של היום, חשיבותם של שינויים מסוג זה אינה שקולה לעומת חשיבות השינוי הנדרש במדיניות התקציבית. יש תחומים, בעיקר אלה הנוגעים לשוק העבודה, אשר - כאז כן עתה - עדיף להסדיר בהסכמה עם העובדים והמעסיקים.

"החבילה" אשר מדובר בה הפעם שונה, לכן, מקודמותיה. בעבר היה מדובר, בעיקר, בצעדים מוגדרים, מכומתים, לטווח מסויים. אפשר היה, אולי, לשאול: מי "נותן" ומי "מקבל". ה"חבילה" של היום צריכה לכלול, בעיקר, שינויים בכללי פעולה - חוקים, החלטות והסכמים - אשר טווח הזמן שלהם איננו מוגבל. זהו תיקון מסלול של המדיניות, ולא צעדים אד-הוק, משום שגם הבעיה בה צריך לטפל אינה בעיה אד-הוק. השקעות, צמיחה ויצירת אפשרויות תעסוקה אינם נבנים מהיום למחר, וכדי ליצור אקלים המעודד אותם נדרשת מדיניות שקופה ואמינה לטווח ארוך.