תקציר
חוק נכסי המדינה, התשי"א-1951 מסמיך את שר האוצר להתקין תקנות בדבר שמירת נכסי המדינה, ניהולם והפיקוח עליהם ואת שר המשפטים להתקין תקנות בדבר אופן רישומם (לרבות שינוי בהם). בגילויי דעת של לשכת רואי חשבון בישראל ובתקנים שפרסם המוסד הישראלי לתקינה בחשבונאות אין הגדרה מפורשת של נכס ושל רכוש קבוע.
סמכותו החוקית של החשב הכללי במשרד האוצר (להלן - החשכ"ל) בעניין ניהול נכסי המדינה, שמירתם והפיקוח עליהם אינה ברורה ומפורטת דיה, ואין חלוקת תפקידים ברורה בין החשכ"ל למינהל מקרקעי ישראל (להלן - ממ"י) בעניין האחריות על מקרקעי המדינה.
היתרה של שווי הנכסים המוחשיים (להלן - יתרת הנכסים) שמציג החשכ"ל במאזן המדינה חלקית בלבד ואינה משקפת את כל נכסי המדינה. יתרת הנכסים שהציג החשכ"ל בדוח הכספי ל-31.12.03 הייתה כ-13 מיליארד ש"ח. בדוח הכספי ל-31.12.02 הייתה יתרת הנכסים קטנה הרבה יותר - כ-4.1 מיליארד ש"ח. על-פי הערכות "ענבל חברה לביטוח בע"מ", בסוף שנת 2003 היה ערכו של הרכוש הממשלתי שביטחה כ-44 מיליארד ש"ח.
בשנת 1997 התחיל מינהל הדיור הממשלתי לעשות סקר למיפוי נכסי הדיור הממשלתי; הסקר הסתיים בשנת 2003, אולם בסקר לא מופו נכסים רבים, ובהם נכסים שבשימוש משרד הביטחון, מתחמים שבשימוש בתי החולים הממשלתיים, מקרקעין בחו"ל השייכים למדינה.
ממ"י וכמה מפעלים עסקיים נוספים (מאלה המופיעים בתוספת השנייה לחוק התקציב השנתי) לא הגישו דוחות כספיים, כנדרש על פי הוראות החשכ"ל בנושאי כספים ומשק (להלן - הוראות התכ"ם). דוחות בתי החולים אינם אחידים: מקצת בתי החולים הממשלתיים מציגים בדוחותיהם את המקרקעין כרכושם, מקצתם אינם מציגים נכסים אלה כלל, ומקצתם מציינים בביאור שהמקרקעין הם בבעלות המדינה.
חברות ממשלתיות משתמשות בנכסי המדינה שימוש נרחב ונוהגות בהם מנהג בעלים; לרשות החברות הממשלתיות אין רשימה של נכסי המדינה האלה, ומשרד האוצר לא יזם מיפוי שלהם. אין חלוקת סמכויות ברורה בין רשות החברות הממשלתיות לחשכ"ל בעניין הסכמים הנעשים עם חברות ממשלתיות לקראת שינויים מבניים, הסכמים הכוללים הסדרים בנושא נכסים. חברות מציגות בדוחותיהן הכספיים נכסי המדינה כחלק מרכושן. הצגה זו עלולה לפגוע בזכויות המדינה בבואה להפריט את החברות.
לחשכ"ל אין מידע על נכסי מדינה שרשויות סטטוטוריות משתמשות בהם, ואף לא נקבע מי ממונה על הנושא הזה. עם חלק מהרשויות הסטטוטוריות, שהמדינה העבירה אליהן מקרקעין, עדיין לא נחתמו הסכמים בעניין הזה, אף שחלפו שנים ממועד העברת הנכסים.
האפוטרופוס הכללי מנהל נכסים רבים (מקרקעין וטובין), וחלקם נעשו לקניין המדינה על פי הוראות חוק האפוטרופוס הכללי. לחשכ"ל אין מידע על הנכסים האלה וגם לא על זכויות המדינה במבנים שבנו מוסדות ציבור ומומנו בחלקם או במלואם מתמיכות כספיות שנתנו משרדי ממשלה.
מינהל הרכב הממשלתי מנהל רק כשליש מכלי הרכב הממשלתיים. אין באגף החשכ"ל פרטים על יתר כלי הרכב הממשלתיים, ובעיקר על אלה שמשרד הביטחון וצה"ל משתמשים בהם.
הוראות התכ"ם מחייבות לעשות ספירת מלאי בתום כל שנה, אולם רוב משרדי הממשלה אינם מדווחים לאגף החשכ"ל על ספירת מלאי, כנדרש בהוראות. החשכ"ל לא הורה כיצד להעריך את מלאי החירום של המדינה לשם הצגתו בדוח הכספי של המדינה. החשכ"ל מציג בדוח הכספי רק מלאי חירום של מזון (שיתרתו
ל-31.12.03 הייתה כ-160.6 מיליון ש"ח) ואינו מציג, לדוגמה, מלאי חירום של ציוד רפואי ותרופות (שערכו לאותו יום כ-483 מיליון ש"ח).
סיכום
הממצאים שפורטו בדוח זה מצביעים על ארבע בעיות עיקריות:
1. בתקנות לא נקבעה חלוקת תפקידים ברורה בין החשכ"ל לבין גופים אחרים שלהם סמכויות לניהול נכסי מדינה.
2. הנתונים על נכסי המדינה שבידי החשכ"ל - בעיקר נתוני מקרקעין, תשתיות ונכסי מערכת הביטחון - חלקיים ביותר. אין תקנות המחייבות את היחידות הממשלתיות לדווח לחשכ"ל על הנכסים שהן מנהלות, ולפיכך ההצגה שלהם בדוח הכספי של הממשלה אינה מניחה את הדעת כלל.
3. אמנם, בדוח הכספי של הממשלה ל-31.12.03 הוספו לראשונה מקרקעין שמשרד האוצר מנהל, אולם עדיין חסר בו מידע חשוב על נכסים בבעלות ממשלתית. החשכ"ל הסביר למשרד מבקר המדינה, שהנתונים יושלמו בד בבד עם הטמעת פרויקט מרכב"ה במשרדי ממשלה. מאחר שהפרויקט יכול להימשך מספר שנים ואף אין הוא אמור להיות מוטמע בכל המשרדים, אין מקום לכרוך את שני הנושאים יחד, וראוי להחיל את ההוראות בעניין מיפוי הנכסים הקיימים ורישומם מיד.
4. נכסי מדינה רבים מנוהלים ומוחזקים בידי מפעלים עסקיים, חברות ממשלתיות ותאגידים סטטוטוריים, אולם גם עליהם אין למשרד האוצר נתונים מפורטים, ולא נקבעו כל הוראות באשר לרישומם בדוחות הכספיים. המצב הזה כבר יצר בעבר מחלוקות בין משרדי הממשלה לבין גופים כאמור המחזיקים נכסי מדינה וגרם למדינה הפסד כספי ניכר בעת שינוי מעמדן המשפטי של יחידות אלה, והוא עלול לגרום לכך גם בעתיד.
למדינה יש מקרקעין בשווי רב שחברות ממשלתיות משתמשות בהם. יש למפות את הנכסים האלה וללבן את כל הסוגיות המשפטיות הכרוכות בזכויות עליהם. כמו כן, יש להגדיר בבירור את חלוקת הסמכויות ותחומי האחריות בין החשכ"ל, בין רשות החברות ובין ממ"י כדי להיטיב לפעול בעת הפרטת חברות ממשלתיות ובעת גיבוש הסדרים של שינויים מבניים בחברות האלה, הכוללים גם העברת זכויות בנכסים לידי החברות.
מן הראוי להמשיך למפות ולרשום נכסי מדינה שמשרדי הממשלה, חברות ממשלתיות וגופים סטטוטוריים משתמשים בהם, ולמשרד האוצר אין מידע בעניינם. מידע מלא נדרש לא רק לשם הצגתו בדוח הכספי של הממשלה, אלא גם לצורך ניהול מיטבי של נכסי המדינה, לרבות החלטות בנוגע לכדאיות החזקתם, מכירתם, השכרתם וכד'.
הביקורת העלתה, כי בידי החשכ"ל אין נתונים מרוכזים של טובין, רכוש ממשלתי, בשווי מיליארדי ש"ח. במשרדים אין מערכת ממוחשבת אחידה לניהול הטובין והרכש הממשלתי, ורק לאחר מועד סיום הביקורת הכין החשכ"ל טיוטת הוראות תכ"ם לניהולם. היעדר מערכת ניהול מרכזית אחידה וכן היעדר הוראות מעודכנות בנושא כה חשוב, מנעו ניהול יעיל וחסכוני של הרכש הממשלתי ושל מלאי הטובין.
