תקציר
בשנת 1999 החל אגף החשב הכללי (להלן - אגף החשכ"ל) במשרד האוצר לתכנן הקמת מערכת מידע גדולה שנועדה להחליף מערכות ממוחשבות במשרדי הממשלה בתחומים האלה: כספים, לוגיסטיקה, כוח אדם וניהול נכסי המדינה. מערכת זו נועדה להעמיד לרשותם של משרדי הממשלה ויחידות הסמך בסיס נתונים אחד ולאפשר העברת נתונים מתחום לתחום, עיבודים וריכוז נתונים ברמה כלל-ממשלתית. המערכת נועדה לשפר ולייעל את התהליכים המינהליים של משרדי הממשלה ושל יחידות הסמך תוך יישום והטמעה של נהלים אחידים ושל תשתית אחידה. אגף החשכ"ל החליט ליישם את המערכת באמצעות תוכנה לניהול משאבי הארגון (להלן - ERP). המערכת כונתה בשם מרכב"ה (מערכת רוחבית כוללת במשרדי הממשלה) (להלן - הפרויקט, המערכת או מרכב"ה). מכרז לרכישת תוכנת ERP פורסם באוגוסט 2000, באוגוסט 2001 הוכרז על החברה הזוכה והוחל בפיתוח המערכת על ידי צוות של אגף החשכ"ל.
במסמך שהכין אגף החשכ"ל בשנת 2000 אשר במסגרתו סקר את המערכות המינהליות הקיימות במשרדי הממשלה, לא פורטו, כנדרש בנוהל מפת"ח , עניינים אלה: הבעיות הפונקציונליות הקיימות במערכות המידע במשרדים, בעיות במישקים עם מערכות אחרות, שמשפיעות על השגת יעדי המשרדים, מצבן הטכנולוגי של המערכות. כמו כן לא הוערכו ההשקעות ההכרחיות הנדרשות לפתרון הבעיות.
מסמך ייזום משנת 2000 , שנועד לספק למקבלי ההחלטות את המידע הנדרש לצורך קבלת החלטה אם להמשיך לשלבים הבאים באפיון ובפיתוח של המערכת, לא כלל אומדן עלויות של חלופת ERP, לעומת חלופות אחרות, וגם לא הכיל נימוקים לבחירת ה-ERP. לא נמצא, כי המסמך אושר בידי דרג ניהולי מוסמך ושימש בסיס לקבלת החלטות.
הטמעת מערכת ERP במשרדי הממשלה היא מהלך מורכב ועתיר משאבים. מהלך זה מצריך לעתים להתאים את התהליכים הארגוניים למערכת המידע ומחייב הסתגלות של עובדי המדינה לתהליכים החדשים. אגף החשכ"ל החל לעסוק בניהול השינויים הארגוניים המתבקשים בפרויקט ERP רק ביולי 2004, כשנה וחצי לאחר תחילת ההטמעה של המרכב"ה במשרדי הממשלה.
ניתוח הסיכונים שהתקיים באגף החשכ"ל בשנת 2000, טרם המכרז, לא כלל פירוט של אלה: דרגות החומרה שלהם, הסתברות התרחשותם, הנזקים שעלולים להיגרם, גורמי הסיכונים, פעולות למניעתם או לתיקון נזקיהם, כפי שנדרש בנוהל מפת"ח.
מסמך האפיון של הפרויקט חסר פרקים מרכזיים באפיון המערכת שמיועדים לתיאור של תשתית המחשוב והתקשורת שבה היא תשתמש, ושל דרכי המימוש של הפרויקט, התארגנותו ועלויות המערכת. אגף החשכ"ל לא פעל לפי עקרונות מחזור חיים מסודר של מערכת מידע, לא השלים כנדרש את שלבי הייזום והאפיון וניגש הישר לשלב המכרז, בניגוד למתחייב מנוהל מפת"ח.
אגף החשכ"ל ואגף התקציבים לא הכינו אומדן עלות מבוסס של המערכת, מקובל על שני האגפים וכולל את כל העלויות, עלויות ההשקעה ועלויות התפעול והתחזוקה למשך 10 שנים, כנדרש על פי נוהל מפת"ח. שני האגפים גם לא הכינו תחשיב מפורט של ההחזר על ההשקעה (ROI) הצפוי בעקבות הפעלת המערכת. תחשיבים אלו, לו נעשו, יכלו לשמש בסיס להחלטה על כדאיות פרויקט המרכב"ה.
בשנת 2000 העביר אגף החשכ"ל לאגף התקציבים (להלן - אג"ת) בקשה לתקצב את הפרויקט בהתאם לאומדן העלויות שהיה אז - 120 מיליון ש"ח. למרות זאת תוקצבו בהרשאה להתחייב בגין הפרויקט בכל אחת מהשנים 2001-2003 סכומים קטנים מאוד, בין 7.6 מיליון ש"ח ל-11.6 מיליון ש"ח. גם בשנת 2004, שבה לדברי אג"ת תוקן הליקוי, לא תוקצבה הרשאה להתחייב בהתאם לאומדן הכולל של שארית ההוצאה על הפרויקט, בניגוד לעמדתו העקרונית של אג"ת, אשר לפיה יש לתקצב הרשאה להתחייב במלוא אומדן עלות הפרויקט לפני הפעלתו.
פרויקט בגודל כזה, שאמור להשפיע על הניהול הכולל של משרדי הממשלה, מן הראוי שיובא לדיון בממשלה לפני הפעלתו. נמצא, כי הפרויקט הוזכר לראשונה בהחלטת ממשלה ממאי 2002; בהצעת ההחלטה שהגיש משרד האוצר הוא כרך יחדיו את פרויקט המרכב"ה ופרויקט "ממשל זמין" ולא כלל בה את אומדן העלות הכוללת של הפרויקט. רק בשנת 2003 הגיש משרד האוצר לממשלה הצעת מסגרת תקציבית לשני הפרויקטים יחדיו, בלא הפרדה ביניהם כפי שהיה ראוי לעשות בפרוייקטים בסדר גודל זה. לפי חישוב שעשה משרד מבקר המדינה, מסגרת התקציב המיועדת להקמת מערכת המרכב"ה בשנים 2002-2006 הייתה כ-385 מיליון ש"ח.
סדר הפעולות בפרויקט לא היה תקין: בשנת 2000 פרסם משרד האוצר מכרז, ובשנת 2001 נקבעה החברה שזכתה בו; באותה שנה החל סגן החשכ"ל להפעיל את הפרויקט. כל זאת - עוד לפני שהממשלה אישרה אותו, ולפני שאושרה מסגרת התקציב הכוללת בגינו. רק במאי 2004 נקבע כי תוקם מינהלת בקרה שתפקידיה, בין היתר, לבדוק את התועלת שתצמח מיישום הפרויקט.
סכומי ההוצאות על הפרויקט הובלעו בתכנית תקציב "השקעות שונות" שבה נכללו הוצאות בסכומים גדולים על נושאים שונים. מאחר שחוק תקציב שנתי מפורט רק עד רמת תכניות, וגם דוח ביצוע התקציב המוגש לכנסת מפורט באותה רמה, יוצא שההוצאות על הפרויקט לא הוצגו לציבור ולא היו לפני הכנסת בבואה לדון בתקציב הפרויקט ולאשרו.
ביולי 2004 ביקש משרד מבקר המדינה מסגן החשכ"ל למסור לו פירוט מלא של ההוצאות על הפרויקט מתחילתו ועד יוני 2004; בתשובתו הציג סגן החשכ"ל פירוט שלפיו הסתכמו ההוצאות בכ-58 מיליון ש"ח. בדיקה מדגמית שעשה משרד מבקר המדינה העלתה שסכום זה היה רחוק מלשקף את מלוא ההוצאה, שכן הוצאות השייכות לפרויקט שסכומן הכולל בשנים 2000-2003 היה 36 מיליון ש"ח לפחות, נזקפו לתקנות תקציב של מיזמי מחשוב אחרים ולא לתקנה המיועדת למרכב"ה. העובדה שנתון בסיסי וחיוני של סכום ההוצאות שהוצא על הפרויקט בתקופה האמורה נמסר באופן חלקי בלבד למשרד מבקר המדינה מצביעה על ליקוי מהותי בדיווח ובבקרה.
בדיקת כ-60 חשבוניות שהגישו חברות ייעוץ וכוח אדם למשרד האוצר, העלתה, כי חסרו בהן פרטים חשובים לשם אישורן. לא נמצאו ניירות עבודה מסודרים לביסוס ההוראות לחיוב תקנות תקציב בגין השירותים שניתנו לפי העובדים בכל פרויקט, כאשר החשבון היה בגין מספר פרויקטים שבהם הועסקו עובדי החברה. במקצת החשבוניות שנבדקו, שעות העבודה בדוחות הנוכחות שצורפו להן נרשמו בכתב יד ללא הסבר על פרטי העבודה ועל מקומה, ובמקצתן אף לא צורפו דוחות נוכחות של העובדים. לפיכך, היו בסיס הנתונים אשר לפיו נזקפו הוצאות לפרויקט והבקרה עליו לקויים.
בידי סגן החשכ"ל הממונה על הפרויקט סמכויות רבות, וביניהן קביעת הוראות במסגרת תקנות כספים ומשק (תכ"ם) בענייני מחשוב בכלל ובעניין המרכב"ה בפרט; חתימה על התקשרויות עם ספקים שמוכרים שירותים ומוצרים לפרויקט; אישור החשבוניות של ספקים אלה. בכך מופר עֶקרון הפרדת הסמכויות בין קביעת ההוראות, בין הניהול והביצוע ובין הפיקוח והבקרה.
אגף החשכ"ל לא נקט אמצעים מספיקים כדי להפחית את עלויות השכר של היועצים והמומחים שהעסיק בפרויקט. בחוזים שנחתמו עם כמה ספקים של כוח אדם לפרויקט, וביניהם החברה שזכתה במכרז לרכישת תוכנת ERP, לא הוגבל מספר שעות העבודה או סכום התשלומים השנתי בגין השירותים שיסופקו.
העסקת עובדים ויועצים בפרויקט וקביעת שכרם נעשו באופן לא תקין: לא פורסמה טבלת תעריפי הגג ליועצי תוכנת SAP (התוכנה שרכש אגף החשכ"ל מהחברה שזכתה במכרז העיקרי), דבר שפוגע בשקיפות של תהליך קביעת התעריף ליועץ כזה; לא נקבעו מראש הגדרות אובייקטיביות ליועצי תוכנת SAP עבור הפרויקט; לא נמצאו בתיקי העובדים בפרויקט מסמכים בעניין התאמתם לתפקיד שבו הוצבו; לא נמצאו נימוקים להעלאת התעריף לשעה בוועדת חריגים; לא נקבעו כללים לגבי הסמכות לאשר העלאה של התעריף לשעת עבודה. מבדיקה של כמה עשרות חוזי העסקה והודעות לחשב משרד האוצר על העסקת עובדים חיצוניים עולה כי סגן החשכ"ל הוא זה שאישר את העסקתם, והוא זה שאישר העלאת תעריפי שכר. סמכות זו מתווספת לתפקידים הרבים שאותם הוא ממלא במסגרת הפרויקט לאורך כל תהליך ייזומו וביצועו. עובדות אלו ממחישות את ריכוזיות היתר שפוגעת בבקרה על ניהול הפרויקט.
להקמת המרכב"ה, לשם הטמעתה בגופים הממשלתיים ולהפעלתה השוטפת הפעיל אגף החשכ"ל מאז 2002 מעין יחידת מחשב שהועסקו בה יותר מ-100 עובדים, רובם עובדים חיצוניים. זאת, בניגוד להחלטה קודמת של אגף התקציבים לקבל את שירותי היישום וההטמעה של המערכת מספקים חיצוניים בדרך של מכרז מיישמים קבלני.
סיכום
הביקורת על הקמת המרכב"ה ותקצובה מצביעה על שורה ארוכה של ליקויים החל בתהליך קבלת ההחלטות, שלא קדמה לו בדיקה נאותה של כדאיות הפרויקט ושל חלופות, ולא תועדו בו החלטות מהותיות. הפרויקט תוקצב בחסר, והוא חרג בשיעור ניכר מתקציבו המאושר, אולם חריגה זו לא קיבלה ביטוי בדוח על ביצוע התקציב שכן הוצאות ניכרות על המרכב"ה נרשמו לחובת תקנות של מיזמי מחשוב אחרים. הדיווח על ביצוע התקציב של הפרויקט אינו משקף אפוא את העלות האמִתית שלו, ומגבלת התקציב שלו לא הייתה אפקטיבית.
המרכב"ה הוא אחד הפרויקטים הגדולים ביותר בתחום המחשוב שנעשה במשרדי הממשלה. חשיבותו היא בהיותו מערכת אינטגרטיבית ואחידה שנועדה לניהול כולל של משרדי הממשלה בארבעה תחומים עיקריים: כספים, כוח אדם, רכש ונדל"ן. משרד האוצר הגדיר את המרכב"ה, בתשובתו למשרד מבקר המדינה, כ"פרויקט לאומי"; למרות זאת לא פעל בהתאם להנחיות שקבעה הממשלה בעניין פרויקטים לאומיים, ולא הביא את הנושא לדיון בממשלה ולאישורה לפני שפרסם את המכרז העיקרי להקמת הפרויקט, ולפני שהחל לבצעו. רק בשנת 2002 - שנתיים לאחר פרסום המכרז ושנה לאחר שהמשרד החל בביצוע הפרויקט - הוא הוצג לראשונה בפני הממשלה ורק בשנת 2003 נקבעה מסגרת תקציבית רב-שנתית לביצועו.
היקפו הכספי הגדול של הפרויקט ופריסתו הרחבה מחייבים לנהלו בשקיפות מלאה של עלויותיו על כל רכיביהן; יש להציג למקבלי ההחלטות נתונים אמינים ומעודכנים ולקיים בקרה קפדנית על הביצוע. ואולם הביקורת העלתה שהפיקוח והבקרה על הפרויקט לקויים, בין היתר בשל ריכוז יתר של סמכויות בידי סגן החשב הכללי הממונה עליו.
אף-על-פי שהפרויקט הופעל כבר בשנת 2001, משרד האוצר החליט על הקמת גוף בקרה בלתי-תלוי רק בסוף שנת 2004, והוא אמור להתחיל לפעול רק בתחילת 2005. מן הראוי שגוף זה יבחן את דרכי הבקרה על הפרויקט בהתחשב בממצאי הביקורת של משרד מבקר המדינה המובאים בדוח זה. כמו כן, נוכח העלות הגבוהה מאוד של כוח אדם חיצוני שמועסק בפרויקט ראוי שמשרד האוצר יבחן דרכים להקטין ככל שניתן את העלויות הכרוכות בהשלמתו ובהפעלתו תוך הגדלת התחרות בין ספקי שירותי המחשוב.
