נוחי סודי

אחד ממקרי הבוחן למתח שבין הזכות לקבל מידע מרשות ציבורית ובין הזכות שלא להעמיד מידע, הוא הבקשות לעיון בדוחות ביקורת.

עוד לפני שנחקק חוק חופש המידע ב-1998 נדונו הסוגיות הללו, הן במסגרת של הליכי גילוי בתובענות והן במסגרת קבלת מידע בעילה של זכות הציבור לדעת. המגמה הכללית, שקיבלה רוח גבית מכניסתו לתוקף של חוק חופש המידע, הייתה, כי זכות הציבור לדעת גוברת.

נטייה זו להעדפת זכות הציבור עמדה באופן חד-משמעי במשך שנים רבות, עד שב-2006 נתן בית המשפט העליון פסק דין מנחה, בערעור משרד התחבורה על ההוראה להעמיד לרשות חברת החדשות של ערוץ 2 דוחות ביקורת שערך מבקר המשרד על מצב בטיחות הטיסה בנתב"ג. לצד הזכות למידע, הכיר בית המשפט גם בזכות האחרת וקבע, כי יש ליישב את המתח בין האינטרסים הנוגדים הללו באמצעות מקבילית כוחות, לפיה "ככל שאינטרס הציבור במידע בולט יותר, כך נדרשת הרשות הציבורית להעמיד נימוק משכנע יותר לחיסויו".

חובת הסודיות

בתחילת החודש דחה בית המשפט המחוזי בירושלים בקשה לחשוף דוחות ביקורת של בנק ישראל על העמדת האשראי הבנקאי לנוחי דנקנר. התנועה לאיכות השלטון פנתה לבית המשפט לאחר שבנק ישראל דחה את פנייתה לקבל את דוחות הביקורת הסופיים שערך הפיקוח על הבנקים בעניין. מדובר בדוחות שנערכו בשנים 2014-2013 בעניין מתן האשראי לקבוצת אי.די.בי, וכן דוחות ביקורת לגבי השנים 2012-2011 העוסקים במדידת סיכון האשראי של אותן הלוואות.

בנק ישראל טען, כי דין העתירה להידחות, כיוון שמדובר במידע ש"אין לגלותו על-פי כל דין", כלשון סעיף 9(א)(4) לחוק חופש המידע. זאת בהסתמך על סעיף 15א(א) לפקודת הבנקאות הקובע חובת סודיות, ולפיו "לא יגלה אדם ידיעה שנמסרה לו ולא יראה מסמך שהוגש לו לפי פקודה זו או לפי חוק הבנקאות (רישוי), אולם מותר לגלות ידיעה אם הנגיד יראה צורך בכך לצרכי תביעה פלילית, או אם הידיעה או המסמך נתקבלו מתאגיד בנקאי, בהסכמתו". השאלה העיקרית שעמדה בעתירה היא אם אכן קיים איסור על מסירת המידע נוכח הוראת סעיף זה.

לכאורה, לאור הלכת חברת החדשות, ניתן היה להניח, כי בית המשפט יעסוק באיזון שבין האינטרסים, לאור אינטרס הציבור בפרסום הדוחות. ברם, לא כך היא. בעוד שבית המשפט מכיר בכך ש"עיקר המידע שהתבקש למסור יש על פניו עניין ציבורי ממשי ואינטרס ציבורי בגילויו", הוא קובע, כי המבחן העיקרי הוא האם הוראות הסודיות שפקודות הבנקאות גוברות על הוראות חוק חופש המידע.

בית המשפט נשען בפסיקתו בעיקר על הלכת אזולאי משנות ה-90, בה יורשיו של לקוח הגישו נגד בנק תביעה בטענה לפעולות מרמה בחשבונו. במסגרת ההליך התבקש גילוי מסמכים המצויים בידי הבנק: דוח ביקורת פנימית שלו ודוח ביקורת של בנק ישראל. הבנק סירב לגלות מסמכים אלו, בטענה שהם חסויים, כאשר לגבי דוח בנק ישראל נטען שהוא חסוי מכוח סעיף 15א(א) לפקודת הבנקאות. בית המשפט העליון קבע שאין לגלות את הדוח של בנק ישראל, אך יש לגלות את דוח הביקורת הפנימית.

תכלית החוק

למרות שהלכת אזולאי לא עסקה בהעמדת מידע לציבור, ולמרות שהניתוח הלשוני של הוראות החוק העלה פנים לכאן ולכאן, דחה בית המשפט המחוזי את הטענה לפיה סעיף 15א(א) אינו קובע חובת סודיות גורפת אלא חובה חלקית, כזו שיכולה לחול, "למשל, רק על הידיעות והמסמכים שנמסרו לפיקוח על הבנקים, להבדיל מדוח הביקורת הסופי... בשים לב לחשיבותם הציבורית ולהעדר קושי אמתי בפרסומם".

את פסיקתו השעין בית המשפט כאמור על הלכת אזולאי וכן על תכלית החוק, לפיה סעיף 15א(א) נועד לקיים כמה תכליות ובהן "פיקוח יעיל על מערכת הבנקאות להבטחת יציבות הבנקים זאת באמצעות הבטחת סודיות ידיעות המושגות תוך כדי אותו פיקוח. תכלית שנייה, היא לעודד שיתוף פעולה בכל הרמות בין הבנק לבין גורמי הפיקוח עליו. השימוש במידע הוגבל למטרת החיקוק הספציפי". תכלית שלישית היא הזיקה האפשרית בין חובת הסודיות שבסעיף 15א(א) לבין הסודיות ביחסי בנק-לקוח, למרות שהוראה זו אינה מתייחסת לסודיות שבין בנקאים ללקוחותיהם.

אם כן, בית המשפט העדיף את אינטרס הרגולטור על פני זכות הציבור לדעת, להבדיל מדוחות ביקורת של מבקרי הפנים בבנקים. אך האם יש הבדל, בכל הקשור בסיכון בפגיעה בבנקים, בין דוח ביקורת פנימית לדוח של המפקח על הבנקים? האם לא ניתן להעלות את אותן טענות בדבר שמירה על אינטרס המערכת הבנקאית ויכולת גורם הביקורת לקבל מידע, גם בדוחות של מבקרי הפנים? הביקורת הציבורית (כגון זו של מבקר המדינה) פתוחה בדרך כלל לציבור, להבדיל מהביקורת הפנימית עליה קיימת חובת סודיות בחוק.

נראה, כי לפחות במגזר הבנקאי, מצב הדברים שונה. יש לראות במבחן הזמן האם אין להחיל גם במגזר זה עקרונות, בדומה לאלה שנקבעו בפס"ד חברת החדשות, המאפשרים במידה מסוימת איזון הנותן מענה גם לזכות הציבור לדעת.