סמכויותיה של עיריה להטיל אגרות, היטלים ותשלומי חובה אחרים (להלן - אגרות) נקבעו בפקודת העיריות [נוסח חדש], המעניקה לעיריה סמכות להתקין חוקי עזר כדי לאפשר לה לבצע את שהיא נדרשת או מוסמכת לעשות על-פי הפקודה או על-פי כל דין אחר ובין היתר להטיל בחוקי עזר אלה אגרות.
למועצות המקומיות ולמועצות האזוריות הוקנתה סמכות דומה. הוראת סעיף 1 (א) לחוק יסוד: משק המדינה קובעת כי "מיסים, מילוות ותשלומי חובה אחרים לא יוטלו, ושיעוריהם לא ישונו אלא בחוק או על פיו; הוא הדין לגבי אגרות". הוראה זו חלה גם על אגרות שמטילות רשויות מקומיות.
פקודת העיריות מאפשרת לרשויות לממן שירותים הן באמצעות הארנונה והן באמצעות אגרות או היטלים או מחיר, בלא לקבוע אילו שירותים ימומנו באמצעות כל אחת מהדרכים.
הביקורת העלתה אי-בהירות אצל הרשויות המקומיות בנוגע לסמכויותיהן להטיל אגרות (או היטלים) באמצעות חוקי עזר, מכוח הסמכויות המוקנות להן בפקודת העיריות. ברשויות מקומיות שונות נמצאו חוקי עזר שונים זה מזה שאיפשרו לעיתים לגבות אגרות בניגוד למדיניות השלטון המרכזי.
נמצאו רשויות מקומיות שגבו אגרות בלא חוקי עזר, בהסתמכם על פרשנות לא נכונה של המושג "מחיר" לעומת "אגרה". רשויות מקומיות גבו כספים בעבור שירותים שונים באמצעות גביית אגרות או באמצעות כינוי הגבייה "מחיר", גם כשהמקור הראוי למימון אותם השירותים היא הארנונה הכללית.
אי-בהירות זו איפשרה לפרש את החוק בדרכים שונות, וריבוי הפרשנויות העסיק ומעסיק את מערכת בתי המשפט וגורם לריבוי הליכים בין הרשויות לתושביהן. הצורך בשינוי נורמטיבי בנושא קיבל ביטוי גם בתשובותיהם של כמה מהגופים המבוקרים.
מן הראוי שמשרד הפנים ישקול נקיטת יוזמה כדי להסדיר בחקיקה ראשית מפורטת את המסגרת להטלת אגרות למימון השירותים האמורים, וההסדרים הפרטניים ייקבעו בכל רשות מקומית בחוקי העזר שלה על-פי צרכיה.
חקיקה ראשית כזו תבטיח את זכות הציבור לקבל את השירותים באופן סדיר, באיכות ראויה ובתעריפים שישקפו את עלותם בפועל לאורך זמן, ותגביר את הוודאות המשפטית. כן יש צורך לקבוע בחקיקה מנגנוני פיקוח ובקרה שימנעו מהרשויות המקומיות לנצל את הבלעדיות שיש להן באספקת השירותים וימנעו חוסר יעילות או בזבוז של חלק מן הכספים שהן גובות מהתושבים למימון השירותים.
עד להסדרת הענייניים האמורים בחקיקה ראוי כי סל השירותים הממומן באמצעות הארנונה ישמור על יציבות יחסית לאורך זמן, וכי הרשויות המקומיות יימנעו מלהטיל אגרות על שירותים שבעבר מומנו מכספי הארנונה.
שירותים חדשים, לעומת זאת, שלא סופקו בעבר בידי הרשות המקומית והם בעלי אופי זמני (כגון שירותי שמירה), ייתכן שימומנו באמצעות אגרה ייעודית שההכנסות וההוצאות בגינה ינוהלו בקרן נפרדת, כדי להבטיח שכספי האגרה ישמשו רק למטרה שלשמה נועדו, וכן כדי להבטיח שבבוא העת, כשיתבטל הצורך באגרה, תיפסק גבייתה.
חלק מהרשויות המקומיות גבו אגרות שונות בלי חוק עזר או בלי אסמכתה אחרת בדין או שלא על-פי הכללים שנקבעו בחוק או על-ידי השלטון המרכזי, כמו גביית אגרות ללא חוקי עזר וגביית אגרות בתעריפים הגבוהים מהתעריפים בחוקי העזר.
לדעת משרד מבקר המדינה, מהותם של השירותים הציבוריים ומעמדן של הרשויות המקומיות כספק בלעדי של השירותים האלה מחייבים את השלטון המרכזי לעשות בקרה מתמדת על עלות השירותים. כמו כן ראוי שתיבחן ההצדקה הכלכלית להטלתן של אגרות כל אימת שהרשות המקומית בוחרת לממן שירות ציבורי באמצעות גביית אגרה על-פי חוק עזר ולא מכספי הארנונה.
חלק מהרשויות גבו אגרות על סמך חוקי עזר ישנים בלי שחוקי העזר האלה יעודכנו ולחלופין בלי שהיה להן חוק עזר לעניין הצמדה למדד. בכך נפגעו הכנסותיהן והמטרה שלשמה הותקן חוק העזר. מקור המימון לאותם השירותים היה הארנונה ולא האגרה. כמה מהרשויות המקומיות לא ניהלו את כספי האגרה במשק כספי סגור או לחלופין בקרן ייעודית, והכנסותיהן מכספי האגרה מימנו שירותים שמקור מימונם הוא הארנונה הכללית.
על הרשויות המקומיות לנהל את כספי האגרה במשק סגור כדי להבטיח שכספי האגרות ישמשו רק למטרה שלשמה נועדו.
הפיקוח והבקרה שהפעיל משרד הפנים על גביית האגרות והשימוש בכספי האגרה לא היו יעילים, כך שהתאפשרו כל החריגות שתוארו בדוח.
על משרד הפנים להגביר את הפיקוח והבקרה על גביית כספי האגרות וההיטלים ועל השימוש שהרשויות המקומיות עושות בכספים האלה, כדי למנוע מצב של שימוש לרעה בסמכויות שהקנה החוק לרשויות בנושא מימון השירותים המוניציפליים.
