שאלת הכדאיות בפינוי-בינוי

בעבר, הגישה הנוהגת הייתה שהרשות התכנונית פועלת להוצאת תוכניות מתוך ראייה של הצרכים היישובים על כל היבטיהם, לרבות הצפיפות, גובה הבניינים, ריאות ירוקות, פיתוח סביבתי, מבני ציבור נדרשים ועוד. שיקולים של כדאיות כלכלית ליזמים ובעלי נכסים לא היוו חלק ממערך השיקולים של התכנון העירוני והמרחבי הארוך והמושקע.

פסק דין שמדגיש גישה זו ניתן בבית המשפט העליון בעניין חברת נ.י.ל.י (עע"מ 9264/10). הרקע לפסק דין זה, היה החלטתה של הוועדה המחוזית לאשר הגדלת מספר יחידות הדיור מ-270 ל-710, בניגוד לעמדת העירייה. העירייה טענה, שהתשתיות של העיר אינן ערוכות לקליטת מאות יחידות הדיור שיתווספו בעקבות התוכנית, ואין בקופתה מספיק תקציב פנוי לבצע את הגדלת התשתיות הנדרשת.

בית המשפט העליון קבע, כי בהחלטה אם לאשר תוכנית, רשות התכנון איננה חייבת לבצע בחינה מדוקדקת בליווי חוות דעת כלכלית לעלויות ביצוען או שדרוגן של התשתיות, בנייתם של מבני ציבור ויכולת או העדר יכולת נוכחית של הרשות המקומית ליישום כלכלי של התוכנית.

לאחרונה, קבעה המועצה הארצית לתכנון ובנייה (ערר 61/19), כי תוכנית נועדה לקבוע צרכים ושיקולים תכנוניים בלבד, ואין מקום לקבוע בה מי יהיה זה שיישא בעלויות הפיתוח. זאת, הגם שהיה ידוע באותה עת שמדובר בעלויות גבוהות מאוד, ולפיכך זהות מבצע עבודות אלו (היזם או הרשות המקומית) קריטית כפי הנראה לעצם האפשרות לממש את התוכנית.

החלטות אלו מייצגות גישה שעשויה לייצר תוכניות בניין עיר תיאורטיות שאין מי שיממש אותן, וברור שלא זו הייתה "כוונת המשורר", מאחר שבסופו של דבר תוכניות אלו צריכות להתממש מכספי הקופה הציבורית או מכספי היזמים. אם לא יהיו רווח וכדאיות, לא יהיה יזם שיממש את התוכנית. מוזר לראות שחרף הזמן שעבר בין ההחלטות הללו (שמונה שנים), ועדת הערר הארצית ראתה עצמה מחויבת לעמדה לפיה שיקולים כספיים וכדאיות כלכלית אינם שיקולים לגיטימיים בהליך אישורן של תוכניות.

תקן 21 של שמאי המקרקעין

חרף כל האמור לעיל נראה, כי בהתחדשות עירונית המצב מעט שונה. בנובמבר 2012 הותקן תקן 21 של שמאי המקרקעין המתמקד בפינוי-בינוי. מטרתו של התקן היא לאזן בין שלושת בעלי האינטרסים בכל מיזם של פינוי-בינוי: היזם, רשויות התכנון ובעלי הדירות. התקן אמור להביא לשיווי משקל כלכלי ותכנוני בין שלושתם, מתוך הגישה לפיה רק אם כולם ישיגו את מטרתם בצורה סבירה, הפרויקט ייצא אל הפועל.

היוזמה להתקנת התקן באה לאחר דוח מבקר המדינה לשנת 2011, שהצביע על כך שכ-40 תוכניות פינוי-בינוי שהמדינה קידמה, לא יצאו לפועל כתוצאה מחוסר ודאות ליזמים, לבעלי הדירות ולרשות המקומית החוששת שתוספת יחידות הדיור תעמיס על התשתיות הקיימות. בהתאם לתקן 21, רווחים צפויים ליזם בפרויקט צריכים לנוע בטווח שבין 25% ל-30% מתוך סך העלויות (נציין, כי מדובר ברווח יזמי גבוהה יחסית, מאחר שבהתחדשות עירונית קיימים גורמי סיכון גבוהים יותר ליזם).

תקן 21 לכאורה איננו מחייב, ואולם הן הרשויות והן היזמים נעזרים בו. בדיקה על-פי תקן זה נכללת בכל הליך תכנוני לפינוי-בינוי כבר בצעדיו הראשונים ותוצאותיו משמשות מעין כלל אצבע לכדאיות הפרויקט. בתקן קיימות מספר נקודות תורפה, לרבות העובדה שוועדות התכנון החלו לאשר גם פרויקטים באחוזי רווחיות נמוכים יותר, דבר ששוב העלה את חוסר הוודאות והסיכון, ובכך מסכן את היתכנות הפרויקטים. בנוסף, התקן משקף בעיקר רווחיות של איזורי ביקוש, כך שהוא פחות רלוונטי לפריפריה.

יוזמתו של השמאי הממשלתי

בעקבות כך, מקדם השמאי הממשלתי, אוהד עיני, יוזמה לשינוי ולעידכון התקן. לטענתו, יש לשנות את תקרת הרווח הסביר של היזם. כיום התקן קובע, כי אם הרווח היזמי גבוה ממה שנקבע בתקן, לוועדה המקומית יש אפשרות לדרוש את צמצום היקפי הבנייה. לטענת עיני, מדובר בטעות:

"במקום שהתכנון יוביל, הבחינה הכלכלית היא שמובילה את הפרויקטים של פינוי-בינוי. השמאים שיושבים בוועדות המחוזיות הם אלה שמאשרים את התחשיבים לפי התקן, ומאחר שהבחינה הכלכלית הפכה להיות המובילה, יצא שעל פיהם יישק דבר. אני חושב שמה שצריך להוביל זה התכנון ולא הכלכלה ולא חשיבה בנוסח 'נוריד את התכנון כדי שהיזם לא ירוויח יותר מדי' או נצופף עוד או נוסיף קומות רק כדי ליצור כדאיות כלכלית, למרות שאין כל היגיון תכנוני בדבר.

"צריכה להיות מדיניות תכנון ברורה: קודם להכתיב תכנון ולאחר מכן לבדוק אם בתכנון כזה קיימת כדאיות כלכלית, ובמידת הצורך לתקן, בשוליים בלבד. כשם שאיננו מתערבים ברווח המקסימלי ליזם בתוכניות שאינן התחדשות עירונית, כך לדעתי גם כאן לא צריך להתערב. צריך לוודא שיש רווח מינימלי כדי שהמיזם יקרה. אני חושב שלא צריך להיכנס ליזם לכיס, ואין גם צורך. היום, אחרי עשור מכירים את המכפילים שיש, ועל הוועדות לקבוע מדיניות תכנונית".

בהחלטות ועדות ערר נוספות אנו עדים להפעלת שיקול הדעת בתחום הכדאיות הכלכלית ושכלולו, עד כדי כניסה לפרטים הקטנים של שיקול זה. באחת ההחלטות (עת"מ 37850-05-19) נקבע, שהן הקמת מתקן רובוטי בתחומי המגרש והן צמצום מספר יחידות הדיור המאושרות, הן חלופות לא-רלוונטיות לפרויקט מבחינה כלכלית. לפיכך, כאשר נוצרת מצוקת חנייה ובהינתן שניתן לאמץ את הפתרון באמצעות קרן חנייה, יש לאמץ פתרון זה על פני דרישה מהיזם לעמידה בתקן כמות החניות (מאחר שהדרישה עשויה בסבירות גבוהה להביא לידי כך שהפרויקט לא יהיה ריווחי ולכן לא ייצא אל הפועל).

רוב הפרויקטים תקועים

נראה, כי ניתן משקל גדול באופן יחסי לשיקול הכדאיות הכלכלית בפרויקט של התחדשות עירונית, הן ליזם והן לדיירים (אם כי, לא באופן עקבי ולא בהענקת אותו משקל לגורם זה, כך שיש הבדלים בין הפסיקות גם באותן ערכאות עצמן). כל זאת - מתוך ראייה של השגת המטרה של מיגון בניינים מפני רעידות אדמה, ומתוך ידיעה שללא שביעות רצון סבירה של היזם מרווחיות הפרויקט, וללא שביעות רצון סבירה של הדיירים מהתמורות שיקבלו, הפרויקט לא ייצא לפועל.

ייתכן שבכך טמון ההבדל בין עמדות בתי המשפט וועדות הערר בראותן את השיקולים שיש להביא בחשבון בקידום הליכי תכנון. בהליכי תכנון עירוניים רגילים שאינם במסגרת התחדשות עירונית, אין צורך בהסכמה של בעלי הזכויות, למעט זכות הגשת התנגדויות. הגשת התנגדות להליך שתלוי ועומד איננה דומה להליך בקשת היתר, שכלל לא יבוא אל העולם ללא חתימה של כל בעלי הזכויות.

חרף העובדה שהאיזון בין האינטרסים של היזם לבין האינטרסים של בעלי הזכויות אמור לקרות באופן טבעי בתנאים של שוק חופשי, מרביתם המכריעה של פרויקטים לפינוי-בינוי בארץ תקועים. הם אינם יוצאים לפועל מסיבות שחלקן קשורות בדיירים, חלקן ביזמים וחלקן ברשויות העירוניות שמעכבות מתן היתר או מקשות על היזמים מתוך חשש להכבדה על התשתיות העירונית הישנות.

ייתכן שעקב קצב איטי זה, נוצרו יוזמות של ערים ושל גורמים נוספים להגביר את הוודאות בהתחדשות העירונית. ב-4.12.2019 פרסמה עיריית תל אביב מסמך מדיניות שכולל הנחיות בנוגע לתמורות בפינוי-בינוי, ולפיו היא תאשר אותם תמורת מפתח תמורות צנוע יותר ממה שהיה נהוג בעבר בעיר. בין היתר, התמורה בדירות ששטחן עד 80 מ"ר תוגבל ל-12 מ"ר נוספים בלבד. לטענת יוזמי המסמך, השינוי יביא לשיפור במצב היזמים, כי תהיה להם ודאות ולכן לא יוכלו להבטיח הבטחות חסרות בסיס לדיירים, ומנגד הדיירים לא יוכלו להציג להם דרישות לא-ריאליות. מיד לאחר מכן הודיעו עיריות חיפה, נתניה ופתח תקוה על מדיניות דומה.

גם הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית פרסמה את עמדתה בעניין, ממנה עולה, כי התמורה הראויה לבעלי דירות היא תוספת של חדר בגודל של 12 מ"ר ומרפסת, תמורה המשקפת שדרוג משמעותי באיכות החיים ובערך הנכס, זאת בנוסף לשדרוג הנובע מעצם קבלת דירה חדשה ממוגנת, עם חניה ועל-פי רוב גם מחסן. אם רווחיות היזם תעלה על המינימום הקבוע בתקן 21, מצופה ממנו להגדיל את התמורות לדיירים. בשנים האחרונות נהוג היה להעניק תוספת שטח של 25 מ"ר פלוס מרפסת, מחסן וחניה.

משרד המשפטים הודיע, כי הוא מתנגד לעמדתה של הרשות הממשלתית. לדבריו, והגבלת שטחי תמורה שמקבלים דיירים בפרויקט פינוי-בינוי היא פסולה ועלולה לפגוע בקידום הפרויקטים ובזכויות הקניין. עמדתו של המשרד היא שיש להניח לשוק להגיע לאיזונים באופן עצמאי.

ראינו אם כן עמדות שונות בנוגע למתן חשיבות ומשקל לכדאיות כלכלית בהליכים תכנוניים בכלל ובהליכי התחדשות עירונית בפרט. המחלוקות עדיין מרובות ושונות, והפתרון לחסמים המרובים בהגשמת תכליתה של ההתחדשות העירונית עדיין אינו נראה לעין, כך שלא צפוי שינוי ניכר בעתיד הקרוב בקצב התקדמות הפרויקטים בהתחדשות עירונית.