הקדמה
שלושה מאמרים שפורסמו (24.4.2006) בעיתון הארץ מעוררים שאלות ישנות/חדשות בענייני ממשל. אין ספק שהמבחן העיקרי של הממשלה החדשה יהיה ביכולתה למלא את תפקידה באופן יעיל ומועיל ביחס לצרכי המדינה ותושביה - וכל זאת במסגרת האמצעים "המוקצים" לה על-ידי משלמי המסים.
זוהי, כמובן, הגדרה פשטנית ביותר לאופי ההתמודדות של הממשל הישראלי החדש עם בעיות ההווה והעתיד, מסגרות המשאבים המוקצות לכך והאופן הטקטי של ההתמודדות - אולם לצורך מאמר זה נסתפק בהגדרה זו.
כתב לא מזמן פרופסור דיוויד ר. הנדרסון, ממכון הובר וביה"ס הגבוה של הצי, במאמר שבחן את התפתחות ההוצאה הציבורית האמריקנית[1], כי "הבעיה הדומיננטית שתעמוד בפני המדיניות הכלכלית בארבעים השנה הבאות תהיה כיצד לרסן את הגידול בהוצאה הציבורית".
ואכן, נראה כי ברוב מדינות העולם המערבי, גם אלו שחרתו על דגלן את הריסון הפיסקאלי וקיבלו על עצמן את "המגבלות" של מאאסטריכט או אחרות - היכולת של הממשלים להתמודד עם צמצום ההוצאה הציבורית מתוך התוצר (וגם במושגים אבסולוטיים) אינו צולח כל-כך. כך גם בנושא מספר המועסקים בסקטור הציבורי, אשר הולכים וצומחים מיום ליום, מעבר ל"טייס הדמוגראפי".
על "מחירה" של ממשלה גדולה
העיתונות בפרט והתקשורת הישראלית בכלל עוסקים רבות בכוונתו של אהוד אולמרט להקים ממשלה בת כ- 27 שרים (בשלב זה סוכם בין עמיר פרץ ואהוד אולמרט כי לא יאוישו תפקידי סגני השרים) - ככל הנראה הממשלה הגדולה בתולדות מדינת ישראל.
מאמר המערכת של "הארץ" עוסק בסוגיה זו ומציג כמה קשיים שמצב זה עלול ליצור, מעבר לעלות התקציבית:
1. ישיבות הממשלה יאבדו מיעילותן ויהפכו מעין "פגישות עמיתים במועדון ויכוחים" ויגרמו לכך שההחלטות (החשובות) יתקבלו בחדרים סגורים. כך תהפוך "הממשלה" למסגרת "חסרת תוכן ממש".
2. ממשלה גדולה מסוג זה "תתקשה להקרין את הסמכות המוסרית הנדרשת לביצוע משימותיה".
3. מספר החכי"ם שיהיו בקואליציה ו/או יאיישו תפקידים יהיה כה גדול שהדבר יביא ל"כרסום שנוצר ביסודות הדמוקרטיה הפרלמנטרית, המחייבים תפקוד ממשלי בצד בקרה ופיקוח על הרשות המבצעת, המכהנת מכוח אמון הכנסת".
אכן שלוש בעיות רציניות ביותר. לכאורה גם במדינות שבהן הבסיס המשטרי הוא דו-מפלגתי היתה אמורה להיפגם יכולת הפיקוח והבקרה של הפרלמנט (הרשות המחוקקת) על הרשות המבצעת - תופעה זו, הלכה למעשה, אינה מתקיימת מכיוון שלממשלה עצמה יש מוטיבציות פנימיות הרבה יותר נחושות לפעול ביעילות, תוך ביצוע רפורמות נדרשות ונקיטת צעדי מודרניזציה.
נראה אצלנו כי הממשלה מנסה להתגונן באופן קבוע נגד "חשיפות ומתקפות" של התקשורת, הכנסת, מבקר המדינה ו/או גופים נוספים שלקחו על עצמם לפקח על פעולות הממשלה. במקום להתגונן היה ראוי כי הממשלה תפעיל יוזמות משלה לשיפור המצב.
אין ספק שתפקודה של ממשלת ישראל יפגע כתוצאה מגודלה המתוכנן. התאום הבין-משרדי יפגע והתפיסה ההוליסטית לשירותי הממשלה רק תלך ותקטן. במקום זאת כל אחד מעשרים ושבעת השרים ישאף ל"הישגים אישיים" במושגי תקציב והטבות לקהל הבוחרים שלו - דבר אשר, כאמור, יפגע באופן ממשי בתפקוד המשותף של הממשלה. ככל שמספר השרים גדול - כך נפגמת עבודת המטה המתואמת של הממשלה.
נראה גם כי הלהיטות לתפקידי שרים (וסגני שרים) מייצגת, בעיני, יותר מכל את ליקויי המשטר והממשל בישראל. כנראה שכל אלו ה"נלחמים" על תפקידי שרים וסגני שרים מודעים היטב לעובדה כי מתפקידים אלו ניתן ביתר קלות להשיג תקציבים ומשאבים ואין זה משנה מה תהיה דרכה של "המערכת המרכזית". כלומר, יש ביכולתם של שרים (וסגני שרים) ליצור "ממלכות עצמאיות" של הקצאת משאבים והעדפת מקורבים.
להרחבת מספר השרים יש גם פוטנציאל השפעה שלילי על שיעור השחיתות הפוליטית. אין זה סוד כי פרט למקרים של שחיתות וטוהר מידות במישור של העובדים המקצועיים, רוב רובה של תופעת השחיתות מתפתחת ומופעלת מהמרכז - כלומר מלשכות השרים, סגני השרים והמנכ"לים. צבא עוזריהם ויועציהם הם "המפעילים" של "רשתות השחיתות" והעדפת מקורבים (פוליטיים ואישיים). ובכן, להגדלת מספר השרים השפעה שלילית גדולה יותר מסכום השרים...
האם שר הוא פתרון לבעיות "ענפיות" (לפי יוסי שריד) והאם בכלל צריך שרים?
מאמרו של יוסי שריד "שר ספורט בלי ספורט", מעלה שאלה מאד רצינית לגבי טווח השפעתו של שר. שריד מתייחס בציניות השנונה והאופיינית לו למספר הרב של השרים שאמורים להשתלב בממשלתו של אולמרט ומציב שר דמיוני לענייני ספורט - במטרה לבחון את השאלה האם שר אכן הוא הפתרון לחוליים בענף מסוים.
"גם אנשים נבונים, בחלקם עיתונאים, מתפתים להאמין ששר מיוחד הוא הפתרון המיוחל...", כותב יוסי שריד ומקשר זו לשר הספורט (הדמיוני) וטוען: "... זו אמונת שווא, כמובן, אפילו שרים אינם יוצרים יש מאין, ובישראל אין ספורט של ממש...". הוא תומך את טיעונו זה במשרד המדע, וכותב: "משהופרד בשעתו משרד המדע, לדוגמא, והופקד עליו שר משל עצמו. האם מאז קרה משהו טוב למדע הישראלי?".
שריד טוען כי יש בישראל מדע, תרבות ואולי גם ספורט - אולם רק בגלל שאנשים יוצרים אותם ולאו דווקא בגלל שר זה או אחר. הוא גם טוען כי לשר הספורט יתמנה, מן הסתם, שר זוטר אשר יכולת השפעתו נמוכה ביותר.
מעניינת ביותר עמדתו של יוסי שריד. מחד היא צודקת לכשעצמה, ועוד ננתח זאת, אך מצד שני היא תואמת לעמדתם של הליברליים הימניים ותפיסתם את מעורבות הממשלה. הוא טוען כי בעצם "השוק" (ואין זה משנה אם זה שוק התרבות, הספורט או המדע) מתקיים בזכות "הרגליים" - כפי שהוא מכנה זאת, ולא "הקביים" - הבירוקרטיה הממשלתית. טוב, אנחנו מוכנים לקבל עמדה זאת, גם כאשר באה לידי ביטוי בכתב ידו של יוסי שריד - אולם קשה להאמין.
והאמת היא שהשאלה לגבי יכולת השפעתו של שר היא שאלה מאד מורכבת. בבסיסה גם עומדת השאלה מהם סמכויותיו של שר ומה מצופה ממנו? ברור כי מעצם סמכויותיו הסטטוטוריות יש לשר עוצמה בלתי רגילה ויכולת השפעה לא מבוטלת - אך האם לשר ללא ניסיון, ידע והכשרה יש את הכלים להשתמש באופן מושכל בסמכויות נרחבות ו"דרמטיות" אלו?
נשאלת השאלה גם "מי יכול להיות שר". אנחנו שומעים כי בכוונת הממשלה למנות לתפקיד שר הבריאות את אחד מאנשיה הנחמדים (והנמרצים) של מפלגת הגמלאים. זה בסדר גמור, אולם האם יש לאיש זה, בגילו, את היכולת, הניסיון, הכישורים והידע המוקדם לנהל מערכות בסדר גודל מסוג זה? - נראה לי שהתשובה ברורה.
אולם אין הבעיה היא רק עם נציג הגמלאים. רבים המתמנים לתפקידי שרים חסרי כל כישורים, ניסיון, ידע והשכלה מתאימה בכדי לנהל מערכות מסוג זה. האם רק צירוף הקסם של המלים "הוא פוליטיקאי טוב" - יש בה בכדי לגשר על כל הפערים הללו? מובן שדעתי היא שלילית - ואזרחי המדינה משלמים מחיר כבד על נורמה זו.
האם קווי היסוד של הממשלה הם "תוכנית העבודה" שלה? (על-פי פרופ' זאב סגל)
פרופ' זאב סגל, במאמרו "חוקי ביסוד שנשכחו במו"מ", קובל על כי על-פי "מיטב המסורת" של עורכי הדין, מנהלים עורכי הדין יורם טורבוביץ ורם כספי (קדימה), דוד ליבאי (עבודה), דוד גלס (ש"ס) ואלי גולדשמיט (גמלאים) את עיצוב קווי היסוד של הממשלה בחשאיות ומטילים על המו"מ "איפול מרבי כיאה למו"מ עסקי", והתוצאה: "... מעט מאד ידוע על גורלם של נושאים בעלי חשיבות ציבורית חיונית, שאינם עומדים בראש סדר היום המדיני-חברתי".
פרופ' סגל מתייחס במאמרו למעמד קווי היסוד של הממשלה, וכותב: "קווי יסוד אלו אמורים לבסס תוכנית פעולה ממשלתית ומאוחר יותר להוות מדד להערכת יכולת הביצוע של הממשלה. קווי יסוד אינם כובלים, לפי פסיקת בג"צ, את הממשלה היכולה לסטות מהם, אולם הם מבטאים את ה"אני מאמין" של הממשלה...".
בהמשך מתייחס פרופ' סגל לכמה נושאים משפטיים מרכזיים אשר אין ידוע היכן הם עומדים במשא-ומתן, אך לדעתו יש בהם פוטנציאל השפעה אדיר בהמשך דרכה של הממשלה החדשה. הוא מתייחס, לדוגמא, ל"חוק יסוד: זכויות חברתיות".
אני, העוסק בענייני מממשל ומינהל ציבורי, שואל את עצמי האם יש בכלל "תוכנית פעולה ממשלתית" - כפי שמגדיר זאב סגל, היכולה, מאוחר יותר, להוות בסיס למדידת רמת ואיכות הביצוע של הממשלה? התשובה היא חד-משמעית - לא!
שני מסמכים מהווים, למעשה, את "תוכנית העבודה" או "תוכנית הפעולה" של הממשל: קווי היסוד של הממשלה וחוק התקציב. כאמור לעיל, קווי היסוד אינם כובלי את הממשלה לעשות בהם שינוי, אך חוק התקציב, כשמו כן הוא, עומד במעמד של "חוק" ועל כן אין לסטות ממנו.
צירוף של שני אלו מהווה בסיס מספק למדי לבחינת רמת הביצוע של הממשלה - אך אין בבסיס אלו די "פרמטרים מדידים" להצלחה של הממשלה (כמו לדוגמא: צמצום זמני פקקי התנועה, הקטנת רמת זיהום האוויר לרמה זאת וזאת, רמת הציונים של בגרות, צמצום מספר תלונות על כשלים באיכות הבניה, רמת האכיפה של שכר מינימום, מספר העסקים הפועלים ללא רישוי, מספר הדירות והחלקות שאינם רשומים בטאבו וכדומה).
אין ספק שקווי היסוד מהווים "רקע" לפעילותה של הממשלה ואני מניח שחלק מהסיעות/מפלגות אשר חתמו עליה במסגרת הסכם קואליציוני דואגות כי התחומים אותם שילבו בקווי היסוד אכן ייושמו. כך, אני מניח, עושה גם הממשלה. אולם אין כל מנגנון פנימי בממשלה אשר בודק את רמת הסטייה או הדיוק של הממשלה ועקביותה ביישום אותם קווי-יסוד.
כך גם לגבי תקציב המדינה - אין הוא מפורט ברמה של יעדים מדידים של ביצוע ואין מעקב אמיתי אחר הביצוע (התקציבי והמשימתי) של כל הרשום בספרי התקציב.
נושא זה הוא רחב ביותר וחלק ניכר ממדינות העולם המערבי מעמידות כלים מעניינים כיצד לבחון את רמת הביצוע של עצמם. גם לחברה האזרחית תפקיד חשוב במעקב אחר ביצועי הממשלה והעמדת מדדים מקצועיים לרמת הביצוע הנדרשת. ככלל הייתי אומר כי תחום זה, אולי אחד החשובים באיכותו של ממשל, הוא מן המוזנחים ביותר בתרבות הממשל הישראלי.
סיכום
תודה לשלושת הכותבים ולעיתון "הארץ, אשר העמיד לרשותנו בסיס לדיון (שטחי אמנם) בנושאים מרכזיים בענייני ממשל ומינהל ציבורי.
לצערי, נראה כי הממשלה החדשה, למרות השינוי המבני במשרד ראש הממשלה והנהגת "ראש הסגל", אינה עומדת להביא כל בשורה או שינוי אשר ייטיב עם רמת הממשל הישראלית. איני "בונה" גם על כארבעים חברי הכנסת החדשים (וחלק מה"ישנים") אשר יביאו לתיקון המצב. התמונה נראית עגומה ביותר!
