|   15:07:40
דלג
  |   תגובות
  |    |  
מועדון VIP
להצטרפות הקלק כאן
בימה חופשית ב-News1
בעלי מקצועות חופשיים מוזמנים להעביר אלינו לפרסום מאמרים, מידע בעל ערך חדשותי, חוות דעת מקצועיות בתחומים משפט, כלכלה, שוק ההון, ממשל, תקשורת ועוד, וכן כתבי טענות בהליכים בבית המשפט.
דוא"ל: vip@news1.co.il
כתבות מקודמות
קבוצת ירדן
למה לעשות תואר שני במנהל עסקים?
כתיבת המומחים
ניכיון שיקים - יתרונות וחסרונות

דוח מבקר המדינה (51ב) - <br>אגף הכלכלה והכנסות המדינה

30/04/2001  |     |   נאומים   |   מבקר המדינה   |   תגובות
   רשימות קודמות
  דוח מבקר המדינה (51ב) - משרד האוצר
  דוח מבקר המדינה (51ב) - המשרד לביטחון הפנים
  דוח מבקר המדינה (51ב) - מתנות לנבחרים ולעובדי ציבור


הטיפול של רשויות המס בהעברת כספים להסתדרות עובדים הכללית החדשה באמצעות מוסדות ציבוריים הקשורים אליה

המחוקק הכיר בחשיבותם של גופים הפועלים למטרות ציבוריות ללא מטרת רווח. כדי להקל את פעילותם של גופים אלה, נקבעו בחוקי המס הוראות המקנות להם הקלות במס.

1. לפי חוק מס ערך מוסף, התשל"ו-1975 (להלן - חוק מע"מ), גוף יסווג כמוסד ללא כוונת רווח (להלן - מלכ"ר) על פי קריטריון יחיד - "העדר כוונת רווח"; החוק אינו עוסק במטרת פעילותו של אותו גוף. על עסקאות שעושים מלכ"רים אין מוטל מס ערך מוסף (להלן - מע"מ), אך הם גם אינם יכולים לקזז את המע"מ שהם משלמים על תשומותיהם. עם זאת, מלכ"ר חייב במע"מ על עסקת אקראי שעשה - מכירת טובין או מתן שירות באקראי - אם המכירה או מתן השירות הם בעלי אופי מסחרי; ועל מכירה או השכרה של נכסי מקרקעין מסוימים.

על מלכ"רים מוטל גם "מס שכר" בשיעור של 8.5% מהשכר ששילמו לעובדיהם ו"מס מעסיקים" בשיעור של 4% מהשכר. אגף מס הכנסה ומיסוי מקרקעין שבמשרד האוצר מופקד על הגבייה של מסים אלה.

2. בסעיף 9(2) לפקודת מס הכנסה [נוסח חדש] (להלן - הפקודה) נקבע פטור ממס בין היתר על הכנסתו של מוסד ציבורי. לפי הפקודה, "מוסד ציבורי" הוא "חבר בני אדם של שבעה לפחות, שרוב חבריו אינם קרובים זה לזה, או הקדש שמרבית נאמניו אינם קרובים זה לזה, הקיימים ופועלים למטרה ציבורית ונכסיהם והכנסותיהם משמשים להשגת המטרה הציבורית בלבד והם מגישים דין וחשבון שנתי לגבי נכסיהם, הכנסותיהם והוצאותיהם להנחת דעתו של פקיד השומה על פי תקנות שהתקין שר האוצר". "מטרה ציבורית" הוגדרה מטרה שעניינה דת, תרבות, חינוך, מדע, בריאות, סעד או ספורט, וכן מטרה אחרת שאישר שר האוצר כמטרה ציבורית.

בסעיף 46(א) לפקודה נקבע זיכוי ממס לתורמים למוסד ציבורי כמשמעותו בסעיף 9(2), שקבע לעניין זה שר האוצר באישור ועדת הכספים של הכנסת. בשנת 2000 היה שיעור הזיכוי 35% מסכום תרומה הגדול מ-340 ש"ח ואינו עולה על 30% מהכנסתו החייבת של הנישום באותה שנה או על 490,000 ש"ח, לפי הנמוך בהם.
העברת נכס לרשות אחר בלא תמורה כמוה כמכירה, ומעביר הנכס חייב לשלם מס על רווח ההון שנוצר לו מהנכס. בסעיף 97(א)(4) לפקודה נקבע, בין היתר, כי מי שנותן מתנה למוסד ציבורי כמשמעותו בסעיף 9(2) פטור מתשלום מס על רווח ההון שנוצר מהמתנה.

3. בסעיף 61 לחוק מיסוי מקרקעין (שבח, מכירה ורכישה), התשכ"ג-1963, נקבע פטור ממס שבח למי שמכר למוסד ציבורי זכות במקרקעין ללא תמורה. בסעיף נקבע גם פטור בתנאים מסוימים למוסד ציבורי המוכר מקרקעין, ובכלל זה לגוף שהוגדר מוסד ציבורי לעניין סעיף 46 לפקודה.

על פי תקנות מס שבח מקרקעין (מס רכישה), התשל"ה-1974, מוסד ציבורי, כמשמעותו בסעיף 61 לחוק, חייב במס רכישה מופחת, בשיעור של 0.5% בלבד, בעת רכישת מקרקעין המשמשים או מיועדים לשמש אותו במישרין.
בפרק הזמן אפריל 1998 - ספטמבר 1999 בדק משרד מבקר המדינה במחלקה למוסדות ציבור ומלכ"רים (להלן - ממצו"מ) שבנציבות מס הכנסה ומיסוי מקרקעין (להלן - הנציבות) את תהליך קבלת ההחלטות הכרוך באישורם של שני גופים הקשורים להסתדרות כמוסדות ציבוריים, והעברת כספים על ידם להסתדרות העובדים הכללית החדשה (להלן - ההסתדרות). כמו כן נבדקו בממצו"מ ובהנהלת אגף המכס ומע"מ עניינים הקשורים בפיקוח השוטף על מוסדות ציבוריים ומלכ"רים.

סדרי הטיפול במלכ"רים ומוסדות ציבוריים

אגף המכס ומע"מ
על פי חוק מע"מ, מופקד אגף המכס ומע"מ על סיווגם ורישומם של מלכ"רים לעניין מע"מ ואמור לפקח על פעילותם. התברר, כי אין באגף גוף מיוחד לטיפול במלכ"רים, ואין תכנית עבודה ייחודית לקיום ביקורות בהם. מאגר המידע הממוחשב על מלכ"רים באגף משקף גישה פסיבית של שלטונות מע"מ: במאגר נכללים בעיקר גופים שפנו אליו ביוזמתם כדי לקבל אישור כי סווגו כמלכ"רים, הדרוש להם לצורך רישומם במס הכנסה או לקבלת תמיכות ציבוריות. במאגר רשומים כ-13,000 אלף מלכ"רים בלבד, אף שמספר המלכ"רים שהתאגדו כעמותה הרשומים אצל רשם העמותות הוא כ-30,000 אלף, ונוסף עליהם יש גופים רבים אחרים הפועלים ללא כוונת רווח שאינם מאוגדים כעמותות, כגון: משרדי הממשלה, הקדשות, רשויות מקומיות, תאגידים סטוטוריים ומוסדות חינוך.

אגף המכס ומע"מ אינו נוקט כמעט פעולות יזומות לאיתור מלכ"רים כדי לוודא שהם אינם "עוסקים" במהותם, וכן כדי לאתר גופים שהם מלכ"רים במהותם אך נרשמו כ"עוסקים" במגמה ליהנות מניכוי מס תשומות. האגף לא תיאם עם הנציבות כי היא תעביר אליו מידע שנמצא בביקורותיה על פעילות עסקית של גופים הרשומים כמלכ"רים החייבת במע"מ.

לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח היקף פעילותו של מגזר המלכ"רים, על שלטונות מע"מ להיערך לפיקוח על פעילותם, ובכלל זה לקיים ביקורות יזומות במלכ"רים.

נציבות מס הכנסה - המחלקה למוסדות ציבור ומלכ"רים
בממצו"מ 15 עובדים, והיא מפקחת על מוסדות ציבוריים ומלכ"רים; היא מטפלת בתיקיהם של כ-15,000 גופים, ובכלל זה כ-1,700 מלכ"רים שאינם מוסדות ציבוריים אך פנו אליה ביוזמתם כדי שתנפיק להם אישורים שונים (ראו להלן).

1. כאשר גוף מבקש להירשם בממצו"מ כמוסד ציבורי, או להיות מאושר לעניין סעיף 46 לפקודה, ממצו"מ דורשת ממנו לכלול במסמכי היסוד שלו כמה סעיפים, ובהם סעיף המבטיח כי לא יחולקו רווחים וטובות הנאה בין חבריו, וסעיף המבטיח כי אם יפורק - יועברו נכסיו למוסד ציבורי אחר כהגדרתו בסעיף 9(2) לפקודה; גופים המאוגדים כחברות נדרשים להשוות את זכויות ההצבעה של החברים כדי להבטיח כי מוסד ציבורי לא יהיה בשליטה של חבר יחיד או גוף אחד. נוסף על כך מבקשת ממצו"מ מאז 1992 כי גוף כזה יחתום על כתב הכולל 13 התחייבויות, בין היתר בעניין אי-העסקת קרובים של חברי ההנהלה, אלא באישור מראש; אי-תשלום משכורות לא סבירות והגבלת הוצאות ההנהלה וההוצאות הכלליות; אי-סיוע לפעילות מפלגתית; העברת נכסי המוסד בעת פירוק למוסד ציבורי אחר; וכן פרסום דוח תקבולים ותשלומים בציבור - באופן שיקבע נציב מס הכנסה (להלן - הנציב). המוסד נדרש להודיע לנציבות על כל שינוי במסמכי היסוד, ובכלל זה שינוי בהרכב הנושאים בתפקידי המפתח בו. על פי הוראות מס הכנסה (ניהול פנקסי חשבונות) (מס' 2), התשל"ג-1973, כל מוסד בעל מחזור של יותר מחצי מיליון ש"ח נדרש לנהל מערכת חשבונות על פי שיטת החשבונאות הכפולה; ומי שמחזורו קטן מזה - מערכת חשבונות כמפורט בהוראות. על המוסד להגיש לאגף מס הכנסה דוחות שנתיים המבוססים על הנהלת פנקסי החשבונות. בהוראת ביצוע שפרסמה הנציבות במאי 1994 וכותרתה "נוהל קבלה וטיפול בדוחות כספיים של מוסדות ציבור ומלכ"רים" צוין, כי "מטרות נוהל זה הן: עריכת בדיקת עין של דוחות כספיים בהם משתקפת פעילותו של המוסד, במגמה לאתר מוסדות בעלי הכנסה שאינה פטורה לכאורה או שהמוסד חורג בפעילותו מכללים ומטרות של מוסד ציבורי". ממצו"מ גם עושה בדיקות במוסדות ציבוריים כדי לוודא שהם פועלים לפי דרישותיה.

חלק מההוראות האמורות לעיל מובאות בכמה חוקים הנוגעים למלכ"רים, בהם חוק העמותות, התש"ם-1980. הוראות אלה יוצרות מארג נרחב של אמצעים לבחינת פעילויות של מלכ"רים, שבא להבטיח כי יפעלו למען מטרתם הציבורית, וכי לא יחלקו את רווחיהם שנובעים, בין היתר, מהמדיניות של מתן הטבות במס; בין היתר בדרך של פירוק המוסד והעברת נכסיו, שנצברו במידה לא מעטה על חשבון הציבור, לגוף עסקי וחלוקת הרווח בין חברי המוסד.

חלק מהוראות ממצו"מ נסמך על סמכות הנציב לפי פקודת מס הכנסה ל"בצע את הפקודה כראוי", והן נגזרות מסעיף 9(2) לפקודה; אולם לפי תשובת הנציבות למשרד מבקר המדינה מנובמבר 1999, ספק הוא אם לחלק אחר של ההוראות, ובכלל זה ההוראות המהותיות בדבר העברת נכסי מוסד ציבורי שפורק למוסד ציבורי אחר, אי-חלוקת רווחים והשוואת זכויות ההצבעה של החברים, יש בסיס חוקי. זאת ועוד, הנציבות לא הגדירה בכתב את תפקידיה ואת דרכי פעילותה של ממצו"מ, ואין זה ברור אם תפקידה מתמצה בגביית מסים ממוסדות ציבוריים, או שמא עליה להיות רגולטור הקובע כללים לפעילותם של מוסדות אלה, מפקח על העמידה בכללים ומתערב בעצמו, או בשיתוף פעולה עם גופים אחרים המפקחים על מלכ"רים, כאשר מוסד סוטה מהכללים.

לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח הפטור הרחב ממס שיש למוסדות הציבוריים ולמלכ"רים שממצו"מ מופקדת עליהם ומספרם הרב, נחוץ להגדיר את תפקידה של ממצו"מ. הגדרה כזו גם נדרשת נוכח גישתה של הנציבות, ולפיה ממצו"מ מנועה מלמסור לגופי פיקוח נוספים המפקחים על מלכ"רים (רשם העמותות או רשם ההקדשות) ממצאים על פעילות מלכ"רים, בגלל הסודיות שהיא מחויבת לה על פי הפקודה. עקב כך צריכה ממצו"מ לפקח על מוסדות ומלכ"רים אלה באמצעיה היא בלבד.

ביטוי למצב האמור של חוסר בהירות לגבי תפקידה של ממצו"מ ולגבי סמכויותיה החוקיות הוא הניסיון למכירת השליטה במוסד מסוים (להלן - מוסד א'; ראו לגביו גם בהמשך). מוסד א' הוא מלכ"ר הן על פי מעמדו המשפטי והן בשל תחום עיסוקו: הוא התאגד כחברה לתועלת הציבור; על פי הוראות סעיף 32 לפקודת החברות, על חברה לתועלת הציבור להשתמש ברווחיה לשם קידום מטרותיה הציבוריות, ואסור לה לשלם דיבידנד לחבריה, ובתזכירו של מוסד א' נקבעה הוראה בעניין זה. מוסד א' רשום כמלכ"ר לפי חוק מע"מ ופעילותו פטורה ממע"מ. מוסד א' הוא גם מוסד ציבורי לפי סעיף 9(2) לפקודה, ואושר גם כמוסד ציבורי לעניין סעיף 46 לפקודה. לכן הוא גם מתאים להגדרה "חברה לתועלת הציבור" שבסעיף 32 לחוק הנאמנות, התשל"ט-1979 (להלן - חוק הנאמנות), מכוח היותו פטור ממס הכנסה ומסי מקרקעין. לעניין מילוי החובות המוטלות על חברה לתועלת הציבור לפי חוק הנאמנות, רואים את מנהלי החברה כנאמנים של הקדש; בחוק נקבע, כי לא ניתן לשנות תנאי הקדש, אם לא נקבעה זכות לכך בכתב ההקדש, או ניתנה לכך הסכמת הנהנים או אישור בית המשפט. בתקנון ההתאגדות של מוסד א' נקבע, כי אם יפורק המוסד, יועבר עודף נכסיו לידי מוסד ציבורי אחר, כהגדרתו בפקודת מס הכנסה, בעל מטרות דומות, ולא יחולק בין חבריו.

בתקנון מוסד א' נקבע, כי חבריו יהיו משני סוגים:
חבר תמידי אחד: חברת העובדים השיתופית הכללית בארץ ישראל בע"מ; לחבר התמידי מוקנות זכויות מיוחדות, ובכלל זה זכות ל 75%-ממספר הקולות בכל אסיפה כללית של החברה והזכות למנות את כל מנהליה.

חברים רגילים: כיום קרנות הפנסיה של ההסתדרות.
ב-1983 דרשה ממצו"מ ממוסד א' להשוות את זכויות ההצבעה של חבריו. דרישה זו לא נענתה, וממצו"מ לא פעלה כדי להבטיח שהשינוי ייעשה.

מרבית נכסי המקרקעין של מוסד א' הוקצו לו בידי מינהל מקרקעי ישראל, בתנאים מועדפים, כדי שישמשו למטרות ציבוריות בלבד. מבקשה לפטור ממס שהגישו חברת העובדים וההסתדרות לנציבות בספטמבר 1998, עולה שהחל באותה שנה הם פעלו לשינוי מבני - מכירת השליטה במוסד א' למשקיע עסקי והעברת התמורה כתרומה לקרן ההסתדרות הכללית החדשה, שהיא "מוסד ציבורי" (ראו בהמשך לגביה). הנציבות התבקשה לפטור ממס שינוי מבני זה והשיבה בשלילה. בתשובתה לא דנה הנציבות בשאלה אם במצב החוקי הקיים ניתן להפוך מוסד ציבורי לגוף עסקי, מה גם שמוסד א' הוא חברה לתועלת הציבור, ובמסמכי היסוד שלו נכללו הוראות שלפיהן נכסיו צריכים להיות מיועדים למטרה ציבורית גם אם יפורק. הוראות אלה עולות בקנה אחד עם דרישות ממצו"מ.

בתשובתה למשרד מבקר המדינה מיולי 1999, הביעה הנציבות את דעתה, כי הפיכת מוסד א' לעסק היא הפרת תנאי יסודי הקוטע את הפעילות למען המטרה הציבורית, שכן המוסד איננו מעביר את יתרת נכסיו למוסד ציבורי אחר; אולם במצב החוקי הקיים טיפול הנציבות מתמצה בבחינת האפשרויות לגבות מס על העסקה כאשר תצא לפועל, אם אמנם תצא לפועל. הנציבות ציינה, כי במגמה לסגור פרצות מסוג זה היא תבחן אפשרות לתיקון חקיקה שימנע העברת נכסי מוסד ציבורי לעסק שמשמעותה העברת נכסי ציבור לידיים פרטיות.

השתלשלות העניינים האמורה מדגימה את הפער בין ההתחייבויות שממצו"מ דורשת מהמוסדות הציבוריים לבין הסמכויות שמקנה לה החוק, המקשה על בלימת פעולה מהסוג הנדון אף שהיא מנוגדת למסמכי היסוד של המוסד שנוסחו לפי דרישותיה.

לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שאין לממצו"מ סמכויות אכיפה, למעט הסמכות לחייב בתשלום מס, הרי במקרים מסוג זה של הפיכת מוסד ציבורי לגוף עסקי, דהיינו חיסול המטרה הציבורית שהמוסד מחויב לה, ייווצר מצב אבסורדי אם בשל חובת הסודיות המוטלת על ממצו"מ לפי הפקודה, לא תביא ממצו"מ את המידע שנמסר לה לידיעת הגופים האחרים המפקחים על מלכ"רים, כדי שיוכלו לבדוק אם יש צורך לפעול בכלים העומדים לרשותם. לגבי הניסיון למכירת מוסד א', היה מקום להביא את המידע לידיעת רשם ההקדשות, שבידו אמצעים חוקיים, שמקורם בחוק הנאמנות, שיבטיחו את פעילותן הראויה של חברות לתועלת הציבור.

2. כאמור, ממצו"מ דורשת מהגופים שהיא מופקדת עליהם, ניהול חשבונות ודיווח, והיא מפקחת על פעילות הגופים הרשומים אצלה באמצעות הדוחות הכספיים שהם מגישים לה וקיום ביקורות על ניהול פנקסים אצל כמה מהם. הועלה, כי רוב הדוחות השנתיים המוגשים לממצו"מ אינם נבדקים. משום כך לא מנוצל מידע רב-חשיבות על פעילותם והכנסותיהם של מלכ"רים ומוסדות ציבוריים, הנמצא לעתים בדוחות ויכול לסייע לבדוק אם גופים אלה אמנם פועלים למען מטרות ציבוריות, וכן לסייע באיתור הכנסות חייבות במס הכנסה ובמסים אחרים.

3. יש מוסדות ציבוריים שאושרו לפני שנים רבות, ומסמכי היסוד שלהם לא תמיד מתאימים לדרישות ממצו"מ, בעיקר בעניין המטרות הציבוריות, זכויות הצבעה והעברת נכסים בפירוק, אך ממצו"מ לא פעלה לאיתורם ולתיקון מסמכיהם, כנדרש.
בתשובתה הודיעה הנציבות כי בכוונתה לתגבר את ממצו"מ במפקחים, שיבדקו את פעולות המוסדות הציבוריים.

4. מ-1991 חדלה ממצו"מ מלהנפיק לגופים שעמדו בתנאי סעיף 9(2) לפקודה "אישור מוסד ציבורי" לפרק זמן מוגבל. ממצו"מ מנפיקה אישורים רק למוסדות הפונים אליה בבקשה להקנות להם מעמד של מוסד ציבורי לעניין תרומות על פי סעיף 46 לפקודה (כדי שיוכלו להציגם לפני תורמים) ולעניין הקלות במס שבח1. תוקפם של אישורים אלה הוא בדרך כלל לשנתיים, ולקראת תום התקופה מאריכה ממצו"מ את תוקפם בשנתיים נוספות, לאחר שבדקה את פעילותו של המוסד. כמו כן ממצו"מ מנפיקה למוסדות ציבוריים ולמלכ"רים הרשומים אצלה אישורים, שתוקפם בדרך כלל שנתיים, לפטור מניכוי מס במקור על הכנסות מריבית, ואישורים על פי חוק עסקאות גופים ציבוריים (אכיפת ניהול חשבונות ותשלום חובות מס), התשל"ו-1976, שהם תנאי לקבלת תמיכות מהמדינה.
הכנסותיהם של מלכ"רים שאינם מוסדות ציבוריים, ובכלל זה הכנסות מריבית, אינן פטורות ממס הכנסה, והאישור לפטור מניכוי מס במקור ניתן להם בדרך כלל משיקולי נוחות של ממצו"מ, שאינה מעוניינת לטפל בהחזרי מס למלכ"רים שבסוף השנה, עם הגשת הדוח השנתי, מתברר שלא היתה להם הכנסה חייבת במס באותה שנה.

לדעת משרד מבקר המדינה, מתן פטור גורף מניכוי מס במקור למלכ"רים, שאינם פטורים ממס הכנסה על הכנסתם החייבת, גורם לאבדן הכנסות מס. בתשובתה הודיעה הנציבות כי אכן יש מקום לבדוק הכנסות מלכ"רים שאינם מוסדות ציבוריים ולחייבם להגיש דוח שנתי, אך בשל היקף כוח האדם בממצו"מ, הדבר אינו אפשרי.

הערות שוליים

1. לגבי פטורים ממסי מקרקעין למוסדות ציבוריים ראו עמ' 333.
2. ראו בעניין זה דוח שנתי 48, עמ' 1.
3. לשעבר "קרן עבודה".
4. לשעבר "נ.ל.ה. נכסי לשכות המס של ההסתדרות הכללית בע"מ".
5. בג"ץ 637/89, פ"ד מו(1) 191.

פטורים ממסי מקרקעין למוסדות ציבוריים

על פי חוק מיסוי מקרקעין (שבח, מכירה ורכישה), התשכ"ג-1963 (להלן - החוק), ניתנים למוסדות ציבוריים כהגדרתם בחוק, פטורים מלאים או חלקיים במסי מקרקעין. לפי סעיף 61 לחוק, מוסדות אלה הם "מוסדות לדת, לתרבות, לחינוך, למדע, לבריאות, לסעד או לספורט או למטרה ציבורית אחרת ושאינם מיועדים להפקת רווחים שנקבעו לעניין זה על ידי שר האוצר באישור ועדת הכספים של הכנסת". מוסד ציבורי ששר האוצר וועדת הכספים של הכנסת קבעו לעניין סעיף 46 לפקודת מס הכנסה (נוסח חדש) (להלן - הפקודה) שהוא מוסד שהתרומה לו מעניקה זיכוי ממס הכנסה לתורם, גם הוא נחשב כמי שאושר כמוסד ציבורי לעניין החוק .

החוק פוטר ממס שבח, באופן מלא או חלקי, מכירות של זכויות במקרקעין בידי מוסדות ציבוריים; שיעור הפטור נקבע על פי פרק הזמן שהמוסד החזיק במקרקעין ועל פי השימוש שעשה בהם. מוסד ציבורי שהחזיק במקרקעין במשך שנה לפחות, והם שימשו אותו במישרין במשך 80% מפרק זמן זה, יקבל פטור מלא. מוסד שהשתמש במקרקעין במישרין במשך פרק זמן קצר מ80%- מן הזמן שבו החזיק במקרקעין או מוסד שהמקרקעין לא שימשו אותו כלל במישרין, יקבל פטורים חלקיים, כדלקמן: 1. אם הזכות במקרקעין היתה בידי המוסד במשך פרק זמן שאינו קטן משנה ואינו גדול מארבע שנים - יינתן לו פטור ממס בשיעור היחס שבין פרק הזמן שבו שימשו אותו המקרקעין במישרין לבין כל פרק הזמן שהזכות על המקרקעין היתה בידיו; 2. אם הזכות במקרקעין היתה בידי המוסד במשך יותר מארבע שנים - יינתן לו פטור בשיעור מחצית המס, ואם במשך פרק זמן זה המקרקעין גם שימשו אותו במישרין - יינתן לו נוסף על כך, פטור מהמחצית השנייה של המס, בשיעור היחס שבין פרק הזמן שבו שימשו אותו המקרקעין במישרין לבין כל פרק הזמן שהזכות עליהם היתה בידיו.

החוק מעניק פטור ממס שבח גם למי שתרם מקרקעין למוסד ציבורי; אולם אם המוסד ימכור את המקרקעין בתוך חמש שנים ממועד מתן התרומה, הוא יהיה חייב לשלם את המס שנותן התרומה היה פטור ממנו.

בתקנה 9 לתקנות מס שבח מקרקעין (מס רכישה), התשל"ה-1974, ניתן למוסד ציבורי פטור חלקי ממס רכישה, דהיינו מס רכישה מופחת בשיעור 0.5% - אם שוכנע מנהל מס שבח כי המקרקעין משמשים או ישמשו את המוסד בעתיד במישרין בלבד.

לפי חוק מס ערך מוסף, התשל"ו-1975 (להלן - חוק מע"מ), "מוסד ללא כוונת רווח" (להלן -מלכ"ר) הוא, בין היתר, "המדינה, רשות מקומית או איגוד ערים; חבר בני אדם מואגד או לא מואגד, שאין עיסוקו לשם קבלת רווחים ושאינו מוסד כספי"; מכאן שמוסדות ציבוריים הם מלכ"רים לעניין חוק מע"מ. לפי חוק זה, מלכ"רים פטורים מתשלום מע"מ, חוץ ממע"מ על עסקות אקראי, דהיינו מכירת טובין או מתן שירות באקראי שהם בעלי אופי מסחרי, ובכלל זה מכירה של נכסי מקרקעין, למעט דירת מגורים.

המחלקה למוסדות ציבור ומלכ"רים (להלן - ממצו"מ) שבנציבות מס הכנסה ומיסוי מקרקעין (להלן - הנציבות) מטפלת בעניינים שונים הנוגעים לגופים אלה; היא מקבלת מהם דיווחים שנתיים ומרכזת מידע עליהם. לפי נתוני המחלקה, היא מטפלת בכ-15,000 תיקים; מהם כ-13,000 תיקים של מוסדות ציבוריים.

בחודשים אפריל-ספטמבר 2000 בדק משרד מבקר המדינה את נושא המיסוי של מוסדות ציבוריים ומלכ"רים במסי מקרקעין. הבדיקה נעשתה בממצו"מ, בכמה משרדים אזוריים של מיסוי מקרקעין (מרכז, חיפה, ירושלים ונתניה) ובהנהלת אגף המכס ומע"מ.

בדיקת הזכאות לפטור

1. מוסדות ציבוריים המבקשים פטור ממסי מקרקעין צריכים לעמוד בשני מבחנים. האחד נובע מהוראת ביצוע שהוציאה הנציבות באפריל 1992 בכל הקשור לסעיף 46 לפקודה ולסעיף 61 לחוק (להלן - הוראת הביצוע). הוראת הביצוע הדגישה כי בעקבות כל בקשה של מוסד ציבורי לקבלת פטור על עסקת מקרקעין, ולפני אישור הבקשה והענקת הפטור, על המשרד האזורי למיסוי מקרקעין לפנות אל ממצו"מ לקבלת חוות דעתה בעניין הזכאות לפטור. בידי ממצו"מ מידע רב על מוסדות ציבוריים הואיל והם מגישים לה מדי שנה בשנה את דוחותיהם הכספיים, ומדוחות אלה ניתן ללמוד על פעולותיהם, ובכלל זה פעילות שביצעו בנכסים שבידיהם; כמו כן עושה ממצו"מ ביקורות במוסדות. בהוראת הביצוע הוטל על ממצו"מ לבדוק אם יש למוסד אישור בר תוקף מכוח אחד הסעיפים האמורים (להלן - אישור על מעמד של מוסד ציבורי); אם פעילות המוסד המבקש עולה בקנה אחד עם מטרתו הציבורית (שעל פי הפקודה או החוק, כמפורט לעיל, הוא זכאי בגינה לפטור); אם הוא עומד בהתחייבויותיו כמוסד ציבורי, דהיינו מגיש דוחות כספיים במועד ומנהל פנקסים על פי ההוראות; ואם יש לו חובות באחד ממערכי המס.

המבחן האחר שמוסד ציבורי צריך לעמוד בו הוא בדיקת מהות השימוש שעשה המוסד במקרקעין. המשרד האזורי למיסוי מקרקעין צריך לבדוק אם נכסי המקרקעין שימשו את המוסד במישרין להגשמת מטרותיו הציבוריות במשך פרק הזמן הנדרש לקבלת הפטור ממס שבח; וכשמדובר בקניית נכסים, הוא בודק אם הם אמורים לשמש במישרין את המוסד להגשמת המטרה הציבורית שהוא מחויב לה - שימוש שאמור להקנות לו זכאות לפטור חלקי ממס רכישה.
זמן קצר לאחר הוצאת הוראת הביצוע הנחתה הנציבות את משרדי מיסוי המקרקעין האזוריים (להלן - ההנחיה) לכבד אישורים על מעמד של מוסד ציבורי שניתנו בעבר למוסדות והם עדיין בתוקף. משמעות ההנחיה היא, שאין להתלות את כיבוד האישור במילוי תנאים כלשהם. הנציבות הסבירה בתשובתה למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2000, שהמחוקק לא הסמיך אותה לשלול הכרה ממוסד ציבורי בשל קיומם או אי-קיומם של תנאים מסוימים. יצוין, שלעניין הזיכוי ממס על תרומות, ניתנה לשר האוצר הסמכות לבטל את האישור שניתן למוסד שלא הגיש שני דוחות שנתיים ברציפות, או שמן הדוחות שהגיש עולה כי אינו מנהל פנקסים כדין, או שחלק מהותי מפעולתו אינו משמש להשגת מטרתו הציבורית; ואילו לעניין פטורים במיסוי מקרקעין, לא הוענקה סמכות כזו לשר האוצר, והחלטתו בצירוף אישור של ועדת הכספים של הכנסת (להלן - ועדת הכספים), רק הם מאפשרים ביטול אישור על מעמד של מוסד ציבורי. כיוון שכך, ביטול אישור כזה הוא הליך העשוי להימשך זמן לא מועט.
לדוגמה, ישיבה שהיה בידה אישור, לא תמיד המציאה לממצו"מ דוחות כספיים, ובאלה שהמציאה לא היה ביטוי לעסקות מקרקעין שביצעה. בתחילת ספטמבר 1997 החלה ממצו"מ לנקוט פעולות לקראת ביטול האישור שבידי הישיבה. בין השאר התקיים דיון עם נציגי הישיבה שבו הם הבטיחו להמציא לממצו"מ את הפרטים הדרושים על עסקות מקרקעין שביצעו. הישיבה לא עמדה בהבטחתה והמשיכה לבצע עסקות מקרקעין ולקבל פטור ממס. עד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2000, לא הסתיימו ההליכים הכרוכים בביטול האישור, שנועדו ליצור בסיס איתן לביטול הפטור. הליכים אלה כללו פנייה נוספת לישיבה וביקורת ספרי החשבונות שלה.

ההנחיה לא שינתה את תוקפה של הוראת הביצוע. היות שכך, נוצרה אי-בהירות. חלק מהמשרדים האזוריים פנו לממצו"מ וביקשו את חוות דעתה לגבי מוסדות ציבוריים שביקשו מהם פטור ממס על עסקות מקרקעין שעשו, וחלק לא פנו.

האמור לעיל מלמד כי במצב החוקי הקיים, רשויות המס אינן יכולות להימנע מלאשר פטור ממס על עסקות מקרקעין למוסדות בעלי אישור על מעמד של מוסד ציבורי, גם כאשר אלה לא מילאו אחר הדרישות המוטלות על מוסד ציבורי מכוח הפקודה. מצב זה אינו ראוי.
לדעת משרד מבקר המדינה, על הנציבות לשקול ליזום תיקוני חקיקה שיאפשרו לרשויות המס להתנות את מתן הפטור ממס בהגשת דוחות כספיים במועד, בניהול פנקסים כחוק ובתשלום מסים כנדרש. בנסיבות קיצוניות, כמו אי-דיווח מתמשך, או כאשר מוסד אינו פועל למען מטרה ציבורית, ראוי לשקול מתן אפשרות לרשויות המס למנוע מהמוסד את הפטור ממס או לבטל את מעמדו כמוסד ציבורי.

הנציבות עוסקת מאז 1997 בהצעה לתיקון חקיקה, הנוגעת לעניינים שונים הקשורים למוסדות ציבוריים. אולם הצעה זו אינה עוסקת באמצעים כדוגמת האמצעים האמורים, שיש בהם כדי לאפשר לרשויות המס מניעת מתן פטור אוטומטי ממסי מקרקעין לגופים שיש בידיהם אישור תקף על מעמד של מוסד ציבורי אך לא מילאו את החובות המוטלות עליהם על פי דין.

לדעת משרד מבקר המדינה, נחיצותו של תיקון החקיקה עולה מדוח זה, ועל הנציבות לפעול בעניין ביתר מרץ.
הנציבות הודיעה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי בעקבות הערת משרד מבקר המדינה, כל נושא הצעת החוק הועבר לבדיקת הלשכה המשפטית שלה.

2. הועלה, כי משרדי מיסוי המקרקעין לא תמיד הקפידו כי הפטור יינתן רק למוסדות שקיבלו מעמד של מוסד ציבורי בהתאם לפקודה ולחוק. למצב זה תרמה גם העובדה שהמשרדים לא פנו לממצו"מ כנדרש בהוראת הביצוע. משרד מבקר המדינה בדק בבדיקה אקראית בארבעה משרדי מיסוי מקרקעין אזוריים 40 עסקות מכר מקרקעין שעשו מוסדות ציבוריים מראשית ינואר 1998 עד יוני 2000, שבגינן ניתן פטור מלא או חלקי ממס שבח או ממס רכישה; אחד מהמשרדים האמורים נהג שלא להעביר כלל לחוות דעת ממצו"מ בקשות לפטור שהוגשו לו, ואחד מהם העביר לה רק חלק מהבקשות.

מבין 12 עסקות שהמשרדים האזוריים לא העבירו לממצו"מ נמצאו ארבע עסקות שלכאורה לא היו מבצעיהן זכאים לקבל פטור: באחת מהן ניתן פטור לגוף שלא הוכר כמוסד ציבורי לעניין החוק, ובשלוש האחרות ניתן פטור לגופים הקשורים למוסד ציבורי אך הם עצמם אינם זכאים לפטור. לדוגמה, בינואר 1998 מכרה חברת נכסים הקשורה למוסד ציבורי מבנה שבבעלותה. אף שהחברה אינה מוסד ציבורי, נתן לה משרד מיסוי המקרקעין האזורי פטור מלא ממס שבח, המגיע למוסד ציבורי המוכר נכס ששימש אותו למטרתו הציבורית.

יצוין שבבדיקת הבקשות לפטור שהעבירו המשרדים לממצו"מ, לא נמצא שניתן פטור לגוף שלא היה לו אישור על מעמד של מוסד ציבורי.

3. בבדיקת 40 העסקות האמורות הועלה עוד, שבשתיים מהן נתנו המשרדים האמורים פטור ממס שבח ובתשע מהן פטור חלקי ממס רכישה - בלי שבדקו אם נעשה בנכסים במישרין שימוש למטרה ציבורית.

להלן שתי דוגמאות:

(א) מוסד ציבורי (להלן - מוסד א') החכיר בשנת 1997 את המקרקעין שלו למוסד ציבורי אחר (להלן - מוסד ב') לתקופה של 49 שנים תמורת דמי חכירה שנתיים. שווי העסקה לעניין מס רכישה הוערך ב-46.9 מיליון ש"ח. דין חכירה לטווח ארוך הוא כדין מכירה לעניין מס שבח. מוסד א' ביקש פטור מלא ממס שבח בנימוק שהמקרקעין שימשו אותו במישרין מיום ייסודו למטרות של חינוך ותרבות, ומשנת 1971 שימשו חלק מהם לאותן מטרות באמצעות מוסד ב' -ששכר ממוסד א' את המקרקעין.

העמדה הנקוטה בידי הנציבות היא כי שימוש במישרין משמעותו שימוש בנכס בפועל בידי המוסד הציבורי עצמו למען מטרתו הציבורית. שימוש אחר, כלכלי או פיננסי וכיוצא בזה, אינו בגדר שימוש לצורך מתן הפטור. אולם משרד אזורי של מיסוי מקרקעין אישר למוסד א' פטור מלא ממס שבח, אף שכאמור, בשנים 1971 - 1997 השתמש במקרקעין מוסד ב', ששכר אותם ממנו.

אילו ניתן הפטור למוסד א' בהתאם לעמדת הנציבות, היה מגיע לו לפי הצהרתו פטור בשיעור מחצית המס, ופטור נוסף בשיעור היחס בין מספר השנים שהשתמש בנכס במישרין למספר השנים שהחזיק בנכס (בעניין שומת מע"מ של מוסד זה בגין דמי שכירות שקיבל עד מכירת המקרקעין ב-1997 - ראו בהמשך).

(ב) מוסד שאושר לו מעמד של מוסד ציבורי לעניין החוק בשנת 1996 מכר באותה שנה מבנה בסכום של 850,000 ש"ח, שהחזיק בו שנים רבות קודם שקיבל את האישור. הביקורת העלתה, שטרם אישורו לא פעל המוסד למען מטרה ציבורית, וממילא לא שימש המבנה שבבעלותו למטרה ציבורית. למרות זאת אישר המשרד האזורי למוסד פטור מלא ממס שבח המגיע בגין שימוש במישרין בנכס, בלא שבדק כלל את מהות השימוש שנעשה במבנה. זאת ועוד, על טופס ההצהרה על העסקה רשם עובד המשרד האזורי שהפטור כפוף לאישור מנהל ממצו"מ, אך לא נמצא שמנהל ממצו"מ או עובד אחר מממצו"מ אישרו את הפטור.
4. הביקורת העלתה, כי המשרדים האזוריים למיסוי מקרקעין אינם בודקים ולו בדיקה מדגמית, אם המוסד שקיבל את הפטור לעניין מס רכישה אמנם משתמש במקרקעין למען המטרות הציבוריות שהצהיר עליהן בעת הגשת הבקשה לפטור.

לדוגמה, באוקטובר 1997 העבירה חברה שטחי משרדים למוסד ציבורי. שטחי המשרדים ניתנו למוסד ללא תמורה כדי שישכיר אותם וייהנה מפירותיהם. החברה קיבלה פטור ממס שבח בגין העברת הנכס ללא תמורה למוסד ציבורי, והמוסד קיבל לפי בקשתו הקלה במס רכישה המגיעה למוסד ציבורי שאמור להשתמש בנכס במישרין להגשמת מטרותיו. שווי העסקה לעניין מס רכישה נקבע ל-9.4 מיליון ש"ח. בעקבות פניית משרד מבקר המדינה, בירר המשרד האזורי את השימוש שנעשה בשטחי המשרדים. התברר, שהמוסד לא השתמש בהם במישרין למטרותיו. בעקבות זאת הוציא המשרד האזורי בפברואר 2000 הודעת תיקון שומה, ובה חויב המוסד בתשלום נוסף של 282,000 ש"ח. באפריל אותה שנה הגיש המוסד השגה שבה טען שמגיעה לו הקלה במס רכישה אף שאיננו משתמש במישרין למטרותיו בשטחי המשרדים. במועד סיום הביקורת, ספטמבר 2000, טרם הסתיים הטיפול בהשגה.

לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שקודם שיינתן למוסד ציבורי פטור ממס שבח, ייבדק היטב בידי ממצו"מ ומשרדי מיסוי המקרקעין, אם אכן הוא עומד בתנאים המזכים בפטור כזה. כן ראוי, שזמן מה לאחר שניתנה למוסד ציבורי הקלה במס רכישה ייבדק אם המוסד אמנם משתמש בנכס במישרין למטרותיו.

הנציבות הודיעה למשרד מבקר המדינה בתשובתה כי היא תפעל לרענון ההוראות בנושא מוסדות ציבוריים ואישור הפטורים, ותדגיש את ההוראה שלפיה קודם לאישור פטור ממס למוסד ציבורי על עסקת מקרקעין שעשה, יש לשלוח לממצו"מ את טופס הבקשה שהגיש המוסד ולבקש ממנה חוות דעת עליו.

אישורים על מעמד של מוסד ציבורי

1. בהוראת הביצוע שהוציאה הנציבות באפריל 1992 נקבע כי ממועד הוצאתה יונפקו למוסדות ציבוריים אישורים לעניין סעיף 46 לפקודה שתוקפם שנתיים בלבד משנת המס שבה הונפקו; וכי האישורים יחודשו רק לאחר שייבדק אם המוסדות עומדים בתנאים הנדרשים מהם כמוסדות ציבוריים.

בעקבות הוראת הביצוע נדרש כל מוסד המבקש לראשונה להכיר בו כמוסד ציבורי לעניין סעיף 46 לפקודה, לצרף לבקשתו מסמכי התאגדות, פירוט של מטרותיו הציבוריות, רשימת חבריו וחברי הנהלתו ודוחות כספיים. ממצו"מ בודקת את שלמות המסמכים והפרטים הנדרשים, וכן אם המוסד מתאים להגדרה של מוסד ציבורי המובאת בסעיף 9(2) בפקודה. לאחר מכן בוחן את הבקשה צוות שחברים בו סגן הנציב, העוזר לנציב ומנהל מחלקת מלכ"רים; על הצוות להמליץ לנציב בעניין ההכרה במוסד קודם שהנציב מעביר את המלצתו לשר האוצר; שר האוצר, לאחר שיקול דעת, מעביר את הבקשות המתאימות לאישור ועדת הכספים. בדיקה דומה נעשית לעניין סעיף 61 לחוק.

מכאן, שהבדיקה הנעשית כיום קודם שמוסד מקבל אישור על מעמד של מוסד ציבורי היא מקיפה - כנדרש לפני מתן אישור המקנה זכאות להקלות מהותיות במס. אלא שמוסדות רבים קיבלו אישור כזה עוד לפני הוצאת הוראת הביצוע, ובידיהם אישורים שתוקפם אינו מוגבל . עקב כך יש כיום שני סוגי אישורים: אישורים שניתנו מאפריל 1992 ואילך, שתוקפם מוגבל ולפני הנפקתם נעשתה בדיקה מעמיקה; ואישורים שתוקפם אינו מוגבל, ולא ברור אם המוסדות המחזיקים בהם עדיין פועלים למען מטרות ציבוריות. התברר כי הנציבות לא פעלה די כדי לבטל או לשנות את האישורים בלא מגבלת תוקף שהנפיקה עד 1992.
להלן דוגמה המעידה שמוסד המחזיק במשך שנים באישור על מעמד של מוסד ציבורי, יכול שלא למלא אחר חובותיו כמוסד ציבורי ובכל זאת ליהנות מפטור ממס: עמותה בעלת אישור כאמור, שהיא חלק מקבוצה של עמותות ומרכזת את הטיפול בנכסי המקרקעין שלהן, לא הגישה דוחות לממצו"מ במשך שנים. רק כאשר ביצעה עסקת מקרקעין ונזקקה לאישור ממצו"מ לצורך קבלת פטור ממס שבח, היא הגישה את דוחותיה הכספיים לממצו"מ; בעקבות זאת ניתן לעמותה פטור חלקי הניתן למוסד ציבורי על שימוש בנכס שלא במישרין למען מטרותיו. לאחר מכן הפסיקה העמותה להגיש דוחות. בהעדר דיווח כספי מהעמותה נבצר מממצו"מ לדעת אם הכספים שקיבלה העמותה עקב העסקה - 29.5 מיליון ש"ח - שימשו למטרות ציבוריות. במועד סיום הביקורת, ספטמבר 2000, היה עניין העמותה ועסקות שביצעה בטיפול הנציבות וגורמים נוספים.

הנציבות הסבירה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי לא פעלה לביטול גורף של האישורים שתוקפם אינו מוגבל מאחר שתהליך הביטול מורכב, וכן בגלל הקושי לבדוק אלפי מוסדות.

2. זה זמן רב התגבשה בנציבות הצעה כי יש צורך לבטל אישורים על מעמד של מוסד ציבורי למאות מוסדות שחדלו לפעול ואינם מגישים דוחות, ולמעשה נותק הקשר עמם. עם גופים אלה נמנים גם מוסדות שהודיעו לנציבות במפורש על הפסקת פעילותם. בדיון בנציבות באפריל 1994 סוכם, כי תפורסם בעיתונים מודעה הכוללת רשימה של המוסדות שהקשר עמם נותק, שבה יידרשו המוסדות להגיש דוחות כספיים בתוך ארבעה חודשים ויובהר להם שאם לא יעשו כן, יינקטו פעולות לביטול האישור שניתן להם. המודעה לא פורסמה. בדיון נוסף שהתקיים בספטמבר 1995 התקבלה החלטה דומה אך גם היא לא בוצעה. באוקטובר 1997 שוב התנהל דיון בנושא, והוצע לבטל את האישור למוסדות שלא הגישו דוחות שנתיים; למוסדות שנמצאו אצלם ליקויים בניהול פנקסים; ולמוסדות שכבר אינם עוסקים בפעילות ציבורית. גם הצעה זו לא בוצעה.
לדעת משרד מבקר המדינה, על הנציבות לפעול בנמרצות לביטול כל האישורים על מעמד של מוסד ציבורי לגופים שבידיהם אישורים מלפני שנים, ולחדש את האישורים לתקופה קצובה למי מגופים אלה שיימצאו זכאים לכך, כנקוט בידיה לגבי אישורים הניתנים מאז הוצאת הוראת הביצוע.

זיהוי מוסדות ציבוריים לעניין הזכאות לפטור

לכל מלכ"ר ניתן מספר זיהוי בעת התאגדותו. זיהוי הגופים הכלולים במרשמי מס הכנסה ומס שבח, ובכלל זה במרשם הממוחשב של מוסדות ציבוריים שאושרו לעניין החוק, נעשה באמצעות מספר הזיהוי שלהם. פיקוח ומעקב יעילים אחר עסקות המקרקעין של מוסדות ציבוריים מחייבים זיהוי מדויק של המוסדות שביצעו את העסקות.

הועלה, כי כמה מוסדות ציבוריים השתמשו בשמות ובמספרי זיהוי של גופים קשורים אליהם או שייכים להם שאינם בעלי מעמד של מוסד ציבורי, בעת שביקשו לקבל פטור ממס שבח או ממס רכישה על עסקת מקרקעין שעשו. עוד הועלה, שלצורך השומה נתנו משרדי מיסוי המקרקעין האזוריים ביוזמתם לכמה מוסדות ציבוריים מספרי זיהוי משלהם או מספר זיהוי של חברה לא פעילה שבבעלות המוסד. הדבר נעשה מאחר שלמוסדות אלה היו מספרי זיהוי של אגודה עותומנית שלא ניתן היה להזין בהם את המרשם הממוחשב של מס שבח, או מאחר שהמוסדות היו גופים לא מאוגדים. כמו כן הועלה, שלעתים, לאחר שממצו"מ העירה למשרד האזורי שהגוף שעל שמו נרשם הנכס אינו הגוף שרשום אצלה כמוסד ציבורי - החתים המשרד האזורי את הגוף שבשמו הוגשה הבקשה לפטור, על הצהרה שהנכס ישמש לצרכיו של המוסד הציבורי שהוא קשור אליו, והעניק לו את הפטור המבוקש.

בנסיבות אלה קשה לבדוק את הזכאות של המוסדות הפונים אל משרדי מיסוי המקרקעין בבקשות לקבלת פטור ממס.
לדעת משרד מבקר המדינה, על הנציבות לעשות את הנדרש לכך שרישום מוסדות ציבוריים במשרדי מיסוי המקרקעין ובממצו"מ ייעשה באמצעות מספר זיהוי אחיד.

תשלום מע"מ על עסקות מקרקעין

עסקות של מלכ"רים - חוץ מעסקות אקראי (ובכלל זה עסקות אקראי במקרקעין) - פטורות מתשלום מע"מ. לפי חוק מע"מ, "עסקת אקראי" היא "מכירת טובין או מתן שירות באקראי, כשהמכירה או השירות הם בעלי אופי מסחרי", ואילו "עסקת אקראי במקרקעין" היא "מכירת מקרקעין לעוסק בידי אדם שאין עיסוקו במכירת מקרקעין, וכן מכירת מקרקעין בידי אדם כאמור, למעט מכירת דירת מגורים, למלכ"ר או למוסד כספי". "מכר" על פי חוק מע"מ כולל גם השכרה של המקרקעין.

בביקורת נמצא, כי רשויות מע"מ אינן אוכפות על מלכ"רים לשלם מע"מ בגין עסקות אקראי במקרקעין, וכי אגף המכס ומע"מ (להלן - אגף מע"מ) כמעט שאינו עושה ביקורות אצל מלכ"רים.

הפיקוח על עסקות חייבות מע"מ של מלכ"רים חשוב במיוחד, הואיל ובניגוד לעוסקים כהגדרתם בחוק מע"מ, הנדרשים לדווח לאגף באופן שוטף על עסקותיהם, מלכ"רים אינם נדרשים לעשות זאת; ומאחר שעל רוב עסקותיהם לא מוטל מע"מ, לא תמיד הם מודעים לכך שעליהם לשלם מע"מ על עסקות אקראי שלהם. כאשר מדובר בעסקת אקראי במקרקעין בין מלכ"ר לעוסק כשהמלכ"ר הוא המוכר, לא נגרם הפסד מס לאוצר המדינה אם המלכ"ר אינו גובה מע"מ מהעוסק, שכן ממילא העוסק רשאי לקזז את המע"מ ששילם על העסקה. אולם כאשר מדובר בעסקת אקראי במקרקעין בין שני צדדים שהם מלכ"רים, יש להם לעתים אינטרס משותף להימנע מתשלום המע"מ על העסקה, שכן כמלכ"רים אין הם רשאים לקזזו (אלא בעתיד - ראו להלן). כאשר מלכ"ר רוכש סוגים מסוימים של מקרקעין מאדם פרטי, הוא חייב בתשלום המע"מ (ולא המוכר), וגם בנסיבות כאלה יש לו אינטרס להימנע מתשלום המע"מ מאחר שאינו יכול לקזזו, אלא בעת מכירת הנכס בעתיד; ואם ייעשה קיזוז בעתיד, הוא יהיה בערכים נומינליים (כלומר ללא ריבית והצמדה).

אגף מס הכנסה ומיסוי מקרקעין אינו מעביר לאגף מע"מ מידע מרוכז על עסקות מקרקעין של מלכ"רים. לאגף מע"מ יש סמכות לבקש ממשרדי מיסוי מקרקעין מידע על מוסד מסוים, או לבצע שאילתות מחשב לגבי עסקות של מוסד. אולם התברר כי האגף כמעט שלא בירר את חבות המע"מ בעסקות של מלכ"רים.

לדעת משרד מבקר המדינה, המידע על עסקות אקראי במקרקעין שעשו מלכ"רים נמצא בידי רשויות המס, ועל אגף מע"מ לעשות בו שימוש כדי להבטיח שישולם המס המתחייב.

כבר במחצית הראשונה של 1999 הפנה משרד מבקר המדינה את שימת לבו של אגף מע"מ לתופעה של מלכ"רים שאינם משלמים מע"מ על עסקות אקראי במקרקעין, וציין מתוך מאגר המידע של רשויות מיסוי מקרקעין, 18 עסקות מכירה והשכרה שעשו מלכ"רים. באוגוסט אותה שנה השיב מנהל אגף מע"מ כי בדיקת העסקות האלה טרם הסתיימה, וכי בידו תשובה לגבי 11 עסקות, ובשתיים מהן כבר הוצאה שומה. בביקורת הנוכחית נמצא, שהתופעה נמשכת, ומשרד מבקר המדינה העביר לאגף פרטים על כמה עסקות נוספות של מלכ"רים שלכאורה חייבות במע"מ ולא דווח עליהן לאגף מע"מ. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר 2000 הודיע האגף כי ארבע מהעסקות נמצאות בבדיקה, ושתי עסקות אחרות נבדקו ובעקבות זאת הוצאו שומות למבצעיהן.

להלן דוגמאות לשתיים מהעסקות שנבדקו:

1. השכרת מקרקעין של מוסד א' למוסד ב': משנת 1971 עד שנת 1997 היו חלק מהמקרקעין של מוסד א' מושכרים למוסד ב' תמורת דמי שכירות שנתיים, ואולם מוסד א' לא דיווח לאגף על הכנסותיו מדמי השכירות. בעקבות פניית משרד מבקר המדינה לאגף מע"מ הוציא האגף למוסד א' שומות שלפיהן על המוסד לשלם מע"מ בסך כ-3 מיליון ש"ח (לא כולל קנסות וריבית).

2. על פי חוק מע"מ, מכירה של מקרקעין שמחזיק בהם "דייר מוגן" פטורה ממע"מ. בין שני מוסדות ציבוריים נעשו כמה עסקות של העברת נכסים, כל אחת בהיקף של מיליוני ש"ח. בחוזים הנוגעים לעסקות המקרקעין הנדונות צוין, כי המוסד הרוכש הוא דייר מוגן.

בביקורת הועלה, שמשרד מיסוי המקרקעין בירושלים דחה את הטענה של הצדדים לעסקה כי המוסד הרוכש היה "דייר מוגן". זאת מאחר שלא שולמו דמי מפתח, לא שולם שכר דירה , ולא הוכחו יחסי שכירות מוגנת. לפיכך העלה המשרד את השומה לגבי שווי המקרקעין לצורך מס רכישה ומס שבח המתחייבים מהעסקה. הצדדים לא דיווחו על העסקות לאגף מע"מ, וזה לא איתר את העסקות האמורות.
אגף מע"מ הודיע בתשובתו למשרד מבקר המדינה, כי העניין נבדק והוצאה שומה.

לדעת משרד מבקר המדינה, השומות שהוצאו בעקבות המידע שהוא העביר לאגף מע"מ על עסקות של מלכ"רים ממחישות את היקף אבדן ההכנסות הנגרם למדינה בשל העדר בקרה על עסקות כאלה.

הדוח מצביע כי הבקרה של אגף מס הכנסה ומיסוי מקרקעין על השימוש בנכסים שבגינם ניתן פטור למוסדות ציבוריים לא היתה מספקת, ויש שניתן פטור למוסדות ציבוריים שלא היו זכאים לקבלו. חוסר הבקרה על מוסדות ציבוריים בולט במיוחד בתחום הפטורים החלקיים במס רכישה. הקלות אלה ניתנות על סמך הצהרה של המוסדות בעניין השימוש שהם מתכוונים לעשות בנכסים שרכשו, הניתנת בעת הגשת הבקשה לפטור לרשויות המס; ואולם לאחר מתן הפטורים רשויות המס אינן בודקות, ולו בדיקה מדגמית, את מהות השימוש שנעשה בנכסים.
ב-1997 החלה הנציבות ליזום הצעות לשינויי חקיקה הנוגעים למוסדות ציבוריים. אולם הצעות אלה לא עסקו באמצעים הדרושים למניעת מתן פטור ממסי מקרקעין למוסדות שלא מילאו אחר דרישות הדין.

לגבי אגף המכס ומע"מ נמצא, כי הוא לא איתר את התופעה שמלכ"רים לא שילמו מע"מ על עסקות אקראי במקרקעין שעשו, אף שלרשויות המס יש מידע על עסקות אלה.

פעולות ביקורת

בנציבות מס הכנסה ומיסוי מקרקעין (להלן - הנציבות), ובמשרד שומה למפעלים גדולים בתל-אביב נבדק הטיפול בהעברת כספים להסתדרות העובדים הכללית החדשה על ידי מוסדות ציבוריים הקשורים אליה. כן נבדקו במחלקה למוסדות ציבור ומלכ"רים שבנציבות ובהנהלת אגף המכס ומע"מ (להלן - אגף המע"מ) עניינים הקשורים בפיקוח השוטף על מוסדות ציבוריים ומלכ"רים.

במחלקה למוסדות ציבור ומלכ"רים שבנציבות, בארבעה משרדים אזוריים למיסוי מקרקעין ובהנהלת אגף המע"מ נבדקו הפטורים ממסי מקרקעין למוסדות ציבוריים.
בנציבות, בארבעה משרדי שומה ובהנהלת אגף המע"מ נבדק ביצוע עבודות לאגפי המיסים שעושה שירות עיבודים ממוכנים (שע"ם).

באגף המע"מ נבדקו נסיעות של עובדי האגף לחו"ל במסגרת תפקידם (ממצאי הביקורת בנושא זה מובאים בפרק "נסיעות לחו"ל בתפקיד", עמ' 161).

פעולות והחלטות של הנציבות בקשר למתן מעמד של מוסד ציבורי לשתי קרנות הקשורות להסתדרות

רקע

1. ההסתדרות רשומה כאגודה עותומנית ומסווגת כמלכ"ר לעניין מע"מ. היא רשומה בממצו"מ כמלכ"ר שאינו מוסד ציבורי על פי הפקודה. להסתדרות גופים קשורים, ובראשם חברת העובדים השיתופית הכללית בארץ ישראל בע"מ (להלן - חברת העובדים). חברת העובדים רשומה כאגודה שיתופית והיא תאגיד ההחזקות המרכזי של "משק העובדים בישראל" ופועלת באמצעות חברות בנות, ובהן קרן השקעות של חברת העובדים בע"מ (להלן - קרן השקעות). כל חברי ההסתדרות חברים גם בחברת העובדים.

בינואר 1995 נכנס לתוקף חוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד-1994 (להלן - חוק בריאות ממלכתי), ונותקה הזיקה בין החברות בקופת החולים של ההסתדרות (להלן - קופת חולים או הקופה) לבין החברות בהסתדרות עצמה. על פי נתונים שמסר יו"ר ההסתדרות דאז למשרד מבקר המדינה, חלה ירידה חדה במספר חברי ההסתדרות המשלמים לה דמי חבר מ-1.8 ממיליון ב-1994 לכ-650,000 ב-1996; כמו כן הופסקו תשלומי המס האחיד ששילמו כל חברי ההסתדרות עד סוף 1994. ההסתדרות התחייבה במסגרת הסכם ההבראה של קופת חולים, שנחתם בנובמבר 1994 בינה לבין הממשלה ולבין קופת חולים, להעביר לקופה סכומים גדולים, בד בבד עם הסיוע הממשלתי שהוגש לה2. בעקבות הודעת ההסתדרות לקופה כי בשל קשיים שיש לה בתזרים המזומנים, ברצונה למלא את התחייבויותיה הכספיות כלפי הקופה גם באמצעות העברת נכסים, נחתם ביניהן הסכם בעניין זה בדצמבר 1995, לאחר שהממשלה הסכימה לתנאים הנוגעים לה באותו הסכם. על פי ההסכם, תעביר ההסתדרות לקופה נכסי מקרקעין ששוויים לפי הערכת שמאי יהיה 120 מיליון ש"ח, ואם לא יהיה די בכך, היא תעביר לה נכסים נוספים או תקצה לה מניות במוסד א'.

2. בתחילת 1995 פנו לממצו"מ שתי חברות הקשורות להסתדרות: קרן ההסתדרות הכללית החדשה3 (להלן - קרן ההסתדרות) וקרן הרווחה של ההסתדרות החדשה בע"מ4 (להלן - קרן הרווחה) וביקשו אישור על מעמד של מוסד ציבורי לעניין סעיף 46 לפקודה.

להלן פרטים על הקרנות:

קרן ההסתדרות: הקרן היא חברה ללא הון מניות מוגבלת בערבות חבריה והיא רשומה כחברה לתועלת הציבור. בתזכיר הקרן נקבע כי יש בה שני סוגי חברים: (א) חבר מייסד (חברת העובדים), ולו זכויות הצבעה עדיפות וזכות בלעדית למנות את מועצת המנהלים של החברה; (ב) חברים רגילים.

מקור המימון העיקרי של הקרן היה חלקה בכספי המס האחיד. לא היתה לה פעילות ציבורית משל עצמה, והיא שימשה בעיקר למתן תמיכות בסכומים קטנים למוסדות חינוך ותרבות הקשורים להסתדרות.

כבר באפריל 1990 קיבלה הקרן אישור על מעמד של מוסד ציבורי. התברר, כי ממצו"מ לא היתה ערה לעובדה שאין בקרן לפחות שבעה חברים, כנדרש בסעיף 9(2) לפקודה, והיא גם לא דרשה מהקרן לבטל את זכויות היתר שהוקנו לחבר המייסד בעניין זכויות הצבעה ומינוי מנהלים.
ביוני 1990, זמן קצר לאחר שהקרן קיבלה אישור כאמור, בדקה הנציבות מידע שלפיו פעלה הקרן למטרה שאינה ציבורית והעבירה כספים לכיסוי חובות של חברה תעשייתית (ראו בהמשך לגביה). הנציב קבע, כי תיעשה בדיקה מפורטת של עניין זה, אולם הבדיקה לא נעשתה. עם זאת שונה מעמד הקרן והיא סווגה כמלכ"ר בלבד.
קרן הרווחה: הקרן נוסדה כחברה בע"מ, ולחברת העובדים שליטה מלאה בה. עד סוף 1994 העמידה הקרן את נכסי המקרקעין שבבעלותה לרשות לשכות המס של ההסתדרות והן לא שילמו לה דמי שכירות בעד השימוש בנכסים, אולם נשאו בהוצאות התחזוקה השוטפת שלהם. ב-1995, בעקבות הנהגת חוק בריאות ממלכתי, הפסיקו לשכות המס את פעילותן ופינו את נכסי המקרקעין שהחזיקו. עקב כך החליטה הקרן כי רוב הנכסים יימכרו ויתרם יושכרו.
באותה דרך העמידה הקרן נכסי מקרקעין שבבעלותה לרשות קופת חולים. לפי הסכם מאוגוסט 1995 השכירה הקרן לקופה 13 נכסי מקרקעין שבבעלותה תמורת דמי שכירות שסכומם היה אמור להיקבע על בסיס הערכת שמאי. בהסכם שנחתם בדצמבר אותה שנה בין ההסתדרות לבין קופת חולים (ראו לעיל בעניין זה) התחייבה ההסתדרות להעביר לקופת חולים על חשבון חובותיה כלפיה נכסים (ובכלל זה הנכסים האמורים של הקרן) בשווי של 120 מיליון ש"ח.

טיפול הנציבות בבקשות הקרנות

התנאי העיקרי לקבלת מעמד של מוסד ציבורי על ההטבות במס הכרוכות בכך, הוא פעילות למען אחת מהמטרות הציבוריות הנקובות בפקודה. כאשר גוף מבקש לקבל אישור לעניין סעיף 46 לפקודה, המקנה זיכוי ממס לתורמים לו ופטורים ממיסוי מקרקעין, נעשית בדיקה מעמיקה כדי לוודא שהגוף המבקש את האישור אמנם ראוי לקבלו.

לפי הפרשנות המקובלת בממצו"מ, אין חובה כי מוסד ציבורי יפעל בעצמו להשגת מטרה ציבורית, וגם מוסד הפועל בעקיפין למען מטרה כזאת ("מוסד צינור") עומד בדרישות סעיף 9(2) לפקודה. לדוגמה, עמותת ידידים הפועלת ליד מוסד ציבורי, כגון מוסד חינוכי או בית חולים, שאין לה פעילות ציבורית משל עצמה, ומטרתה לסייע לאותו מוסד באמצעות גיוס כספים בעבורו ממקורות חיצוניים. ממצו"מ לא קבעה כללים ברורים בעניין העברת כספים מ"מוסד צינור" לגוף אחר, לצורך מימוש המטרות הציבוריות של המוסד. אולם על עמדתה בעניין זה ניתן ללמוד מהחלטה שהתקבלה בנציבות ביוני 1996, לאחר ששתי הקרנות האמורות (להלן - הקרנות) אושרו בפברואר אותה שנה לעניין סעיף 46 לפקודה. באותה החלטה באה לידי ביטוי עמדתם של הנציב וסגנו לעניינים מקצועיים, ולפיה "מוסד צינור" רשאי להעביר כספים רק לגופים שאושרו לעניין סעיף 46 לפקודה, כלומר לגופים שנבדק ואומת כי אכן יש להם מטרה ציבורית מוגדרת, וכל פעילותם מיועדת למטרה זו. באותו מועד הוחלט לפרסם חוזר מס הכנסה בעניין "מוסדות צינור". חוזר ברוח זו הוכן, אך לא פורסם.

בתשובתה למשרד מבקר המדינה מנובמבר 1999 הודיעה הנציבות, כי היא תוסיף לנוסח כתב ההתחייבויות של מוסד ציבורי דרישה כי הוא יהיה רשאי להעביר כספים בפטור ממס רק למוסד ציבורי שאושר לעניין סעיף 46 לפקודה. עוד הודיעה הנציבות, כי אף שלא פורסם החוזר בעניין מוסדות ציבור, העקרונות שהובאו לעיל מיושמים אגב הצבת תנאים בכל מקרה לגופו.

בתחילת 1995, כאשר שתי הקרנות ביקשו מממצו"מ אישור על מעמד של מוסד ציבורי, לפי סעיף 46, לא היתה להן מטרה ציבורית משל עצמן, ונפח פעילותן היה מצומצם מאוד. הקרנות ציינו בבקשותיהן לאישור, כי יפעלו למכירת חלק מנכסיהן, והתמורה שתתקבל ממכירתם תשמש בין השאר לפירעון התחייבויות של ההסתדרות לקופת חולים. בבקשה של קרן ההסתדרות צוין כי מטרת הקרן היא "לפעול לטובת המטרות הציבוריות של ההסתדרות החדשה וחבריה. לשם כך תנסה הקרן לגייס תרומות ותעביר את משאביה או את הפירות מקרנות שתקים כתמיכה במטרות הציבוריות של ההסתדרות החדשה בתחום הבריאות, החינוך, התרבות הספורט והסעד. תמיכה משמעותית תהיה בקופת החולים של ההסתדרות החדשה. אישור זה ישמש את הקרן לגיוס תרומות למטרות הציבוריות וכן יאפשר לה להשתמש במלוא התמורה ממימוש נכסי נדל"ן, עד כמה שתקבל לרשותה, לתמיכה באותן מטרות ציבוריות".

בבקשת קרן הרווחה צוין, כי "עם חקיקת חוק ביטוח בריאות ממלכתי והארגון מחדש בהסתדרות ובחברת העובדים הוחלט כי חברת נ.ל.ה. נכסי לשכות המס של ההסתדרות הכללית בע"מ תהפוך להיות קרן נכסים המיועדת למטרות בריאות, חינוך תרבות ספורט וסעד. הקרן תשתמש בתשואה מנכסיה או בתמורת מכירתם לתמיכה במטרות המפורטות לעיל. מהלך זה נעשה בין היתר, כדי לאפשר להסתדרות וחברת העובדים לעמוד בהתחייבויותיהן בהסכם ההבראה של קופת חולים ולמלא מטלות דומות".
כאמור, ההסתדרות היא מלכ"ר לעניין מע"מ, אך אינה מוכרת כמוסד ציבורי לפי הפקודה. משום כך, ונוכח מטרותיהן המוצהרות של הקרנות, היתה הנציבות צריכה להיות ערה לכך שהקרנות ישמשו להעברת כספים להסתדרות, שאינה "מוסד ציבורי". העברת הכספים לקופת חולים, שעליה הצהירו הקרנות, משמעותה כיסוי התחייבותה של ההסתדרות לקופת חולים, כלומר, העברת הכספים להסתדרות. זאת ועוד, זמן קצר לפני הדיון בנציבות בבקשת קרן ההסתדרות לאישורה לעניין סעיף 46 לפקודה, המחתה לה חברת העובדים חלק מהתמורה שקיבלה ממכירת מניות של החברה התעשייתית, והקרן העבירה את התמורה להסתדרות אגב ניצול הפטור ממס המוקנה למוסד ציבורי. כמו כן, הועברו לקרן ההסתדרות מניות בנק מסויים (להלן - הבנק) ומניות חברה לבניין (להלן - חברת הבנייה). היות שכך, הנציבות היתה צריכה להביא בחשבון את האפשרות שפנייתן האמורה של הקרנות אליה נועדה להשגת הסכמה לפטור ממס סכומים גדולים חד-פעמיים שיועברו להסתדרות, שמקורם במכירת נכסים של גופים עסקיים הקשורים אליה, ואין מדובר ב"מוסד צינור" בעל מאפיינים של עמותת ידידים המגייס באופן שגרתי תרומות ממקורות חיצוניים. לכן מן הראוי היה כי היא תבלום את תהליך אישורן של הקרנות כמוסדות ציבוריים לעניין סעיף 46 לפקודה; ואולם הדבר לא נעשה, כמתואר להלן.

בעקבות בדיקה ראשונית של בקשת הקרנות ב-1995 קבעה ממצו"מ כי הן אינן עומדות בדרישות סעיף 9(2) לפקודה מבחינת מטרותיהן ופעילותן. לגבי קרן הרווחה ציינה ממצו"מ כי נכסיה אינם משמשים למטרה ציבורית, כהגדרתה בסעיף האמור. ממצו"מ התנתה אפוא את אישור הקרנות בשינוי מסמכי היסוד שלהן בעניינים שונים, ובכלל זה בעניין מטרותיהן הציבוריות.

בישיבה שהתקיימה ביום 14.11.95 בלשכת הנציב דאז בהשתתפותו ובהשתתפות מייצג חברת העובדים, מנהלה ומנהל ממצו"מ, סוכמו סופית השינויים במסמכי היסוד של הקרנות (המאוגדות כחברות). כפי שצוין לעיל, בחודשים אוקטובר ונובמבר 1995 כבר העבירו חברת העובדים וקרן ההשקעות לקרן ההסתדרות, ללא תמורה, את מניות הבנק ואת מניות חברת הבנייה, ועוד קודם לכן חלק מהתמורה ממכירת מניות החברה התעשייתית, שהומחתה לקרן ההסתדרות; הישיבה עסקה גם בענייני מיסוי הקשורים להעברות הללו.

לאחר הישיבה תוקנו מסמכי היסוד של הקרנות, וסעיף המטרות נוסח כלהלן:

"מטרות: החברה תהא רשאית לעשות כל הפעולות הבאות לשם הגשמת המטרות הציבוריות כמוגדר בסעיף 9(2) לפקודת מס הכנסה ובין היתר: א. לפעול לטובת המטרות הציבוריות של הסתדרות העובדים הכללית החדשה בתחומי החינוך, התרבות הסעד והבריאות לטובת כל איש ומוסד ציבורי. ולשם כך לייסד, לנהל או להשתתף בייסוד ובהנהלת קרנות מיוחדות".

עולה מכך, כי אף שההסתדרות אינה מוסד ציבורי, אישרה הנציבות נוסח יוצא דופן של סעיף א' בתזכירן של הקרנות, ולפיו אחת ממטרות הקרנות היא "לפעול לטובת" מטרות ציבוריות של ההסתדרות. בהסתמך על כך הועברו סכומים גדולים משתי הקרנות להסתדרות, כמפורט בהמשך, שמקורם במכירה ובהעברה של המניות כמתואר לעיל.
לעומת זאת סעיפים ד' וה', העוסקים בהעברות כספיות לגופים אחרים, נוסחו בהתאם לגישת ממצו"מ, שלפיה ניתן להעביר כספים רק לגופים שאושרו לצורך סעיף 46 לפקודה: "ד. להקצות הלוואות, תרומות ותמיכות למוסדות ציבוריים שאושרו לצורך סעיף 46 לפקודת מס הכנסה, שמטרותיהם תחשבנה למועילות למטרות החברה. ה. ...להלוות כסף ולתת אשראי ולערוב לחובותיהם של מוסדות ציבוריים שאושרו לצורך סעיף 46 לפקודת מס הכנסה".

הנציב ששימש בתפקיד זה בשנים 1993 - 1998 הסביר למשרד מבקר המדינה בדצמבר 1999, כי בקשות הקרנות לאישור לעניין סעיף 46 לפקודה נבחנו על פי הכללים לאישור כמו לגבי כל גוף אחר; וכי אין בודקים פעולות שעשה גוף מסוים קודם שהגיש את בקשת האישור.

לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח הבדיקה הקפדנית הנקוטה בידי הנציבות לעניין אישור מוסדות לפי סעיף 46 לפקודה, וכן לנוכח התפיסה של הנציבות בדבר תפקידם של "מוסדות צינור", אין זה כלל ברור כי היה מקום לתת מעמד של מוסד ציבורי לקרנות, שהתכוונו להעביר כספים להסתדרות, שכאמור, אינה מוסד ציבורי על פי הפקודה.

בתשובתה מינואר 2001 הודיעה ההסתדרות כי לדעתה היא מוסד ציבורי לפי סעיף 9(2) לפקודה, היות שפעילותה ומטרותיה הן "מטרה ציבורית" כהגדרתה בסעיף 9(2); בין אלה: סעד, דאגה לרווחת חברי ההסתדרות, מתן הגנה מקצועית, עידוד הצמיחה וסיוע למניעת אבטלה במשק, וכן פעולות תרבות וספורט.

לדעת משרד מבקר המדינה, ההסתדרות אינה מוסד ציבורי לפי הפקודה, שכן עיקר פעילותה היא כאיגוד מקצועי המייצג את חבריו בעניין תנאי העבודה והשכר שלהם, ופעילות מסוג זה אינה כלולה בין המטרות המנויות בסעיף 9(2) לפקודה; וזוהי גם דעתה של ממצו"מ כמובא לעיל, שסיווגה את ההסתדרות כמלכ"ר שאינו מוסד ציבורי. יתר על כן - לפי סעיף 9(2) לפקודה, התנאי המהותי שעל מוסדות ציבור לעמוד בו הוא כי "נכסיהם והכנסותיהם משמשים להשגת המטרה הציבורית בלבד". תנאי זה אינו מתקיים לגבי נכסי ההסתדרות והכנסותיה, שכן עיקר השימוש בהם הוא לפעילותה של ההסתדרות כאיגוד מקצועי. יצוין, כי סוגיה דומה נדונה בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בעקבות עתירה שהגישה "חוקה למדינת ישראל" נגד שר האוצר ונציב מס הכנסה5. בפסק דינו דחה נשיא בית המשפט העליון השופט אהרון ברק את בקשת העותרים לקבל מעמד לעניין סעיף 46 לפקודה וציין: "נמצא כי יש לה לעותרת בצד המטרות של חינוך ותרבות גם מטרה נוספת שאינה מנוייה ברישא של הגדרת מטרה ציבורית [כינונה של חוקה כתובה]. מכיוון שכך, אין לומר כי נכסיה והכנסותיה של העותרת משמשים אך להשגת מטרות החינוך והתרבות בלבד".

בישיבה האמורה ביום 14.11.95 נדונה גם שאלת מיסוי העברות המניות האמורות מחברת העובדים לקרן ההסתדרות, שהוצגה לצורכי מס כמתנה פטורה ממס למוסד ציבורי לפי סעיף 97(א)(4) לפקודה. הנציבות לא המציאה למשרד מבקר המדינה פרוטוקול של אותה ישיבה. בפרוטוקול שרשם מנהל חברת העובדים בעקבות הישיבה ואשר הומצא למשרד מבקר המדינה צוין: "הובהר כי במקרה של קביעת חבות במס הכנסה על נכסים שהועברו לקרן עבודה ע"י חברת העובדים וקרן השקעות, המס יוטל על המעבירים. לפיכך, העברת הנכסים לקרן עבודה תיצור, במקרה הגרוע ביותר, חבות מס באותה מידה בה היתה נוצרת החבות אילו מכירת הנכסים היתה נעשית במישרין ע"י החברות המעבירות". מהפרוטוקול שהמציאה חברת העובדים עולה, כי הנציב טרם החליט באותו מועד אם יש לשלם מס על העברת המניות מחברת העובדים וקרן השקעות לקרן ההסתדרות, אך הסכים כי אם יחול מס הוא יוגבל בתקרה. הסכמה זו יש בה משום עידוד למבנה המס שהציגה חברת העובדים לנציבות.

במסגרת התהליך לקבלת האישור על מעמד של מוסד ציבורי שינו הקרנות את הרכב החברים בהן. ההרכב החדש כלל, נוסף על חברת העובדים וההסתדרות, גם חמישה תאגידים הקשורים להסתדרות. הנציבות לא נתנה דעתה על כך שההרכב האמור אינו עולה בקנה אחד הן עם דרישתה כמפורט לעיל, והן עם מגמתו של סעיף 9(2) לפקודה, הדורש כי רוב החברים במוסד ציבורי לא יהיו קרובים זה לזה. בעניין זה ראוי לציין, כי הגדרת "קרוב" בסעיף 9(2) זהה להגדרת "קרוב" בסעיף 76(ד') לפקודה ועוסקת בקרבה בין בני אדם יחידים ולא בין תאגידים. לדעת משרד מבקר המדינה, על הנציבות לתת את דעתה על האפשרות שגוף מסוים ישלוט במוסד ציבורי באמצעות תאגידים הקשורים אליו ולפעול לתיקון סעיף 9(2) כנדרש.

גם לאחר תיקון מסמכי היסוד של הקרנות לא הסכימה ממצו"מ להמליץ לשר האוצר לאשר את הקרנות לעניין סעיף 46 לפקודה. בדצמבר 1995 כתב מנהל ממצו"מ למייצג הקרנות: "ממאזן קרן ההסתדרות עולה כי נכסי הקרן שועבדו לטובת ההסתדרות, שאינה מוסד ציבורי. הקרן מהווה צינור להעברת כספים להסתדרות לצורך פירעון חובותיה. שעבודים והעברת כספים לגוף שאיננו מוסד ציבורי אינם מקובלים. נראה כי ניתנת על ידכם פרשנות לסעיף המטרות בתזכיר, לפיה הינכם רשאים להעביר כספים להסתדרות לצורך מטרותיה הציבוריות, דבר שאיננו קביל. אם אתם דבקים בפרשנות זו, אנו נדרוש לתקן מטרה זו בהתאם. נא לפרט איזה שימושים בדעתכם לעשות בכספי הגופים הנ"ל [קרן ההסתדרות וקרן הרווחה] תוך ציון הגופים והמטרות אליהם יועברו כספים ובאיזה סכום מדובר".

בתשובה על מכתבו של מנהל ממצו"מ הסביר מייצג הקרנות, כי "בישיבה מיום 14.11.95 אצל נציב מס הכנסה סיכם הנציב במפורש כי הקרנות תהיינה רשאיות להעביר נכסים להסתדרות אך ורק לצורך מטרותיה הציבוריות בתחומי החינוך, התרבות הסעד והבריאות. בהתאם לכך נוסח באותו מעמד סעיף 2(א) [סעיף המטרות] לתזכיר שתי הקרנות ... נכסי הקרנות ופירותיהם ישמשו לתמיכה במטרות הציבוריות של ההסתדרות... בשלב הראשון התמיכה המשמעותית תהיה בקופת חולים של ההסתדרות כדי לעמוד בתכנית ההבראה של הקופה ובהתחייבויות ההסתדרות למדינה בנידון. הסיכום שקבע נציב מס הכנסה בישיבה מיום 14.11.95 היה שעם המצאת התזכירים והתקנונים המתוקנים של הקרנות תאשרו לנו שהקרנות הן מוסדות ציבוריים, לפי סעיף 9(2) לפקודה ותמליצו בפני שר האוצר להביא בפני ועדת הכספים של הכנסת אישור שתי הקרנות כמוסדות ציבור לצורך סעיף 46 לפקודה".

לאחר קבלת המכתב האמור, לא חזר עוד מנהל ממצו"מ על דרישותיו בעניין העברת כספים מהקרנות להסתדרות, ועל תביעתו כי הקרנות יפרטו את השימוש המתוכנן בכספיהן.
בינואר 1996 שלחו יו"ר אגף כספים ומשק של ההסתדרות ומייצג הקרנות מכתב לסגן הנציב והעתק ממנו לנציב, ובו התחייבות לפעול ברוח ההסכמה שהושגה בישיבה אצל הנציב, וכן התחייבות כי פרק הזמן שבין העברת הכספים לבין השימוש בהם למטרה ציבורית, לא יהיה ארוך משלושה חודשים.

הפועל היוצא של השתלשלות העניינים האמורה היה שהנציבות אישרה הסדר יוצא דופן שהביא לכך שלהסתדרות הועבר בפטור ממס סכום של יותר ממילארד ש"ח. לא רק זאת, אלא שלא נקבעו מטרות לשימוש בכספים אלה ולא דרכי פיקוח שיבטיחו כי הכספים אכן ישמשו למטרות ציבוריות.

הנציב לשעבר אישר לפני נציגי משרד מבקר המדינה בדצמבר 1999 כי התיר העברה של כספים מהקרנות להסתדרות לצורך הגשמת מטרותיה הציבוריות. לדבריו, האישור ניתן על דעת כל השותפים לטיפול בעניין אגב מתן אפשרות לבקר את השימוש של ההסתדרות בכספים, ואם הביקורת טרם נעשתה, עדיין אפשר לעשותה.

בקשת הקרנות לאישור לפי סעיף 46 לפקודה הובאה בפברואר 1996 לדיון בוועדה פנימית הפועלת לעניין זה בממצו"מ, בראשותו של סגן הנציב לעניינים מקצועיים. הוועדה בוחנת אם הבקשות עומדות בקריטריונים הנהוגים בממצו"מ ומחליטה אילו בקשות יידחו ואילו בקשות יועברו להמשך הליך האישור. אולם הוועדה העדיפה שלא להחליט בעצמה בעניין בקשת הקרנות וקיבלה החלטה חריגה, ולפיה הבקשות יועברו "בצרוף מכתב לשר האוצר להפעלת שיקול דעתו כאשר עמדתנו היא כי התרומות שניתנו עד היום לא יוכרו וכן לציין העובדה שמקור התרומות הוא נכסי ההסתדרות לרבות חברות בת. כמו כן פעילות ציבורית לא בוצעה עד היום אם כי יש התחייבות לבצעה בעתיד". התרומות הנזכרות בהחלטת הוועדה הן, כאמור, חלק מהתמורה על מניות החברה התעשייתית שהמחו חברת העובדים וקרן השקעות לקרן ההסתדרות וכן מניות של הבנק ושל חברת הבנייה שהן העבירו לקרן ללא תמורה (בעניין זה ראו להלן).

בפברואר 1996 מסר הנציב לשר האוצר רשימה של מוסדות ציבוריים שלגביהם מבוקש אישור לעניין תרומות לפי סעיף 46 לפקודה, ובכללם קרן ההסתדרות וקרן הרווחה. במכתב הלוואי שצירף הנציב לרשימה לא הובאה עמדת הוועדה במלואה. הנציב ציין, כי המוסדות שברשימה "עומדים בכל הקריטריונים שנקבעו... וניתן להעבירם לאישור ועדת הכספים. תשומת לבך לקרן ההסתדרות הכללית ולקרן הרווחה אשר אליהן הועברו נכסי ההסתדרות, לרבות חברות בת, בהם לא בוצעה עד כה פעילות ציבורית". באותה עת כבר נמכרו חלק מהנכסים שבידי הקרנות, ותמורתם הועברה להסתדרות, שכפי שצוין אינה מוסד ציבורי, בפטור ממס (ראו בהמשך פירוט בעניין זה). אולם עניין זה לא צוין במכתב הנציב לשר. שר האוצר הביא את החלטתו לאשר את הקרנות לעניין סעיף 46 לפקודה לאישורה של ועדת הכספים של הכנסת, וזו אישרה אותה באופן שגרתי עם בקשות של מוסדות ציבוריים אחרים שהובאו לפניה באותו מועד.
ב-22.2.96 הנפיקה ממצו"מ לקרנות אישורים על זכאותן למעמד של מוסד ציבורי לפי סעיף 46 לפקודה, שתוקפם עד 31.12.97. מאז לא הוארך תוקפם.

ההסתדרות בתשובתה ציינה כי העבירה לקופת חולים ב-1995 - השנה שבה נמכרו מניות החברה התעשייתית - יותר מ-200 מיליון ש"ח; וכן כי העבירה לקופה סכומים שנטלה כהלוואות מבנקים, ומשנמכרו המניות שימשה תמורת המכירה גם לפירעון ההלוואות הללו; הכספים שימשו למתן סיוע לקופה, וההסתדרות שימשה למעשה צינור להעברת הכספים מקרן ההסתדרות לקופת חולים.
כאמור, ההסכם שנחתם בדצמבר 1995 בין הממשלה לבין ההסתדרות ולבין קופת חולים, נחתם בעקבות הודעת ההסתדרות לקופה כי בשל קשיים שיש לה בתזרים המזומנים ברצונה למלא את התחייבויותיה הכספיות כלפי הקופה גם באמצעות העברת נכסים. ההסתדרות לא עמדה בהתחייבויות שקיבלה עליה על פי ההסכם האמור. בדוח שנתי 48 של מבקר המדינה (עמ' 7) צוין כי אף שמניות החברה התעשייתית נמכרו ב-1995 תמורת כ-250 מיליון דולר, לא העבירה ההסתדרות לקופה את מלוא סכומי ההתחייבות. עוד צוין, כי ההסתדרות אף פנתה אל שר האוצר בבקשה לדחות שוב לפחות חלק מהתשלומים עד למכירת מניות הבנק ונכסים אחרים. מרבית הכספים שהעבירה ההסתדרות לקופה ב-1995 היו חלקה בכספי מס אחיד שהיא גבתה מחברי ההסתדרות בעבור 1994 (השנה האחרונה שבה שילמו חברי ההסתדרות את המס האחיד).
בעניין האמור לעיל ראוי לציין, כי ב-1996 מכרה קרן ההסתדרות את מניות הבנק ואת מניות חברת הבנייה שהועברו אליה מחברת העובדים וקרן השקעות תמורת כ-493 מיליון ש"ח, ואת מלוא התמורה העבירה להסתדרות ולא לקופה (ראו להלן).

ההסתדרות העבירה למשרד מבקר המדינה במצורף לתשובתה מסמך שהכין רואה חשבון של ההסתדרות, המסכם את הסכומים שהעבירה לקופת חולים בשנים 1994 - 2000. מן המסמך עולה כי ההסתדרות עדיין צריכה להעביר לקופה סכום של כ-611 מיליון ש"ח (נכון ל-2001).

מהשתלשלות האירועים האמורה עולה כי הנציבות לא התנגדה למבנה המס המתואר לעיל, וכי הוא יושם עוד קודם שהקרנות קיבלו אישור על מעמד של מוסד ציבורי. לפי מבנה זה, חברת העובדים וקרן ההשקעות יעבירו נכסים לשתי הקרנות הנדונות, שיקבלו מעמד של מוסד ציבורי; העברת נכסים אלה וגם התמורה שתתקבל ממכירתם בידי הקרנות יהיו פטורות ממס; וכספי התמורה יועברו בסופו של דבר להסתדרות, שאינה מוסד ציבורי. הנציבות אף לא קבעה כללים בעניין השימוש שייעשה בכספים שהועברו להסתדרות ולא ביקשה לדעת לאילו מטרות ציבוריות ישמשו ומהם הסכומים שישמשו לכל מטרה. לקביעות מעין אלה יש חשיבות מיוחדת כאשר מדובר בכספים המועברים לגוף שאינו מוסד ציבורי כמשמעותו בפקודה, ויש חשש כי השימוש בהם לא יהיה למטרה ציבורית אלא לצרכים אחרים של אותו גוף.

ממסמך שהכין רואה החשבון של ההסתדרות עולה כי אף שהקרנות העבירו להסתדרות יותר ממליארד ש"ח, היא לא עמדה בהתחייבויותיה לקופה.

מהדוחות הכספיים של הקרנות לשנים 1996 ו-1997 שהוגשו לממצו"מ עולה, כי אכן פעילותן של הקרנות רובה ככולה, היתה מכירת הנכסים האמורים והעברת התמורה להסתדרות. הנציבות לא ביקשה לדעת, גם בדיעבד, מה השימוש שעשתה ההסתדרות בכספים שהועברו אליה והסתכמו ביותר ממיליארד ש"ח. בתשובתה הודיעה הנציבות כי החליטה שלא להאריך לאחר 31.12.97 את תוקף האישורים על מעמד של מוסד ציבורי לשתי הקרנות.

טיפול הנציבות בהעברות הכספים על ידי הקרנות להסתדרות בפטור ממס

מקדמה על חשבון מס רווחי הון

1. בהסכם ההבראה של קופת חולים מנובמבר 1994 שנחתם כאמור בין הממשלה לבין קופת חולים ולבין ההסתדרות, צוין בין השאר: "ההסתדרות מצהירה כי באה בדברים עם חברת העובדים על מנת שחברת העובדים תעמיד לרשות ההסתדרות נכסים ובפרט את מניותיה [בחברה התעשייתית] באופן שההסתדרות תוכל לגייס בדרך של מכירת המניות או שעבודן את הסכומים הדרושים לקיום התחייבויותיה כאמור". העברה ישירה של המניות מחברת העובדים להסתדרות, גם בלא תמורה, היא אירוע מס, שכן רואים אותה כמכירה של המניות בידי חברת העובדים. מהדוחות הכספיים של קרן ההסתדרות לשנת 1995 שהוגשו לממצו"מ עולה, כאמור, כי בחודשים יוני - דצמבר 1995 הועברו מניות או הומחתה הזכות לקבל תקבולים ממכירתן, ללא תמורה, לקרן ההסתדרות, שראתה עצמה כמוסד ציבורי כהגדרתו בסעיף 9(2) לפקודה. לצורכי מס הציגו המעבירות - חברת העובדים וקרן השקעות - בדוחותיהן את כל ההעברות הללו כמתנה למוסד ציבורי הפטורה ממס בהתאם להוראות סעיף 97(א)(4). חלק מהתמורה בגין מכירת מניות החברה התעשייתית שחברת העובדים וקרן ההשקעות המחו לקרן ההסתדרות ביוני 1995 -579.1 מיליון ש"ח - הועבר מיד להסתדרות; באוקטובר ובנובמבר 1995 הועברו לקרן ההסתדרות, ללא תמורה, מניות הבנק ומניות חברת הבנייה שהחזיקו חברת העובדים וקרן השקעות. הקרן שיעבדה את המניות לבנקים תמורת הלוואות והעבירה את ההלוואות מיד להסתדרות. מניות הבנק, הסחירות בבורסה, נמכרו כעבור כמה חודשים, ומניות חברת הבנייה, שאינן סחירות בבורסה, נמכרו במאי 1996, באמצעות פרסום תשקיף הצעת מכר לעובדי החברה, ותמורתן שימשה לפירעון ההלוואות שנתקבלו, והיתרה הועברה להסתדרות. התמורה שקיבלה קרן ההסתדרות ממכירת מניות הבנק ומניות חברת הבנייה הסתכמה ב-493 מיליון ש"ח, והסכום הכולל שעמד לרשותה מתמורת המכירה של נכסים שמקורם בחברת העובדים היה 1,072.1 מיליון ש"ח.

נוסף על כך עמד לרשות הקרן סכום של כ-114 מיליון ש"ח שמקורו במכירת נכסי מקרקעין שלה ובהעברות כספים אליה מגופים הקשורים להסתדרות, ובכלל זה 15 מיליון ש"ח ממוסד א' (ראו להלן).

להלן פירוט הסכומים שהעבירו להסתדרות מוסדות ציבוריים הקשורים אליה (ראו עוד בעניינם בהמשך) לפי הדוחות הכספיים שהגישו המוסדות לממצו"מ.

העברות כספים להסתדרות ממוסדות ציבוריים הקשורים אליה (במיליוני ש"ח)
ס"ה / 1997 / 1996 / 1995
1,148.9 / 95.1 / 312.3 / 741.5 / קרן ההסתדרות
11.4 / 6.6 / 2.0 / 2.8 / קרן הרווחה
59.6 / 59.6 / - / - / מוסד ב'
1,219.9 / 161.3 / 314.3 / 744.3 / ס"ה

יצוין כי במועד תום הביקורת, ספטמבר 1999, עדיין לא הוגשו לממצו"מ הדוחות הכספיים של המוסדות לשנת 1998.
מכירת מניות החברה התעשייתית בסכום של כ-250 מיליון דולר נקבעה בהסכם שנחתם באפריל 1995 בין חברת העובדים וקרן השקעות לבין גוף עסקי. חברת העובדים וקרן השקעות החליטו להמחות לקרן ההסתדרות את הזכות לקבל חלק מהתשלום בעבור המניות, וכך נעשה; הודעה על כך נמסרה לנציב. על פי כללי המיסוי, המחאת הזכויות היא רק "שימוש" בהכנסה - דהיינו חברת העובדים וקרן השקעות שמכרו את מניות החברה התעשייתית הן בעלות ההכנסה והן השתמשו בה כראות עיניהן. לפי הוראת סעיף 91(ד') לפקודה, נישום המוכר נכס הון חייב לשלם בתוך 30 יום מיום המכירה מקדמה בשיעור של 30% מרווח ההון שנוצר לו. היות שכך, מס רווח ההון על מכירת המניות חל על המוכרות, והמחאת הזכויות על חלק מהתקבולים מהמכירה לקרן ההסתדרות לא היה בה כדי לפטור אותן ממס רווח הון ומתשלום מקדמה כחוק. יצוין שבאותו מועד אף לא היה לקרן מעמד של מוסד ציבורי.

לפי אומדן שעשה משרד מבקר המדינה, סכום המקדמה שהיה על המוכרות לשלם הוא כ-150 מיליון ש"ח. נוכח גודלו של הסכום היה על הנציבות לעמוד על כך שחברת העובדים וקרן השקעות ישלמו מקדמה על חשבון רווח ההון שהתהווה להן, או יגישו בתוך 30 יום דוח מפורט על רווח ההון וישלמו מקדמה בשיעור המס המתחייב על פיו.

הנציב לשעבר ציין לפני נציגי משרד מבקר המדינה, כי מהודעה שנמסרה לבורסה על המכירה התברר לנציבות שחברת העובדים וקרן השקעות הן המוכרות של מניות החברה התעשייתית.

לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח מעורבות הנציב בתהליך האישור ובמיסוי העסקאות של הקרנות האמורות, ונוכח המידע המלא שנמסר לו, מן הראוי היה שיפעל להבטיח כי חברת העובדים וקרן השקעות ישלמו מקדמה כנדרש.

יצוין, כי לפי הפקודה יש בידי שלטונות המס אמצעים לאכיפת תשלום המקדמה, אולם הם לא השתמשו באמצעים אלה.

בינואר 1999, במהלך הביקורת, הומצא למשרד מבקר המדינה נוסח מכתב מאוגוסט 1995, שהוצא מהמחשב, מאת הנציב דאז לפקיד שומה למפעלים גדולים (להלן - פשמ"ג), ובו ציין הנציב, בין השאר, כי לא אישר בקשה של חברת העובדים להעביר את מניות החברה התעשייתית לקרן ההסתדרות לפני מכירתן לגוף העסקי; אולם המניות הועברו "דרך הקרן" בלי ששולמה מקדמת רווח הון כדין. הנציב ביקש כי פשמ"ג יטפל בעניין (בפועל, לא הועברו המניות לקרן בגלל התנגדות הגוף העסקי הרוכש, וכאמור, רק הומחתה לקרן חלק מהתמורה). העתק מהמכתב האמור לא נמצא בלשכת הנציב ואף לא במשרדי פשמ"ג. התברר גם כי פשמ"ג לא עשה את הפעולות הנדרשות כדי שחברת העובדים תשלם מקדמת מס על רווח ההון ממכירת מניות החברה התעשייתית.

לדעת משרד מבקר המדינה, חשוב מאוד שמקדמות מס רווח הון ייגבו בד בבד עם מכירת הנכסים, בשעה שהתמורה עדיין נמצאת בידי המוכר.

טיפול הנציבות בהעברות כספים להסתדרות ממוסד א' וממוסד ב'

לפי הדוחות הכספיים שבידי ממצו"מ, חלק מהכספים שהועברו להסתדרות מקורם במוסד א' ובמוסד ב'.

1. מוסד א' התאגד כאמור לעיל, כחברה לתועלת הציבור, ועל פי הוראות סעיף 32 לפקודת החברות, על חברה לתועלת הציבור להשתמש ברווחיה לשם קידום מטרותיה הציבוריות. מוסד א' מתאים להגדרת חברה לתועלת הציבור שבסעיף 32 לחוק הנאמנות גם מכוח היותו מוסד ציבורי הפטור ממס הכנסה וממסי מקרקעין ורכוש. לעניין מילוי החובות המוטלות על חברה לתועלת הציבור לפי חוק הנאמנות, רואים את מנהלי החברה כנאמנים של הקדש.

2. מוסד ב' נרשם בשנת 1956, כחברה לתועלת הציבור, ללא הון מניות המוגבלת בערבות חבריה, והוא גם "מוסד ציבורי". בתזכיר ההתאגדות של החברה כלולה הוראה ולפיה "החברה תשתמש בהכנסותיה ובנכסיה, מכל מקור שהוא, אך ורק לשם קידום מטרותיה ושום חלק איזה שהוא מהכנסותיה ונכסיה הנ"ל לא ישולם ולא יועבר לחברי החברה בין במישרין ובין בעקיפין, בתור דיוידנד הטבה או רווח מכל סוג אחר". בתזכיר נאמר גם שאם תפורק החברה, יועבר עודף נכסיה לחברת העובדים או לכל גוף אחר שחברת העובדים תעביר לו את זכויותיה, וישמש למטרות דומות.

ב-1987 ביקשה ממצו"מ ממוסד ב' לבטל את ההוראה האמורה ולקבוע במקומה כי אם יפורק, יועבר רכושו לידי מוסד ציבורי אחר, כשמשמעותו בסעיף 9(2) לפקודה, ולא יחולק בין חבריו.

התברר, כי הוראה זו אכן נקבעה בתקנון של המוסד ב-1992, אך על אף בקשתה המפורשת של ממצו"מ, לא שונתה ולא בוטלה ההוראה בתזכיר בעניין הפירוק. ואולם ממצו"מ לא נתנה דעתה על כך.

בתזכיר של מוסד ב' נקבע גם כי חבריו יהיו משני סוגים: חבר תמידי אחד וחברים רגילים. על פי התקנון, לחבר התמידי - חברת העובדים או אישיות משפטית אחרת שחברת העובדים תעביר אליה את זכויותיה - מוקנות זכויות מיוחדות, ובכלל זה זכות ל75%- ממספר הקולות בכל אסיפה כללית של החברה והזכות למנות את מנהליה. החברים הרגילים במוסד ב' הם כמה אנשים פרטיים וכן קרנות הפנסיה של ההסתדרות. ממצו"מ לא פעלה להשוואת זכויות ההצבעה של החברים במוסד ב'.

על פי הדוחות הכספיים של מוסד ב' שבידי ממצו"מ, עד סוף שנת 1994 הועבר למוסד חלק מהמס האחיד ששילמו חברי ההסתדרות. בעקבות כניסתו לתוקף של חוק בריאות ממלכתי בינואר 1995, נותר המוסד ללא מקור להכנסות שוטפות, שכן אין לו פעילות כלכלית משל עצמו. הנכס העיקרי במאזן של המוסד ליום 31.12.96 היה השקעות בניירות ערך, בשווי של 41.4 מיליון ש"ח. כן החזיק המוסד ב 25%-מזכויות השימוש באחד ממשרדי מוסד א'. למוסד ב' אין עובדים משלו, ובאותו מועד ניהל אותו מוסד א', והיתה גם זהות רבה בהרכב ההנהלה של שני המוסדות.

בראשית 1998 בדקה ממצו"מ העברות כספים ממוסד א' ומוסד ב' להסתדרות. ממצו"מ קיבלה ממוסד א' תשובה לפנייתה, וממוסד ב' לא קיבלה כל תגובה. אף על פי כן לא חזרה ממצו"מ על דרישתה לקבל מידע, ובעקבות בדיקה שעשה צוות מטעם ממצו"מ ובו מנהל ממצו"מ, הוחלט ש"אין מה לבדוק כי בעצם מהווה הדבר מלחמה אבודה". הנימוק להחלטה היה שהנציב אישר הסדר להעברת כספים להסתדרות באמצעות קרן ההסתדרות.

על העברות הכספים ממוסד א' ומוסד ב' להסתדרות יכלה ממצו"מ ללמוד מהדוחות הכספיים שהגישו לה שני גופים אלה. בביאור על אירועים לאחר תאריך המאזן, שנכלל בדוחות הכספיים ל-1996 שהגיש מוסד א' לממצו"מ, הובא בין השאר, מידע על החלטות מועצת המנהלים של המוסד מנובמבר 1997, ולפיו יעמיד המוסד לרשות ההסתדרות, לפי בקשתה, לצורך מימוש מטרותיה, אמצעים כספיים או ביטחונות בסכום של 100 מיליון ש"ח (יצוין כי באותו חודש העביר מוסד א' לקרן ההסתדרות מענק כספי בסך 15 מיליון ש"ח, וזו העבירה את הסכום להסתדרות; על פי החלטה של בית המשפט המחוזי בתל אביב הועבר סכום זה כתשלום על חשבון התחייבויות ההסתדרות לקופה).

בביאור האמור צוין עוד, כי בעקבות בקשתו של מוסד ב' להחזיר לו במהלך שנת 1997 "סכומים שהתקבלו ממנו בעבר, וטרם נעשה בהם שימוש למטרות שלהן הם יועדו", אישר מוסד א' בפברואר 1997 את הבקשה והעביר לו סך של כ-27 מיליון ש"ח על חשבון סכום כולל המוערך (כולל הפרשי הצמדה) בכ-36 מיליון ש"ח (ולמעשה הסתכם ההחזר ב-38.1 מיליון ש"ח לאחר חישוב ריבית והצמדה). מידע דומה נכלל בדוחות הכספיים של מוסד ב' לשנת 1997. בדוחות צוין, כי בדצמבר 1996 פנתה ההסתדרות למוסד ב' בבקשה להעברת תמיכה "להגשמת מטרותיה הציבוריות של ההסתדרות הכללית". מועצת המנהלים של מוסד ב' אישרה את הבקשה. מהדוחות הכספיים גם עולה כי בחודשים ינואר - אפריל 1997 העביר מוסד ב' להסתדרות במישרין (ולא באמצעות הקרנות) סכום של 59.6 מיליון ש"ח "להגשמות מטרותיה הציבוריות של ההסתדרות הכללית". סכום זה כלל גם את סכומי ההחזר שקיבל מוסד ב' ממוסד א'.

כאמור, על פי עמדת ממצו"מ, אין להעביר כספים ממוסד ציבורי לגוף שאין בידו אישור כמוסד ציבורי לפי סעיף 46 לפקודה, שכן נכסי המוסד הציבורי צריכים לשרת רק את מטרותיו הציבוריות; אולם ממצו"מ לא פעלה כנדרש בקשר להעברות הסכומים האמורים להסתדרות בפטור ממס, אף שהמידע הרלוונטי נמסר לה.

ההסתדרות בתשובתה מינואר 2001 ציינה, כי במסגרת מטרותיהם של מוסד א' ומוסד ב', כמפורט במסמכי היסוד שלהם, נכללת גם האפשרות לסייע להסתדרות ולמטרותיה, ולכן לדעתה רשאים היו המוסדות הללו להעביר לה כספים.
משרד מבקר המדינה מציין כי, על פי הוראות סעיף 9(2) לפקודה צריכים נכסי מוסד ציבורי והכנסותיו לשמש אך ורק להשגת המטרה הציבורית שהוא פועל למענה. לא רק זאת, הסכומים שהועברו ממוסד א' וממוסד ב' להסתדרות היו גבוהים והיה בהעברתם כדי לפגוע ביכולת של מוסדות אלה לפעול למען מטרותיהם הציבוריות שבגינן אושרו כמוסדות ציבור. על ממצו"מ לבדוק את מהותן של העברות כספים אלה.

הביקורת העלתה, כי הנציבות לא התנגדה למתן מעמד של מוסד ציבורי לפי סעיף 46 לפקודה לשתי קרנות, אף שעל פי הקריטריונים המקובלים לא היה מקום לכך, שכן הקרנות לא הסתירו כי בכוונתן להעביר כספים להסתדרות כדי שתוכל לעמוד בהתחייבויותיה לקופת חולים. מתיאור השתלשלות הדברים ברור, שהנציבות יכלה לצפות לכך שבקשת הקרנות לקבל אישור על מעמד של מוסד ציבורי נועדה לפטור ממס העברה של נכסים אליהן מחברת העובדים ומקרן השקעות. על פי המקובל, מלכ"ר שנבדק ונמצא שהוא מוסד ציבורי - הנהנה מפטורים נרחבים ממס ושהתורמים לו נהנים מזיכוי ממס - צריך שיפעל לקידום מטרות ציבוריות בתחומים שנקבעו בחוק, ואם הוא מעביר כספים למלכ"ר אחר - גם מלכ"ר זה צריך להיות במעמד של מוסד ציבורי. ואכן, "מוסד צינור" מאושר כמוסד ציבורי רק אם הוא מתכוון להעביר כספים לגופים שאושרו אף הם כמוסדות ציבוריים לעניין סעיף 46 לפקודה. אולם הנציבות התירה לקרנות להעביר כספים להסתדרות אף שההסתדרות אינה מוסד ציבורי.

היתר זה ניתן אף על פי שבאותה עת ידע הנציב על ההסדר של המחאת התמורה ממכירת מניות של חברה תעשייתית, ועל העברת מניות בנק ומניות חברת בנייה לאחת מהקרנות האמורות שקיבלה מעמד של מוסד ציבורי הפטור ממס, ועל הכוונה להעביר את התמורה בפטור ממס להסתדרות.

ועדה פנימית מקצועית בנציבות ציינה באופן חריג כי יש צורך לפרט ולהדגיש את מצבן המיוחד של הקרנות לפני שר האוצר, האמור לאשרן כמוסדות ציבור לעניין סעיף 46 לפקודה; במכתב הנציב לשר אמנם הפנה הנציב את תשומת לב השר לקרנות "אשר אליהן הועברו נכסי ההסתדרות", אך הוא לא הדגיש את הבעייתיות הכרוכה בבקשתן לקבל מעמד של מוסד ציבורי, ואת העובדה שהקרנות כבר קיבלו מחברת העובדים סכומים גדולים והעבירו אותם להסתדרות בפטור ממס, אלא רק את העובדה ש"לא בוצעה עד כה פעילות ציבורית" בידי הקרנות.
כתוצאה ממהלכים אלה הועברו באמצעות הקרנות האמורות וגם באמצעות גופים נוספים הקשורים להסתדרות, יותר ממיליארד ש"ח להסתדרות, בפטור ממס. בניגוד לקבוע בפקודת מס הכנסה, לא פעלה הנציבות לגביית מקדמה על חשבון מס רווח ההון שנוצר לחברת העובדים ולקרן השקעות.

ב-1998, בתקופת הביקורת, עשתה הנציבות לתיקון פני הדברים; תיקון שמשמעותו ביטול מבנה המס המתואר, שלפיו ניתן הפטור לכספים שהועברו להסתדרות. התיקון בא לידי ביטוי בהוצאת שומות על ההכנסות שנבעו ממכירת הנכסים האמורים; שומות שסוכמו לאחר משא ומתן עם נציגי חברת העובדים. יצוין כי דחייה של גביית המס למועד השומה משמעותה הפסד כלכלי ניכר.

שע"ם - ביצוע עבודות לאגפי המסים

אגף מס הכנסה ומיסוי מקרקעין (להלן - אגף מס הכנסה) ואגף המכס ומע"מ (להלן - אגף מע"מ) מנהלים את חשבונות המס של נישומים ועוסקים באמצעות שירות עיבודים ממוכנים (להלן -שע"ם). שע"ם הוא יחידת סמך במשרד האוצר, המספק שירותי מחשב לאגף כלכלה והכנסות המדינה ולשני אגפי המסים.

לפי נתוני שע"ם לסוף שנת 1999, הוא מנהל באמצעות המערכות הממוחשבות שלו כמיליון תיקי מס הכנסה לעצמאיים וחברות (כמחציתם תיקים פעילים), וכן כ-460,000 תיקי ניכויים (מהם כ-200,000 פעילים), כ-4.3 מיליון רשומות שכירים וכ-600,000 תיקי מע"מ (מהם כ-350,000 פעילים). אגפי המסים נעזרים במערכת שאילתות ממוחשבות המופעלת בשע"ם והם משתמשים בכ-1.3 מיליון שאילתות ביום. נתונים אלה מראים כי שע"ם הוא חוליה חשובה בהפעלה ואכיפה של חוקי המס בישראל.

תקציב שע"ם לשנת 1999 היה כ-94 מיליון ש"ח (כולל תקציב פיתוח והוצאה מותנית בהכנסה).

בחודשים ינואר - ספטמבר 2000 בדק משרד מבקר המדינה כמה תחומים הקשורים בפעולות ששע"ם עושה בשביל אגפי המסים. הביקורת נעשתה בנציבות מס הכנסה ומיסוי מקרקעין (להלן - הנציבות), בהנהלת אגף המע"מ, בשע"ם ובמשרדי השומה תל אביב 5, רמלה, רחובות ובאר-שבע.

הזמנות עבודה משע"ם

כאמור, אגפי המסים מנהלים את חשבונות המס באמצעות מערכת השאילתות המנוהלת בשע"ם. מערכת זו היא דינמית, שכן בתכניות המחשב שלה נעשים שיפורים ושינויים תכופים, בשל השינויים בחוקי המס והצורך בייעול ובשיפור השירות לנישומים. השינויים במערכת השאילתות אמורים להיעשות לאחר שאגפי המסים מוסרים לשע"ם הזמנות עבודה, בצירוף מפרטים מדויקים של השיפורים והשינויים הנדרשים. אגפי המסים, בתיאום עם שע"ם, קובעים את סדר העדיפות לביצוע ההזמנות ולפיו נקבעת תכנית העבודה השנתית של שע"ם. במהלך השנה מתוספות עוד הזמנות עבודה, בעיקר בעקבות שינויים בחקיקה.

אגף מס הכנסה

בתחילת שנת 1996 הקימה הנציבות "מטה מחשב" (להלן - המטה), בראשות המשנה לנציב מס הכנסה, והוטל עליו לקבוע את מדיניות המחשוב של אגף מס הכנסה ולהכין תכנית עבודה שנתית כאמור. אגף מס הכנסה קבע, כי רק המטה מוסמך לאשר הזמנות עבודה. לצורך זה הקים המטה צוות שיאשר הזמנות עבודה, המועברות אליו באמצעות המחשב, ויפעיל אמצעי בקרה למניעת הזמנות דומות. על המטה הוטל לדאוג לקבל במועד את הזמנות העבודה מהממונים על היחידות בנציבות, ולקיים דיונים כדי לקבוע את סדרי העדיפות שלהם.

1. הועלה, כי לאחר שהמטה אישר הזמנת עבודה והיא הועברה לשע"ם לביצוע, היא נמחקה מרשימת הזמנות העבודה במחשבי אגף מס הכנסה, קודם להשלמת העבודה. דבר זה פגע בבקרה שקיים הצוות, שמטרתה למנוע הזמנות כפולות, ולא הובטח כי תאותר הזמנה של עבודה מסוימת, שעבודה דומה לה כבר נמצאת בשלבי ביצוע.

2. נמצא, כי הנציבות הגישה לשע"ם באיחור רשימות מרוכזות של הזמנות עבודה להכנת תכנית העבודה השנתית: רק באפריל 1998 הוגשה רשימת ההזמנות לאותה שנה, במאי 1999 הוגשה הרשימה לאותה שנה ובמארס 2000 הוגשה הרשימה לאותה שנה. האיחורים נבעו מהעובדה שאחדים מהממונים על יחידות בנציבות לא העבירו למטה בזמן את הזמנות העבודה שלהם. בשל האיחורים לא היה שע"ם יכול להיערך בצורה נאותה להכנת תכנית העבודה ובשל האיחור בהכנתה שובשה הקצאת ימי העבודה בשע"ם.

3. בתחילת שנת 1996 מינה המטה צוות נוסף מטעמו, מעובדי אגף מס הכנסה, שיגבש נוהל למסירת הזמנות עבודה לשע"ם. לראש הצוות מונה מנהל מחלקת הגבייה שבנציבות. בכתב המינוי של הצוות נאמר כי הנוהל נועד לאפשר בקרה על הזמנות לשע"ם, שתמנע הזמנות דומות ממזמינים שונים; בנוהל יקבע כי הזמנות העבודה ילוו בדרישות מפורטות וברורות; וכי הצוות יקיים מעקב אחר ביצוע העבודות.

באוגוסט 1996 הגיש הצוות דוח למטה ובו הוצע הנוהל האמור. עד מועד סיום הביקורת, יולי 2000, לא נדון הנוהל שהוצע.

4. כאמור, לכל הזמנת עבודה המועברת לשע"ם יש לצרף מפרט דרישות. אם המפרט אינו מדויק, קרוב לוודאי שההזמנה תתעכב בשע"ם לצורך בירורים או שתבוצע חלקית.

בדוח של הצוות צוין, בין היתר, כי שע"ם לא הקפיד על קבלת מפרט הדרישות מהנציבות וכי לעתים נמסרו מפרטים חלקיים, או שהזמנות עבודה נמסרו בעל פה ממנהל יחידה בנציבות למנהל היחידה בשע"ם שאמורה לבצע את העבודה; בשל כך חלק מן העבודות שביצע שע"ם לא התאימו לצורכי אגף מס הכנסה. בישיבה של הנהלת אגף מס הכנסה שהתקיימה במארס 2000 ציין גם נציב מס הכנסה כי תהליך הכנת מפרט הדרישות אינו שלם.

לדוגמה, ב-1.1.99 הופסקה פעילותה של מערכת מרשם רשת הנישומים, שבאמצעותה נפתחו ונוהלו תיקים לנישומים, ובמקומה הופעלה מערכת חדשה. התברר כי הנציבות העבירה לשע"ם מפרט דרישות חלקי ושע"ם בנה את המערכת החדשה על פי הדרישות שקיבל. שע"ם הבהיר לנציבות, שהמערכת תופעל בתאריך שנקבע גם אם לא תושלם. עם ההפעלה נתגלו במערכת תקלות והיא הופעלה חלקית. מפרט הדרישות הושלם רק בפברואר 2000, כלומר יותר משנה לאחר התחלת הפעלתה של המערכת החדשה. בשל האיחור בהשלמת מפרט הדרישות, במועד סיום הביקורת המערכת החדשה עדיין אינה מתאימה לכל הדרישות (על מערכת זו ראו גם בהמשך).

בתשובתה מדצמבר 2000 הודיעה הנציבות כי תשפר את נוהל העבודה עם שע"ם בכל הנוגע לאישור הזמנות עבודה ולקיום מעקב אחר ביצוען.

אגף המכס ומע"מ

בתחילת שנת 1999 הקים גם אגף מע"מ מטה מחשב, בראשות סגן מנהל האגף, ונקבע שדרכו יועברו הזמנות העבודה של יחידות האגף. על פי נתוני אגף המע"מ, עד יוני 1999 לא צורפו מפרטי דרישות או שצורפו מפרטי דרישות חלקיים בלבד ל-52 (כ35%-) מבין 147 הזמנות עבודה שהיו אמורות להתבצע באותה שנה. רק לאחר התערבות מטה המחשב הושלמו המפרטים החסרים. מאז פועל מטה המחשב, עם נציגים משע"ם, לבצע בקרת איכות על מפרט הדרישות ולקבוע סדרי עדיפויות. עוד התברר, כי במועד סיום הביקורת עדיין נהגו אחדות מיחידות אגף מע"מ להזמין עבודות ישירות משע"ם. בשל כך לא יכול היה מטה המחשב לוודא שלהזמנות עבודה אלה צורפו מפרטי דרישות שלמים.

בתשובתו מנובמבר 2000 הודיע אגף מע"מ כי הוא החל לפעול לתיקון הליקויים; האגף פועל בשיתוף עם שע"ם להכנת תכנית עבודה תלת-שנתית שתאפשר מערך בקרה וניהול מתקדם.

תקציב שע"ם וביצועו

1. בספטמבר 1998 החליטה הממשלה שיש לצמצם את הוצאות משרד האוצר (להלן - המשרד) ולייעל אותו. בעקבות החלטה זו הוקם בדצמבר אותה שנה צוות שנועד לבחון נושאים אלה בשע"ם. לצוות מונו נציגים של אגפי המסים, אגף כלכלה והכנסות המדינה, אגף התקציבים, הלשכה המשפטית של המשרד וכן מנהל שע"ם. ליו"ר הצוות מונתה הממונה על אגף כלכלה והכנסות המדינה.
במארס 2000 הגיש הצוות דוח להנהלת המשרד ובו נכלל פרק "ניתוח כלכלי של מאפייני המצב הנוכחי בשע"ם". בפרק האמור מועלות בעיות מבניות שפוגמות בתפקוד של שע"ם, ואלה העיקריות שבהן: שע"ם אינו מתמחר את השירותים שהוא נותן, תקציבו קשיח ובמסגרתו אין לו אפשרות לנייד תשומות ייצור. כתוצאה מכך הקצאת תשומות הייצור אינה יעילה ונוצר סבסוד צולב בין השירותים השונים. אגפי המסים אשר מחוייבים להשתמש בשירותי שע"ם אינם משלמים בעד השירותים שהם מקבלים ממנו, ולכן גם אילו תמחר כראוי את שירותיו לא היה לאגפי המסים מניע לשנות את דרישותיהם.
בתחילת ינואר 2001 הודיע הממונה על אגף כלכלה והכנסות המדינה למשרד מבקר המדינה כי הנהלת המשרד החלה לדון בדוח האמור.

לדעת משרד מבקר המדינה, על הגופים האחראים לשע"ם - הנהלת המשרד והנהלת אגף כלכלה והכנסות המדינה - לסיים בהקדם את הדיון בדוח כדי להגיע להחלטות בדבר מעמדו של שע"ם וסדרי עבודתו עם אגפי המסים.

2. לאחר ששע"ם מקבל את הזמנות העבודה, הוא מגבש את תכנית העבודה השנתית שלו בהתחשב במורכבות ההזמנות ובכוח האדם העומד לרשותו; בהתאם לכך מקצה ימי עבודה לביצוע כל הזמנה. תכנית זו מורכבת בדרך כלל מ65%- עבודות שגרתיות המבוצעות בכל שנה
ומ35%- עבודות חדשות. בטבלה שלהלן מובאים נתונים שהתקבלו משע"ם על ביצוע תכנית העבודה שהוא אישר לביצוע הזמנות אגף מס הכנסה, בשנים 1997- 1999:

ההפרש בין ימי העבודה שהושקעו לימי העבודה שהוקצו (באחוזים) / מספר ימי העבודה שהושקעו בעבודות שהסתיימו / מספר ימי העבודה שהוקצו לעבודות שהסתיימו / מספר העבודות שהסתיימו / מספר העבודות שהוחלט לבצע / שנה
198.7 / 16,227 / 8,168 / 309 / 632 / 1997
179.9 / 5,166 / 2,872 / 171 / 447 / 1998 / 179.3 / 8,273 / 4,613 / 219 / 454 / 1999

נתוני הטבלה מצביעים על חריגה של ממש מהתכנון. יצוין, כי הזמן שהושקע בכמה עבודות גדול פי חמישה ויותר מהזמן שהוקצה לכך.

לדוגמה, לביצוע "מחשוב מעקב אכיפה" שהוזמן בשנת 1998 הוקצו 50 ימי עבודה, אולם העבודה נמשכה 228 ימים; ל"מחשוב משלוח הזמנות לנישומים לצורך טיפול שומתי", שהיא עבודה שגרתית המבוצעת בכל שנה, הוקצו 40 ימי עבודה אך העבודה נמשכה 170 ימים; ל"מחשוב משלוח דרישות להצהרות הון ליום 31.12.97", שגם היא עבודה שגרתית, הוקצו 30 ימי עבודה אולם העבודה נמשכה 141 ימים.

לדעת משרד מבקר המדינה, על שע"ם לבחון ביסודיות את אופן תכנון העבודה והקצאת המשאבים ולשנות את פני הדברים במהירות האפשרית.

בתשובתו מדצמבר 2000 הודיע שע"ם כי אכן יש מקום לשפר את דרך הקצאת ימי העבודה וכבר החל לנקוט צעדים לשם כך.

תיאום וקשרי עבודה עם אגף מס הכנסה

הפעלה והטמעה מוצלחים של מערכות ממוחשבות חדשות מצריכים תיאום ושיתוף פעולה בין שע"ם לאגפי המסים. נמצאו ליקויים בשיתוף הפעולה בין הגופים האמורים:

1. בינואר 1998 החליטו הנציבות ושע"ם להסב את נתוני מרשם רשת הנישומים של מס הכנסה למערכת חדשנית אשר תסב את השאילתות לשאילתה אחת קלה ופשוטה להפעלה. התברר, כי בעת הכנת המערכת החדשה לא הוקם צוות היגוי משותף לנציבות ולשע"ם וכי שע"ם החל לעבוד על בניית המערכת החדשה בלי שהוגדרו כל מפרטי הדרישות של הנציבות.

בינואר 1999, עם הפעלת המערכת החדשה, התברר שאי אפשר לבצע באמצעותה פעולות הנחוצות לעבודה השוטפת, כגון פתיחת תיקים לנישומים, העברת תיקים בין משרדי שומה, שינוי סיווגי תיקים, סגירת תיקים. משום כך לא היה אפשר לגבות מסים מנישומים, או לתת החזרי מס לנישומים, כגון גרושים, אלמנים ויורשים של נפטרים. בשל כך נישומים רבים הגישו בקשות למשרדי השומה, ובשל העומס שנוצר התקשו עובדי אגף מס הכנסה לטפל בהן ולתת את השירות הנדרש.

רק לקראת סוף 1999 הוקמה ועדת היגוי, בהשתתפות מנהל שע"ם ושני סגני נציב מס הכנסה למודיעין ושומה, והיא ליוותה את פיתוח המערכת וקבעה את סדרי העדיפויות לטיפול בכל הנושאים הקשורים למערכת. במועד סיום הביקורת עדיין יש כמה פעולות שאי אפשר לבצע.

2. שע"ם הכניס לשימוש במאי 1999 שאילתה חדשה שפיתח ביזמתו והיא מאפשרת להעביר תשלומים בין מערכי מס, ובעיקר בין מערך מס הכנסה למערך הניכויים. בעת הכנסת השאילתה החדשה נחסמה לשימוש השאילתה הקודמת ששימשה למטרות האמורות. הפעלת השאילתה החדשה גרמה לשיבושים: לא נקלטו תשלומים ב-20,000 תיקים, שובשו פעולות אכיפה ונוצרה אי-התאמה בין סיכום חשבונות הנישומים לבין סיכום חשבונות הגבייה בבנקים. בעקבות תלונות שהגיש אגף מס הכנסה למנהל שע"ם הורה מנהל שע"ם לחסום את השאילתה החדשה, ולהפעיל את השאילתה הקודמת. יוצא שההשקעה בפיתוח השאילתה ירדה לטמיון.

העדר שיתוף פעולה בין יחידות שע"ם

לצורך ביצוע חלק מהזמנות העבודה של אגפי המסים משתמש שע"ם בנתונים המרוכזים במאגרי מידע שמנהלות היחידות השונות שלו; לשם כך נדרש שיתוף פעולה מקצועי בין היחידות. נמצא, כי שתי עבודות חשובות שהוזמנו לא בוצעו בשל העדר שיתוף הפעולה הנדרש.

1. ביוני 1995 אישרו הנציבות, ולאחר מכן שע"ם, הזמנת עבודה לבניית מערך לניהול רשת מרכזית שנועדה לרכז את כל הפרטים האישיים של הנישומים מכל מערכי המס (מס הכנסה, ניכויים, מס שבח ומס רכישה) שבתחום אגף מס הכנסה. לביצוע עבודה זו נדרש שיתוף פעולה בין כמה יחידות של שע"ם. היחידות סירבו להעביר זו לזו נתונים חשובים לבניית המערכת, והנהלת שע"ם לא הצליחה לכפות עליהן שיתוף פעולה, ולכן לא היה אפשר לבצע את העבודה. מאז ועד סיום הביקורת לא הושלמה בנית המערך האמור.

2. בהתאם לסמכותו לפי סעיף 234 לפקודת מס הכנסה נתן שר האוצר, באוקטובר 1994, היתר "לנציב מס הכנסה, או למי שהסמיכו,לגלות מידע לגבי החזרי מס המגיעים לאדם לפי חוקים אלה, לצורך ביצוע פסקי דין". עקב כך, התאפשר לבתי משפט להטיל עיקול על חשבונות נישומים שיש להם יתרות זכות במס הכנסה. לצורך זה הזמינה הנציבות, ביולי 1996, משע"ם מערכת ממוחשבת לעיקולי צד ג', שתאפשר לטפל בצווי עיקול המועברים מבתי המשפט ומיחידת ההוצאה לפועל ולקבל נתונים על יתרות זכות שיש לנישומים. המערכת היתה אמורה להתחיל לפעול בנובמבר אותה שנה, אולם היא לא הושלמה למרות דרישות חוזרות ונשנות של אגף מס הכנסה משע"ם. התברר, כי מצב זה נוצר בשל חוסר שיתוף פעולה בין היחידות בשע"ם. בניסיון לפתור את הבעיה מינה מנהל שע"ם בתחילת שנת 1999 עובד בשע"ם שיכתוב מחדש את התכנית, אולם גם עובד זה לא הצליח להביא לשיתוף הפעולה הנדרש, ועד מועד סיום הביקורת לא הושלמה הקמת המערכת.

שע"ם מספק שירותי מחשוב לאגף מס הכנסה ולאגף המע"מ, לניהול חשבונות המס של נישומים ושל עוסקים. שע"ם, חרג בהרבה מתכנית העבודה שלו. גם לאגפי המסים היה חלק במצב הזה, שכן הם לא העבירו בזמן לשע"ם את הזמנות העבודה שלהם. לא פעם חסר שיתוף פעולה בין שני גופים ומערכות ממוחשבות שתוכננו לא פעלו כנדרש. הפועל היוצא של כל אלה היה פגיעה בשירותים לציבור הנישומים והעוסקים.


תאריך:  30/04/2001   |   עודכן:  30/04/2001
גולדברג אליעזר, מבקר המדינה
מועדון VIP להצטרפות הקלק כאן
ברחבי הרשת / פרסומת
רשימות קודמות
שרים, מנכ"לים ועובדים בכירים במשרדי הממשלה מקיימים, במהלך כהונתם או שירותם, פגישות עם גורמים שונים בארץ ובחו"ל. במסגרת פגישות אלה יש שנבחרים ועובדי ציבור, באשר הם עובדי ציבור, מקבלים מתנות, מקצתן יקרות ערך, כגון חפצי כסף וזהב, שעונים יקרים, כלי כתיבה יקרים, מערכות לשולחן וכלים לקישוט. יש שמתנות מתקבלות גם מגופים שונים בארץ, בהם גופים פרטיים. המתנות, למעט אלה שהן בעלות ערך קטן וסבירות לפי הנהוג בנסיבות העניין, אסור שיהיו קניין של המקבל, שכן בקבלת מתנות, ללא תמורה, יש משום חשש לפגיעה בטוהר המידות1, חשש ללזות שפתיים ופגיעה בתדמיתו של השירות הציבורי. כדי להסדיר את אופן הטיפול במתנות שמקבלים עובדי ציבור, באשר הם עובדי ציבור, נחקק חוק שירות הציבור (מתנות), התש"ם-1979 (להלן - החוק), והותקנו תקנות שירות הציבור (מתנות), התש"ם-1980 (להלן - התקנות). השר הממונה על ביצוע החוק הוא שר המשפטים. הוראות לעובדי מדינה בעניין קבלת מתנות או טובות הנאה פורסמו בתקשי"ר.
להלן הדוח המלא של המבקר, בנוגע:
לנסיעות של עובדי מדינה; נסיעות של שרים ופמליותיהם;
ונסיעות ראש הממשלה ופמלייתו
עד חודש מאי שנת 2000 היה המושג "נאמנות" נושא בלתי מוכר בציבור הרחב ונחלתם של מקצוענים, עורכי דין בעלי התמחות מיוחדת, בנקאים ורואי חשבון.
27/04/2001  |  עו"ד קפלן אלון  |   נאומים
בלוגרים
דעות  |  כתבות  |  תחקירים  |  לרשימת הכותבים
דן מרגלית
דן מרגלית
היועצת המשפטית קרעה הלילה את מסכת הצביעות והרמייה והשטיקים והטריקים של בנימין נתניהו ושריו ובעיקר החרדים שבהם    בהרב-מיארי אמרה למאיר פרוש ולמגעילים שעימו כי צריך להגן על האומה ולה...
אלי אלון
אלי אלון
בעוברי ברחוב צד את עיני נוסחו המוזר של שלט הרחוב שמופיע עליו הכיתוב הבא בלבד: "דוד סמילנסקי פקיד ועסקן, מנהל מחלקת המים בעיריית תל אביב"    משום אין אזכור בשלט ולו ברמז לעובדת היותו...
טובה ספרא
טובה ספרא
תקופה מסוכנת עם פוטנציאל לעימותים, פעולות טרור ופתיחת חזית חדשה במלחמה. ייתכן אובדן חיים, בעיקר בפעולות הומניטריות. המערכה נמשכת והסכנה מתגברת. הרבה מילים חשובות לזמנים הקרובים שעי...
איתן קלינסקי
איתן קלינסקי
אחרי 165 ימים, ש-134 יהודים נמצאים במחשכי גיא ההריגה העזתי חשופים לאימת המוות, האמירה ממסכת סנהדרין היא זו שחייבת להנחות את המשלחת שיצאה לקטר
עמנואל בן-סבו
עמנואל בן-סבו
עם שלם עוטה מסכה כדי להסתיר את היגון והצער, להסתיר את החרפה והבושה, להסתיר את הכאב והגעגוע, להסתיר את החוסר הנורא, את השבר שהיה כחרס הנשבר
לרשימות נוספות  |  לבימה חופשית  |  לרשימת הכותבים
הרשמה לניוזלטר
הרשמה ל-SMS
ברחבי הרשת / פרסומת
ברחבי הרשת / פרסומת
News1 מחלקה ראשונה :  ניוז1  |   |  עריסת תינוק ניידת  |  קוצץ ירקות מאסטר סלייסר  |  NEWS1  |  חדשות  |  אקטואליה  |  תחקירים  |  משפט  |  כלכלה  |  בריאות  |  פנאי  |  ספורט  |  הייטק  |  תיירות  |  אנשים  |  נדל"ן  |  ביטוח  |  פרסום  |  רכב  |  דת  |  מסורת  |  תרבות  |  צרכנות  |  אוכל  |  אינטרנט  |  מחשבים  |  חינוך  |  מגזין  |  הודעות לעיתונות  |  חדשות ברשת  |  בלוגרים ברשת  |  הודעות ברשת  |  מועדון +  |  אישים  |  פירמות  |  מגשרים  |  מוסדות  |  אתרים  |  עורכי דין  |  רואי חשבון  |  כסף  |  יועצים  |  אדריכלים  |  שמאים  |  רופאים  |  שופטים  |  זירת המומחים  | 
מו"ל ועורך: יואב יצחק © כל הזכויות שמורות     |    שיווק ופרסום ב News1     |     RSS
כתובת: רח' חיים זכאי 3 פתח תקוה 4977682 טל: 03-9345666 פקס מערכת: 03-9345660 דואל: New@News1.co.il