על האשליה שבמדיניות הרווחה

הוועדה הפרלמנטרית בראשותו של חה"כ רן כהן ("דו"ח ביניים של ועדת החקירה הפרלמנטרית לנושא הפערים החברתיים בישראל," www.knesset.gov.il/committees/heb/docs/gap15-4.htm), הקדישה לנושא כשנה, בעקבות החלטת הכנסת מיום 25 ליולי 2001. באורח מפתיע גם הוועדה מדגישה את העובדה שב-20 השנה האחרונות התרחבה אוכלוסיית העניים, והוחמרו הפערים, למרות הגידול הניכר בהוצאה החברתית.

כבר במכתב היו"ר רן כהן ליו"ר הכנסת נאמר, "הממצאים חייבים להרעיד את אמות הספים של המערכת השלטונית, הפוליטית האקדמית והתקשורתית". הוא אומר שאם לא תינקט פעולה להעדפה מתקנת להקטנת הפערים החברתיים כולל חלוקה מחדש של נכסי המדינה, "אנו צפויים לקטסטרופה של ממש בתוך שמונה עד עשר שנים". הוועדה אמרה שהממצאים הקשים דנים את החברה למלכודת פערים אכזרית שימשיכו להתרחב ואומרת כי "המסקנה היא שנדרשים כלים רדיקליים ואחרים לטיפול בפערים ובעוני".

למרות זאת האמצעים עליהם ממליצה הוועדה הם לא רדיקליים מספיק באופיים. הם בעצם ממליצים על אותם אמצעים שגרתיים של מדינת הרווחה כמו: השקעות בתשתיות בכלל ובתשתיות תחבורה בפרט, העלאת המיסוי על רווחי הון, ריבית ועזבונות על חשבון הורדת המיסוי על עבודה, ועוד.

מדינת ישראל היא "מדינת רווחה" - מדינה מודרנית תעשייתית המבטיחה לספק לאזרחיה מינימום רמת חיים ושירותים. מילטון ורוז פרידמן מגדירים זאת באופן יותר ציורי: מדינת הרווחה היא כהורה שתפקידו הוא לכפות על חלק מהאזרחים לעזור לאזרחים אחרים (החופש לבחור, או Free to Choose, עמוד 5, 1980). בפרק 4, "מן העריסה אל הקבר," הם מתארים את התפתחות מדינת הרווחה בעולם כבר מסוף המאה ה- 19.

עם התפתחות החופש הפוליטי, למרות ההכרה ביתרונות היוזמה החופשית ועיקרון "היד הנעלמה," במדינות, כמו למשל בריטניה וארה"ב ואחרות, הלכה והתעצמה מדיניות הרווחה. התהליך התחזק במיוחד בעקבות המשבר הכלכלי הגדול של שנת 1929.

על סמך סקירה רחבה של הנתונים והמציאות באותן מדינות מגיעים הפרידמנים למסקנה שתכניות הסיוע של מדינת הרווחה נכשלו ובעצם לא השיגו את יעדיהם העיקריים. כמו בישראל היעדים הללו היו למתן את פער ההכנסות והעוני ולהגביר את השוויון בין האזרחים.

סיבה אחת לכישלון נעוצה בתיקצוב לא נכון ומגבלות זכאות. סיבה נוספת קשורה לאינטרסים של קבוצות לחץ להשגת העדפות עבורן, כאשר חלק ניכר מאנשי קבוצות אלו מהווים פקידי המנגנון שצמח בגלל תוכניות הרווחה. הכישלונות החוזרים של התוכניות בעלות מוטיבציה מאד חיובית לא קשורים לתאונות או טעויות, אלא הם נובעים מהשימוש באמצעים גרועים להשגת יעדים ראויים (שם, עמוד 97).

בעצם, השימוש בכוח להשיג יותר שוויון (כמו שעושה מדינת הרווחה) הורס חופש, ולמרות הכוונות הראויות בסופו של דבר, הכוח הזה ישרת אנשים לקדם את האינטרסים הפרטיים שלהם (שם, עמוד 148). הכוח נוטה להשחית.

באמצעות מודל התנהגות פשוט מסבירים מילטון ורוז פרידמן מדוע (שם, עמוד 116, או עמוד 123 בגירסה העברית) מדוע נכשל רעיון מדינת הרווחה. לצורך העניין אני (את/אתה) עוסק במימון מדיניות רווחה מסוימת.

המודל הוא בעצם טבלה של שתי עמודות המראות על מי אני מוציא את הכסף ושתי שורות שמציינות את מקור הכסף. העמודה הראשונה (מימין) מייצגת מצבים בהם אני מוציא את הכסף עלי (קטגוריה א' למעלה וקטגוריה ג' למטה). העמודה השניה מראה מצבים בהם אני מוציא את הכסף על מישהו אחר (קטגוריה ב' למעלה וקטגוריה ד' למטה). שורה ראשונה מראה מצבים בהם אני מקור הכסף (קטגוריה א' במקום ראשון מימין וקטגוריה ב' משמאל). השורה השניה מייצגת מצבים בהם מקור הכסף הוא מישהו אחר.

קטגוריה א': אני מממן בכספי משהו עבורי; המוטיבציה גבוהה לחסוך (להיות יעיל) ולהשיג את המירב שניתן עבור הכסף.

קטגוריה ב': אני מממן בכספי משהו עבור מישהו אחר. עדין מוטיבציה גבוהה להיות יעיל אבל המוטיבציה לקבל את המירב עבור הכסף נמוכה יותר (אם שופטים לפי טעמו של האחר-המקבל). אם היית חושב שהמקבל ראוי לערך מלא (ערך מירבי על כל שקל) היית נותן לו את הכסף במזומן.

קטגוריה ג': אני מממן בכספי אחרים צרכים שלי. אין לי מוטיבציה לחסוך אבל מוטיבציה גבוהה לקבל ערך מלא עבור הכסף.

קטגוריה ד': אני מממן בכספי אחרים צרכים של אנשים אחרים. אתה משלם על אוכל של מישהו אחר מתוך חשבון הוצאות לא ממש מוגבל. יש לך מעט מוטיבציה ליעל את ההוצאה ומעט מוטיבציה לתת לאותו אדם ארוחה שתהיה בעלת ערך מירבי עבורו.

כל תכניות הרווחה שייכות לקטגוריות ג' ו- ד'. מתברר שהקטגוריה העדיפה, היעילה מבחינה כלכלית, היא א'. אבל במציאות הקיימת בארץ נוצר מצב בו המוטיבציה לנתב את כספו של האחר אלי (אליך) היא גבוהה מאד. לכן לא מפתיע שמנהלי המנגון המחלק (והמחוקקים) הטבות לפי קטגוריות ג' ו- ד' ישאפו לנתב את התקציב אליהם - המוטיבציה לרמות היא גבוהה. להתנהגות הזאת שתי תוצאות בולטות:

1. חלק ניכר מהתכניות משרתות את המעמד הבנוני והגבוה אפילו יותר מאותם נזקקים.

2. מההישג/רווח נטו למקבל יש לנכות את עלות הפעילות של התועמלנים והלוביסטים.

מס הכנסה שלילי

הפתרון שמציעים מחברי הספר (שם, עמוד 120, או עמוד 130 בגירסה העברית) מפתיע בפשטותו ובכך שאינו דורש לבטל מידית את תכניות הרווחה הקיימות בהנחה שצריך לעזור לאנשים התלויים בתכניות אלו לעבור בהדרגה לדרך חדשה. לפתרון המוצע, מס הכנסה שלילי, יש שני מרכיבים קריטיים:

א. החלפת כל תכניות הרווחה עם תכנית אחת כוללת של השלמת הכנסה (מזומן) - מס הכנסה שלילי (סובסידיה) שמהווה המשך ישיר של מס ההכנסה הרגיל (כאשר ההכנסה חיובית).

ב. הקטנת המחויבות של הביטוח הלאומי תוך קיום-תשלום התחייביות נוכחיות ובהדרגה חיוב האנשים לעשות את הסידורים המתאימים לתקופת הפנסיה.

נקודת המוצא היא שצריך לקבוע סטנדרד של הכנסה, הכנסה בסיסית, למשפחה שהיא יחידה כלכלית. אם ההכנסה של המשפחה גבוהה מההכנסה הבסיסית היא תשלם מס הכנסה, בשיעור המקובל, על ההפרש בין הכנסתה להכנסה הבסיסית. מצד שני, אם הכנסתה נמוכה מההכנסה הבסיסית המשפחה תקבל ממס ההכנסה סכום, שמחושב כמכפלה של ההפרש בין ההכנסה הבסיסית ושיעור המס.

לשם הדגמה נניח ששיעור המס או המס השלילי (סיבסוד) הוא 50% וההכנסה הבסיסית היא 8,000 שקלים. אם אין למשפחה (יחידה כלכלית) הכנסה מעבודה היא תקבל ממערכת המס 50% מההכנסה הבסיסית. אם ההכנסה המשפחתית מעבודה מגיעה ל-2,000 שקלים שלטונות המס ישלמו לה 50% מההפרש בין ההכנסה הבסיסית וההכנסה מעבודה - 3,000 שקלים. סך ההכנסה המשפחתית יגיע לכדי 5,000 שקלים. הלוח המצורף מפרט מה קורה להכנסת המשפחה כאשר ההכנסה מעבודה ממשיכה לעלות.

כאשר ההכנסה מעבודה מגיעה לכדי 8,000 שקלים שלטונות המס לא ישלמו ולא יגבו מס כך שסך ההכנסה של המשפחה יהיה זהה להכנסה מעבודה. אם הכנסת המשפחה מעבודה תגיע ל-12,000 שקלים היא תשלם 50% מס על ההפרש בין ההכנסה מעבודה וההכנסה הבסיסית שזה 2,000 שקלים.

תנאי הכרחי להצלחת הפתרון הוא שלא ישארו תכניות רווחה שמנוהלות אחרת. היתרונות העיקריים של המס השלילי הם:
1. מטפל בעוני ישירות.
2. עוזר בצורה הכי שימושית - תוספת הכנסה.
3. המקבל/הנזקק עובר מקטגוריות ג' ו-ד' לקטגוריה ב' ומקבל אחריות על חייו.
4. מבחן ההכנסה הוא הקריטריון היחיד.
5. מבהיר את העלות למשלמי המס בצורה יותר טובה מאשר במצב הקיים.
6. אפשר יהיה לצמצם בהרבה את המנגנון שעוסק בניהול הזכאות וההוצאה החברתית (רווחה).
7. עלויות השכר של המנגנון תצטמצמנה מאד.

מנגנון המס השלילי לא מבטל את הצורך במערכת רווחה לעזור לאנשים שלא יכולים, בשום אופן, לנהל את צורכיהם בעצמם. אבל גם במקרה הזה הנטל הכספי ימומן על-ידי המס השלילי והעזרה על-ידי ארגוני סיוע (צדקה) פרטיים.

אפילוג - המציאות

מילטון פרידמן הוא כלכלן בעל שם עולמי שגם זכה בפרס נובל לכלכלה. למרות זאת מולדתו, ארה"ב, איננה מיישמת את הרעיון שהוצג כאן. לאחרונה, אפילו, מתרבים הסימנים שמדינות הרווחה מתרחבת והחוב הלאומי עולה.

בעקבות שיח שקיימתי לאחרונה עם מובטל הסתבר לי שתנאי הזכאות לדמי אבטלה מדכאים את המוטיבציה למצוא עבודה. ראשית, על המובטל לדווח לשני מוסדות על מצבו בכדי לזכות בדמי אבטלה. שנית, מובטל שמוצא עבודה חלקית מפסיד את כל הכנסתו מאותה עבודה אם הוא רוצה להמשיך לקבל דמי אבטלה.