פרסום חוקים ושלטון החוק

פלוני שמע שביום 21 ביולי 2008 התקבל בכנסת חוק הביטוח הלאומי (תיקון מס' 109), התשס"ח-2008. פלוני, הזכאי לקצבה חודשית מן הביטוח הלאומי, חשב שאולי התיקון רלוונטי אליו והלך לחפש את החוק החדש שהתקבל. הוא שמע פעם שחוקים מתפרסמים ב"ספר החוקים", חלק ממה שקרוי בישראל "רשומות", אבל לא ידע היכן ניתן למצוא את "רשומות" אלה. למזלו, ניתן למצוא די בקלות באתר האינטרנט של הכנסת את נוסחם של החוקים שהתקבלו בכנסת החל משנת 1999, ולנוחיות האזרחים – אף תקציר שלהם בשפה פשוטה. בנוסף, גם באתר משרד המשפטים ניתן למצוא חוקים שהתקבלו החל מיום 30 ביוני 2005. חיפש פלוני את התיקון ומצא אותו בקלות רבה באינטרנט. לא אצרף את כל התיקון כי אם סעיף אחד קטן ממנו:

"בסעיף 195 לחוק העיקרי ... בפסקה (2), במקום "כושרו" יבוא "אין לו כושר", במקום "וכן השתכרותו בפועל, צומצמו" יבוא "או שכושרו להשתכר כאמור צומצם" ואחרי "ב-50% או יותר" יבוא "(לאי-כושר או להפחתת הכושר כאמור ייקרא בחוק זה – אי-כושר להשתכר); לעניין פרק זה יראו כנכה גם מי שהיה עובד קטין בתכוף לפני שנגרם לו אי-הכושר להשתכר"."

מובן שפלוני לא הבין את משמעות התיקון והלך לחפש את החוק המקורי. חיפש בספר החוקים אך מה שמצא זה את תיקון מס' 108, ולפניו את תיקון מס' 107 וכך הלאה וכך הלאה. זו כמובן רק דוגמה אחת, אך היא נכונה לגבי מרבית החקיקה המתקבלת בכנסת (למעט חוקים שלמים שאינם מהווים תיקון של חקיקה קיימת, אבל גם להם יצטרפו תיקונים עם הזמן...). אם פלוני רוצה את נוסח החוק המעודכן, נוסח הכולל את כל התיקונים שהתקבלו בכנסת, עליו לפנות לאחד מהאתרים המשפטיים הפרטיים המספקים שירות זה, בתשלום כמובן. לא קיים מאגר פתוח לציבור הכולל את נוסח מלא של החוקים והאבסורד הגדול מכל הוא שגם הכנסת וגם הממשלה, לרבות משרד המשפטים, תלויים באתרים משפטיים פרטיים במהלך הליך החקיקה. ומה קורה אם אתר פרטי טעה בהקלדת התיקון ומשרד המשפטים או הכנסת הסתמכו על טעות זו במסגרת הליך החקיקה? אופס.

עקרון הפרסום

התפיסה המקובלת, לפיה אדם חייב בכיבוד החוק גם אם אינו יודע עליו, או בשמה השלילי: "אי-ידיעת החוק אינה פוטרת", היא לגיטימית אך ורק אם החוק מפורסם ברבים, וכך ניתן, לפחות להלכה, לדעת מהי ההתנהגות הנדרשת על-פי החוק. עקרון הפרסום או הפומביות מהווה יסוד מוסד של עקרון שלטון החוק במובנו התורתי. עקרון זה בא לידי ביטוי בסעיף 10 לפקודת סדרי השלטון והמשפט, בו נקבע כי: "כל פקודה תקבל תוקף ביום פרסומה ברשומות, בלתי אם נקבע בה כי תקבל תוקף בתאריך מוקדם או מאוחר מיום הפרסום" וכן כי: "פרסומה של פקודה ברשומות ישמש ראיה כי אותה פקודה נתנה ונחתמה כדין". בסעיף 11א לפקודת סדרי השלטון והמשפט נקבע במפורש כי "חוק נסתר אין לו ומעולם לא היה לו כל תוקף", ואילו חוק המעבר, תש"ט-1949 קובע בסעיף 2(ד) כי: "כל חוק יפורסם ברשומות תוך עשרה ימים מיום קבלתו בכנסת".

הכנסת אינה יכולה לפטור את עצמה מחובת הפרסום רק על-ידי פרסום התיקונים שהתקבלו. חובת הפרסום מהווה רק חלק מדרישות-מינימום לשלטון המשפט. כך, לפי ההוגה לון פולר, על החוק להיות, בין היתר, ידוע, ברור וניתן להבנה. מפורסם הסיפור על הקיסר קליגולה שהיה נוהג לכתוב את חוקיו באותיות קטנות ולתלותם על עמודים גבוהים כך שנתיניו לא יידעו מה מותר ומה אסור. אני מניח שגם קליגולה יכול היה לטעון כי הוא מקפיד על חובת הפרסום...

אמת היא שהפרסום הרשמי ברשומות אינו מגיע לידיעת הציבור, וגם אם כן – הוא מנוסח בלשון משפטית שקשה להבינה ללא סיוע משפטי, ומכל מקום שפתו הכללית ורבת-המשמעות מותירה מקום רב לפרשנותו של בית המשפט. ברור לכל שידיעת מכלול החקיקה הקיימת אינה אפשרית. אולם היות שהסתמכות היא חלק בלתי-נפרד מן ההתנהגות האנושית והחברתית, אנשים מסתמכים על הדין במעשיהם וצופים מערך מסוים של זכויות וחובות. הסתמכות על מצב חוקי הינה אפוא תנאי בסיסי בכל מערכת משפט המתפקדת באופן יעיל.

חשיבות ההגנה על ההסתמכות נעוצה בעובדה הפשוטה שגם אם לא כולם ניגשים לספר החוקים לפני ביצוע מעשה, פרסום החוק נותן לאזרחים למצער את היכולת והאפשרות לעשות כן, ולתכנן את צעדיהם בהתאם לחוק. זו בכל אופן ההתנהגות שאנחנו, כחברה, היינו רוצים לעודד. ואמנם חרף מורכבותו של החוק המודרני ולמרות הקושי בהטבעתו בזכרונו של כל אדם, העיקרון לפיו "אי ידיעת החוק אינה פוטרת" – נשמר. לכן רצוי שהכנסת והממשלה יקימו מאגר שיכיל נוסחים מעודכנים ומלאים של חקיקה ראשית וחקיקת משנה (וכן, גם של חוקים שהתקבלו גם לפני השנים 1999 או 2005). מאגר זה צריך שיהיה נגיש ופתוח לאזרחים ללא תשלום. זוהי עלות מזערית למדינה, אך בצידה תועלת רבה לשלטון החוק.