מטה לתכנון אסטרטגי יוקם במשרד רה"מ

הוועדה לקביעת התכנון האסטרטגי בישראל, המשותפת למשרד האוצר ומשרד ראש הממשלה, סיימה את עבודתה. מסקנות הוועדה, שבראשה עומדים ראש המועצה הלאומית לכלכלה יוג'ין קנדל ומנכ"ל משרד האוצר דורון כהן, יוצגו השבוע לראש הממשלה, בנימין נתניהו.

המסקנות אמורות להוביל את ישראל אל תוך תהליך היסטורי חדשני - בפעם הראשונה תחל ישראל לקבוע יעדים אסטרטגיים ארוכי טווח לממשלה כולה, כאשר כל משרדי הממשלה יהיו שותפים בקביעת התוכנית האסטרטגית ובהטמעתה. לצורך כך יוקם מטה לתכנון אסטרטגי במשרד ראש הממשלה.

הוועדה לקביעת התכנון האסטרטגי לישראל מונתה לפני שנתיים על-ידי ראש הממשלה ושר האוצר, שמעה עשרות מומחים, והפעילה שתי חברות ייעוץ אסטרטגיות - חברת ראנד הבינלאומית וחברת שלדור המקומית.

בתום עבודתה הגיעה הוועדה למסקנה כי בישראל אין תכנון אסטרטגי ארוך טווח לממשלה - לחלק ממשרדי הממשלה יש תוכניות אסטרטגיות, אבל הן נוגעות רק לעבודת המשרד - וגם אין סיכוי כי יתקיים תכנון כזה, בשל כשל מוסדי. אין בממשלה כלל גופים העוסקים בתכנון אסטרטגי משותף, וכל זמן שהם לא יקומו, לא תתקיים בממשלה חשיבה משותפת לגבי החזון ארוך הטווח של ישראל.

בכיר בממשלה השווה בסוף השבוע את עבודת הממשלה לנבחרת כדורגל שבה כל שחקן משחק לבד, ללא כל עבודת צוות או חשיבה של הנבחרת כולה. לדבריו, יש בממשלה פה ושם מהלכים של חשיבה אסטרטגית - ועדת בכר, ועדת ששינסקי, ההיערכות הפיננסית לרעידות אדמה, ועדת הריכוזיות, קביעת כלל פיסקלי חדש ועוד - אבל כל המהלכים הללו היו מקריים, ונבעו מלחץ מקרי של גורם כלשהו בתוך הממשלה. באופן שיטתי, לא קיימת בממשלה כלל חשיבה אסטרטגית.

היעדרה של חשיבה אסטרטגית ניכר בבעיות התשתיות שבהן נתקלת ישראל לאורך שנים. אף שהמדינה מודעת לקיומן של בעיות אלה שנים ארוכות - היא אינה מצליחה לטפל בהן. כך, למשל, הבעיות הנוגעות לערבים, לחרדים, לשיעורי תעסוקה, לריכוזיות משקית, למשק החשמל, למשק המים ועוד. עד היום, הפתרון של בעיות אסטרטגיות בישראל נעשה כמעט תמיד רק בשעת משבר - כמו גירעונות קרנות הפנסיה ההסתדרותיות, בעיית הריכוזיות ועוד.

למעשה, את עיקר החשיבה האסטרטגית של ישראל עד כה ביצע משרד האוצר, במסגרת הרפורמות שהיה יוזם בתחומים שונים. אבל גם במשרד האוצר אין מדובר בעבודה שיטתית, והעובדה כי האוצר הוא המתכנן המרכזי של הממשלה - גם בתחומים שבהם יש מומחיות עודפת למשרדים - יוצרת לא מעט בעיות ואנטגוניזם.

בכך, ממשלת ישראל מפגרת באופן ניכר אחרי רבות מהממשלות במדינות המפותחות. למעשה, הממשלה מפגרת בכך אפילו אחרי הגופים שלה עצמה. בעקבות מלחמת יום הכיפורים והמלצות ועדת אגרנט, הקים צה"ל את אגף התכנון ‏(אג"ת‏) - ומזה 40 שנה שצה"ל עובד על סמך תכנון אסטרטגי ארוך טווח של אג"ת, המתורגם לתוכניות עבודה רב־שנתיות, אחת לחמש שנים. מטרת הוועדה לתכנון אסטרטגי היא ליצור מהפכת "יום כיפורים" דומה בממשלה כולה - להטמיע בממשלה גופים חדשים, שיעבירו את הממשלה לפסים של חשיבה אסטרטגית ארוכת טווח.

ראש הממשלה יוביל

הוועדה לתכנון אסטרטגי נעזרה בשלדור, ובעיקר בחברת ראנד האמריקנית, כדי לבחון מה נעשה בתחומי התכנון האסטרטגי בעולם. מההשוואות הבינלאומיות, ומשיחות עם פקידי ממשלה רבים בעבר ובהווה, הגיעה הוועדה להסכמה על העקרונות הנדרשים לתכנון אסטרטגי ארוך טווח בישראל.

הוועדה קבעה כי ראש הממשלה חייב להוביל את התכנון האסטרטגי, ולכן המטה לתכנון אסטרטגי יישב במשרד ראש הממשלה - תחת המועצה הלאומית לכלכלה - וראש הממשלה יהיה מחויב בחקיקה לקידום התכנון האסטרטגי. הוועדה קבעה כי יש להטמיע בממשלה את חשיבותו של חזון משותף לכל הממשלה - להבדיל מהחזון הנפרד של כל משרד. הוועדה הדגישה גם את החשיבות של זיהוי בעיות אסטרטגיות ‏(או הזדמנויות כאלה‏) מוקדם ככל האפשר.

כדי שהתכנון האסטרטגי יצליח, חייבת להישמר רציפות בין ממשלות - החזון של מדינת ישראל לא צריך להתחלף עם חילופי הממשלות. עם זאת, יש חשיבות רבה לתת לכל ממשלה יכולת לבחור במה להתמקד מתוך התוכנית האסטרטגית - ממש כשם שכל רמטכ"ל קובע את התוכנית הרב־שנתית לתקופתו, מתוך החלופות האסטרטגיות שמעמיד לו אג"ת. לכן, חלק עיקרי מעבודת התכנון האסטרטגי יהיה הצגת חלופות אסטרטגיות - שמתוכן תצטרך הממשלה לבחור.

העיקרון האחרון הוא החשיבות של מדידה והיזון חוזר, כדי לוודא שהתוכנית האסטרטגית אכן מתממשת ומובילה את ישראל בכיוון הנכון. לשם כך תצטרך ישראל לפתח לעצמה מדדים, שלאורם תיבחן הצלחת התוכנית האסטרטגית. הכוונה היא לפתח סט יעדים חדש, רחב יותר מיעד הצמיחה המוביל את מדיניות הממשלה כיום, שיכלול מדדים של איכות וקיימות. היעדים נמצאים עדיין בפיתוח - ומתוכננים להיות רלוונטיים, מדידים, אשר פעילות הממשלה יכולה להשפיע עליהם.

כדי להשיג את כל אלה, ההמלצה המרכזית של הוועדה היא להקים מטה לאסטרטגיה במשרד ראש הממשלה, תחת המועצה הלאומית לכלכלה. בראש המטה יעמוד יו"ר המועצה הלאומית לכלכלה. במטה יהיו חברים כל גופי המטה העיקריים כיום - האוצר, בנק ישראל, ראש הממשלה - וכן תהיה זכות למשרדי הממשלה שחפצים בכך להשתתף במטה.

החברות במטה לאסטרטגיה לא תהיה חובה, כדי לא לאכוף על משרד ממשלתי שאינו מעוניין בכך השתתפות בתהליך. עם זאת, המטרה היא לעודד את המשרדים כולם לפתח יכולות אסטרטגיות - באמצעות מינוי סמנכ"לי תכנון ויצירת צוותי חשיבה אסטרטגיים - ובמידת האפשר השתתפות בתהליך החשיבה האסטרטגי של הממשלה כולה, גם אם הוא אינו נוגע ישירות לאותו משרד.

הפורום הרחב של המטה האסטרטגי יתכנס באופן קבוע, כנראה אחת לחודש, ויעסוק בתהליך משתף ומתמשך של חשיבה אסטרטגית. בנוסף, יוקמו צוותי עבודה מצומצמים של הפורום, אשר יעסקו בשאלות אסטרטגיות בנושאים ספציפיים. תוצרי העבודה של הפורום יובאו באופן קבוע לאישור הממשלה - מדובר יהיה בהצעת חלופות אסטרטגיות שונות לממשלה בתחומים שונים. בממשלה יוקם מטבחון ייעודי, מעין ועדת שרים לענייני אסטרטגיה, שתהיה מחויבת לדון בחלופות ולעקוב אחר ביצוען.

הרפורמות יופקעו מידי האוצר

במידה מסוימת, ההצעה מפקיעה את יכולת הצעת הרפורמות מידי משרד האוצר, שהוא כיום יוזם הרפורמות הכמעט בלעדי בממשלה. הכוונה היא כי מעתה, המטה האסטרטגי הוא שיצביע על הצורך לבצע רפורמות בתחומים שונים, ויציע חלופות לרפורמות.

עם זאת, למשרד האוצר תהיה עדיין השפעה מכרעת בשלב בחירת הרפורמה המועדפת, בהתאם לתוכנית התקצוב. מנכ"ל האוצר, דורון כהן, וראש אגף התקציבים, גל הרשקוביץ, הם שותפים בכירים בוועדת התכנון האסטרטגית - וככל הידוע תומכים בהמלצותיה.

ועדת התכנון האסטרטגי ערכה בדיקה מקדמית של המלצותיה - פיילוט של השלכות ההמלצות על סוגיית רוחב אסטרטגית של הזדקנות האוכלוסיה. לסוגיה זו יש השלכות כמעט על כל עבודת הממשלה - יש לה השלכות פנסיוניות ‏(גיל הפרישה, איתנות הביטוח הלאומי‏), השלכות של תעסוקת מבוגרים, השלכות חינוכיות והצורך לרכוש השכלה יותר מפעם אחת בחיים ועוד.

כלומר, זוהי סוגיה שמחייבת חשיבה מחודשת של כל המשרדים גם יחד - ולא ניתן להשאיר את הנושא לטיפולו של כל משרד בנפרד. זוהי דוגמה לסוגיה שמחייבת חשיבה משותפת של תכנון אסטרטגי ממשלתי.

ועדת התכנון האסטרטגי היא הוועדה הראשונה שמסיימת את עבודתה מבין ארבע ועדות אסטרטגיות הפועלות כיום במשרד ראש הממשלה. כל הוועדות נועדו לבחון את עבודת הממשלה ולבצע בה שינוי מבני ארוך טווח.

אחת הוועדות הנוספות היא הוועדה לבחינת רפורמה בעבודת נציבות המדינה, בראשותו של הנציב משה דיין ושל מנכ"ל משרד ראש הממשלה הראל לוקר. הוועדה עוסקת בשאלות של שינוי ניהול כוח האדם בממשלה, והיא קרובה לסיום עבודתה.

ועדה אחרת היא ועדת המשילות, בראשותו של לוקר ובניהולו של ראש האגף לתכנון ומדיניות במשרד ראש הממשלה, אודי פראוור. הוועדה עוסקת בשאלת הסמכות והאחריות של משרדי הממשלה השונים, וביזור הסמכויות ממשרד האוצר ומשרד המשפטים אל משרדי הממשלה, והיא קרובה לסיים את עבודתה.

הוועדה הרביעית היא הוועדה לבחינת מדיניות הרגולציה בישראל, בראשותו של ראש אגף התקציבים, גל הרשקוביץ. הוועדה נמצאת בשלב של בחינה אסטרטגית של הנושא שלה. בראש ועדת הריכוזיות עומדים קנדל וכהן. לצדם חברים בוועדה המשנה לנגיד בנק ישראל, קרנית פלוג, פראוור, וכן צוותים של משרד האוצר, המועצה הלאומית לכלכלה ובנק ישראל. בהקמת הוועדה לפני שנתיים היו שותפים גם חיים שני, לשעבר מנכ"ל משרד האוצר, ואודי ניסן, לשעבר הממונה על התקציבים באוצר.