נתונים
אוכלוסיית ישראל מנתה, בסוף שנת 2002, 6.6 מיליון נפש, מהם 4.1 מיליון בגיל העבודה (15-64), מחולקים בין אלה אשר עבדו - 2.3 מיליון, ואלה אשר לא עבדו - 1.8 מיליון, רובם מרצון ומיקצתם מאונס. שיעור התעסוקה אצלנו היה, אפוא, כ-56% - בהשוואה לכ-65% בממוצע במדינות ה-OECD. נעיר כי שיעור התעסוקה במדינות סקנדינביה גבוה מהממוצע ועומד מעל 75%, בהולנד ובאנגליה - לא רחוק מזה - 73%. לו שיעור התעסוקה אצלנו היה דומה לממוצע ב-OECD היו בישראל עוד כ-370,000 עובדים, כאשר מספר המובטלים הוא 280,000. הגדלת שיעור התעסוקה היא תנאי הכרחי להשגת שתי מטרות:
- החזרת המשק למסלול של צמיחה, מחד;
- וצימצום מימדי העוני, מאידך.
מאחר וחשיבותן של שתי מטרות אלה אינה שנויה במחלוקת צריך להעמיד את הגדלת שיעור התעסוקה בראש סדר העדיפויות של הממשלה. מהי המשמעות המעשית של אמירה זו?
יעד
נקודת המוצא צריכה להיות אימוץ יעד של סגירת הפער בשיעורי התעסוקה ביננו לבין הממוצע בעולם. כאשר נשיג את היעד הזה לא יהיה זה מוגזם לחתור להישג טוב יותר, אבל בינתיים נשיג לפחות את הממוצע. זהו יעד מדיד, וניתן לעקוב אחר ההתקדמות בהשגתו על פני זמן.
אפשר, וראוי, להדגיש שיש לממשלה עניין שסגירת הפער תיעשה בעיקר על-ידי הגדלת שיעור התעסוקה במגזר העסקי ולא במגזר הציבורי. הבחנה זו איננה נובעת משיקולים ערכיים, כאילו תעסוקה בשירות הציבורי פחות חשובה, כמובן כלשהו, מתעסוקה במגזר הפרטי. יסודה הוא באיסטרטגיה אשר אימצו כל ממשלות ישראל בעשרים השנה האחרונות לבסס את צמיחת המשק הישראלי על פתיחות כלפי העולם, בהנחה כי כך נוכל למצות את הפוטנציאל הטמון בנו.
לאסטרטגיה זו השלכות שונות, ובין השאר היא מגבילה את גודלו של הסקטור הציבורי, אבל לא בהכרח את השירותים שהציבור יכל לצרוך. משמעות הדבר שיותר שירותים אשר סופקו בעבר על-ידי הממשלה יסופקו בעתיד על-ידי המגזר הפרטי, ולא פחות חשוב - יינתנו בממדים ובצורות אחרות. מבין כ-2.3 מיליון מועסקים כיום במשק, כ-70% הם במגזר העסקי וכ-30% במיגזר הציבורי. חשיבות ההבחנה הזו נעוצה, איפוא, בכך שהדרך להגדלת שיעור התעסוקה במשק איננה עוברת דרך הממשלה כמעסיק ישיר.
מדיניות
מדיניות הממשלה להגדלת שיעור התעסוקה מתפרסת על פני מספר מישורים אשר צריכים להתנהל במקביל. אזכיר את העיקריים שבהם.
1) על הממשלה לקחת פחות הלוואות
ככל שהממשלה לוקחת פחות הלוואות נותר יותר חסכון למימון השקעות פרטיות, פוחת הצורך לשעבד יותר הכנסות ממסים לתשלומי ריבית מהתקציב, ויורד שיעור הריבית לטווח ארוך במשק. מאחר והממשלה נוטלת הלוואות כדי לממן את הגרעון בתקציב, הדרך להפחתת ההלוואות והחוב היא הקטנת הגרעון.
עם זאת, השנה, 2003, הגרעון ממשיך לגדול, כפי שהוא גדל ב-2002 וב-2001. המדיניות הזו פוגעת בצמיחה ובתעסוקה. הממשלה, כמובן, מכירה בכך ובכוונתה לצמצם את גרעונותיה בעתיד. המיבחן הקרוב לראשית המהלך יהיה תקציב 2004.
צמצום גירעונות הממשלה יאפשר למצות את תהליך הירידה של הריבית לטווח ארוך ולכן יאפשר להוריד גם את הריבית הנומינלית לטווח קצר. ירידה זו של הריבית הנומינלית, אשר תימשך כל עוד נשמרת יציבות המחירים, תוריד גם את הריבית הריאלית הקצרה, ובכך תתמוך בהשקעות ובצמיחה.
2) על הממשלה לקחת פחות מסים, ובעיקר על עבודה
מיסוי הכנסות מעבודה במשק הישראלי הוא לא רק עניין של שיעורים אלא גם עניין של תחולה. ריווח מדרגות המס חשוב לא פחות לתעסוקה מאשר הורדת שיעור המס השולי.
בנושא זה הלכה הממשלה כיברת דרך ארוכה כאשר אישרה, ואחר כך הקדימה, את הקטנת שיעורי המס על יחידים. באותה מידה נכון היה לממן חלק מהפחתה זו על-ידי הטלת מס על הכנסות פיננסיות אשר היו פטורות ממס קודם לכן.
3) על הממשלה לצמצם את הוצאותיה ולשנות את הרכבן
צמצום ההוצאות מתחייב מהצורך לקחת פחות הלוואות תוך כדי ירידה בשיעורי המס. צימצום זה צריך להיעשות תוך כדי הגדלת החלק המיועד להשקעות בתשתית - כיום כ-2% בלבד מסך התקציב, או כ-4 מיליארד ש"ח - והקטנת ההוצאות השוטפות.
אחריותה של הממשלה לגידול ההשקעות בתשתית איננה מסתיימת בגידול ההשקעה התקציבית. היא צריכה לקבל על עצמה אחריות כוללת לתכנית השקעות בסדר גודל של 100 מיליארד ש"ח בחמש שנים, אשר תבוצע ברובה מחוץ לתקציב, כדי להדביק את הפיגור שהצטבר וכדי לא לפתוח פיגור נוסף בעתיד.
אחריות כוללת פירושה בין השאר:
- דאגה לזמינות פרויקטים בהיקף המתאים בכבישים, רכבות, מים, אנרגיה, נמלי ים ואוויר, ותיקשורת.
- שיפור המיבנה התחרותי של ענפי התשתית;
- פיתוח מקורות והסדרי מימון להשקעות לטווח ארוך.
משימה זו של תיאום כולל יש להטיל על מטה מיוחד אשר יפעל ליד הקבינט הכלכלי ויהיה מורכב ברובו מאנשי מקצוע מתאימים אשר יגויסו מהמיגזר הפרטי לתקופה קצובה.
4) על הממשלה לצמצם בשיעור ניכר את מספר העובדים הזרים
העובדים הזרים דחקו משוק העבודה בעיקר את בעלי ההשכלה הנמוכה, אשר מהווים חלק משמעותי ממקבלי קיצבת הבטחת הכנסה. בעוד ששיעור התעסוקה הממוצע בגילאי העבודה העיקריים (בני 25-54) הוא 69%, בקרב הקבוצה אשר השכלתה אינה עולה על 8 שנות לימוד - שיעור התעסוקה הוא מחצית מזה, כ-34%. צמצום מאסיבי של מספר העובדים הזרים הוא תנאי הכרחי להחזרת קבוצה זו למעגל העבודה.
צמצום מספר העובדים הזרים צריך שייעשה בעיקר על-ידי השוואות עלות ההעסקה, ואף יותר, של עובד זר לזו של עובד ישראלי מקביל, וכן על-ידי הגברת האכיפה של חוקי העבודה על המעסיקים של עובדים זרים. הצעדים שננקטו עד היום בתחום זה רחוקים מאד מלהספיק.
נוסף לכך יש להיערך לאימוץ השיטה המקובלת בארה"ב, בה ההיתר לעבוד יינתן לעובד, על-פי מדיניות כללית שתיקבע הממשלה לגבי כמות ואיכות העובדים הזרים, ולא למעביד.
5) על הממשלה לייעל את תכניותיה לתמרץ עבודה
לממשלה צבר תכניות, התפור לאוכלוסיות שונות, המיועדות לפצות על אי-עבודה ולתגמל על כניסה למעגל העבודה. תכניות אלו נבחנו בשנתיים האחרונות, בלחץ המצוקה התקציבית, בזכוכית מגדלת והדבר התבטא בעיקר, עד עכשיו, בהקטנת הקיצבאות בגין אי-עבודה. את עיקר הדגש צריך לשים עתה בתכניות המעודדות חזרה לעבודה - פחות על-ידי מענקים כספיים ישירים, לעובד או למעביד, בגין עבודה, ויותר על-ידי הסרת החסמים על דרך החזרה לעבודה. הדוגמאות המפורסמות הן:
- מיקוד ההכשרה המקצועית, ביחד עם המעסיקים, במקצועות נדרשים, לפני ותוך כדי עבודה;
- ייעול מערכת ההשמה על-ידי הקמתו ואחזקתו השוטפת של בסיס מידע מקיף על הביקוש לעבודה, ומערכת ייעוץ והכוונה למחפשי עבודה;
- פיתוח שירותים נלווים כמו דאגה לילדים בשעות העבודה של ההורים, הסעות מיוחדות למקומות עבודה;
- תמיכה בשירותי ייעוץ למפעלים קטנים ובינוניים לצורך הניהול העסקי בנושאים כמו: חלופות מימון, מיסוי, ניהול כח אדם, ניהול תזרים מזומנים, ייעוץ משפטי, שיווק, ביטוח;
- דירוג מתון יותר ופריסה על פני זמן של הקשר בין הקטנת הקיצבאות לסוגיהן לבין הגדלת ההכנסות מעבודה (הידוע כ"מס הכנסה שלילי");
- טיפול מיוחד במובטלים "ותיקים";
- ביצוע תכניות מיוחדות לטיפוח מערכת החינוך במוקדי אבטלה בפריפריה.
דיון מיוחד בממשלה על המדיניות החברתית
במסגרת גיבוש המדיניות ל-2004 ראוי היה שהממשלה תקיים דיון מיוחד על מדיניותה החברתית. בדיון זה צריך להציב את צמצום מימדי העוני כיעד מרכזי של המדיניות, להציג דרך מדידה אופרטיבית של העוני, ולדון בתכניותיה החברתיות של הממשלה לאור יעד זה. הגדלת שיעור התעסוקה הינו הפתרון המתאים לצמצום מימדי העוני בקרב האוכלוסיה בגיל העבודה והיכולה לעבוד. לגבי שאר האוכלוסיה, בהתחשב בהכנסתה מכל המקורות, יש להבחין בין הדיון על התמיכות השוטפות, גובהן ודרך עידכונן, לבין אמצעים אשר יצמצמו את מימדי העוני בטווח הארוך כמו חסכון חובה לפנסיה אשר ינוהל בתנאי שוק ותוך איזון אקטוארי שוטף.
המדיניות החברתית מתבטאת, כידוע, לא רק בתמיכות כספיות אלא גם באחריות לשירותים מסויימים, בעיקר בתחום החינוך והבריאות. גם כאן נדרשת בחינה של המדיניות משתי נקודות ראות לפחות:
- שינויים בחלוקת האחריות להיצע שרותים אלה בין שירותים ציבוריים לפרטיים. שירותים פרטיים יכולים להיות ממומנים בחלקם על-ידי כספי משלם המסים, אבל גם על-ידי צרכני השרותים.
- שינויים מיבניים הנדרשים בהיצע השרותים הציבוריים כדי להגדיל את יעילותם.
כל אלה, תמיכות ושירותים שונים, נמצאים במרחב של המדיניות החברתית. דיון על מסגרת זו, אשר עד היום טרם נערך בממשלה, יסייע בגיבוש הבנה ותמיכה ציבורית במדיניות החברתית, ויגדיר את מחויבות הממשלה במסגרת מיגבלות התקציב מחד, ואת חשיבות האחריות אשר יש לכל אזרח לתיכנון עתידו, מאידך.
