גלובליזציה וחברה

פרספקטיבה של זמן מאפשר לזהות שני תהליכים אשר עברו על המשק:

מחד, ממשלות ישראל אימצו תפישה אסטרטגית לגבי אופיו הרצוי של המשק הישראלי. שינוי זה לא בא בעקבות דו"ח של ועדה ציבורית אשר ישבה על המדוכה שבעה נקיים, לא נדון בממשלה בישיבה מיוחדת עם "מחליטים" בסיומה, לא הוכרז בכינוס חגיגי של הכנסת, אפילו לא נולד בהרצאה דרמטית בכנס קיסריה/הרצליה/שדרות/ת"א ולכן ולא זכה לכותרות באותיות של קידוש לבנה באמצעי התקשורת.

למעשה קשה אפילו לציין את תאריך לידתה של התפישה, מאחר ומרכיביה באו לעולם בתאריכים שונים על פני 30 השנה האחרונות, תחילה - בטפטוף, ואח"כ - ברצף:

הסכמים עם השוק האירופי המשותף על הורדת מכסים;

הסכמים עם ארגון הסחר הבינלאומי על תנועה חופשית של סחורות ושרותים בענפים שונים, לרבות שרותים פיננסיים;

הסכמים עם ממשלת ארה"ב על הורדת מסים שונים על יבוא;

הצטרפות לסעיף 8 של אמנת קרן המטבע הבינ"ל המחייב להסיר הגבלות על החשבון השוטף - יצוא ויבוא של סחורות ושרותים והעברות חד-צדדיות - במאזן התשלומים;

החלטה חד-צדדית של ממשלת ישראל להוריד הגבלות, מיכסיות ואחרות, על יבוא ממדינות "שלישיות";

שורת החלטות, על פני 15 שנה, לבטל את הפיקוח על מט"ח ולהגמיש את משטר שער החליפין;

החלטות ממשלות ישראל על התכנסות ליציבות מחירים והצבת יעד של גרעון תקציבי יורד, כדי להקטין את שיעור החוב הגבוה של הממשלה, בדומה לאמור באמנת מאסטריכט.

המכנה המשותף של הסכמים והחלטות אלה הוא פתיחת המשק הישראלי לעולם. במשך השנים דבק לתהליך הזה השם "גלובליזציה". התפישה הגלומה בה היא שהמשק הישראלי, בהיותו משק קטן, יוכל למצות את פוטנציאל הצמיחה שלו רק אם יהיה משק פתוח לתנועה חופשית של סחורות, שרותים והון.

הפתיחות הזו חייבה גם אימוץ סטנדרטים בינ"ל של ניהול, הן במיגזר הפרטי והן בתחום המקרו-כלכלי. כתוצאה מכך, בין השאר, היה על הממשלה:

להוריד את נטל המס, כי גם בכך על המשק הישראלי להתחרות עם משקים אחרים בעולם;

לצמצם את הוצאות הממשלה, תוך העדפת השקעות בתשתית, כדי לא להמשיך ולהגדיל את חובה, אשר גדל מאד בקנה מידה בינלאומי;

ולדאוג לשיפור המיבנה התחרותי של ענפי המשק באמצעות רפורמות מבניות.

מאידך, וכמעט באופן בלתי תלוי, התנהלה המדיניות החברתית אשר, למעשה, לא היו לה גבולות. המכשירים הדומיננטיים היו תמיכות כספיות בשמות שונים, וכלל המדיניות היה כי כל המרבה הרי זה משובח. ההנחה הפשטנית היתה כי ככל שתיגדלנה התמיכות - כך יצטמצם העוני. להנחה זו לא היה בסיס בשל שלוש סיבות:

התמיכות הכספיות התרחבו במידה כזו עד שבשלב מסויים הן החלו להוות תמריץ שלילי לעבודה ובכך תרמו להגדלת העוני;

הממשלה עודדה העסקת עובדים זרים בקנה מידה גדול, ובכך תרמה להעמקת העוני בקרב ישראלים שנדחקו משוק העבודה;

ההגדרה המקובלת של קו העוני, אותה אימץ המוסד לביטוח לאומי, היא יחסית והיכולת המעשית לצמצם את מימדי העוני על פי הגדרה זו היא מוגבלת מאד, ובכל מקרה היא מושפעת גם מגורמים שאין בינם לבין העוני ולא כלום.

בכל השיקולים האלה לא היה די כדי לעצור בזמן ולעצב מדיניות חברתית רציונלית. עם זאת, המחסומים על הדרך של הגדלת התמיכות, והוצאות אחרות של הממשלה במסגרת מדיניותה החברתית, הלכו וגבהו בשל מגבלת התקציב.

תקופה ארוכה, במשך שנות ה- 80' וה- 90', אפשר היה להגדיל את תשלומי ההעברה בעיקר משום שאפשר היה, במקביל, להוריד את נטל הבטחון.

שיעורם של תשלומי ההעברה השוטפים יחסית לתוצר, תפח מ- 8 אחוזים ב- 1980 ל- 14 אחוזים בשנת 2001. ולמרות זאת - שיעור המשפחות מתחת לקו העוני הלך וגדל.

בראשית העשור הנוכחי נתקלו שני תהליכים אלה - של נגזרות הגלובליזציה על המערכת הכלכלית מחד ושל צרכי המדיניות החברתית מאידך - זה בזה.

הסיבות המיידיות לכך ידועות:

בשל הסיכסוך עם הפלשתינאים נטל הבטחון החל לעלות;

ובשל אותו סיכסוך וההאטה בעולם, הכנסות הממשלה - החלו ליפחות.

נוצר, אפוא, כורח לצמצם את הוצאות הממשלה.

בוא הקץ הואץ גם בשל האנרכיה שנגרמה ע"י החקיקה הפרטית בכנסת בשנים 2000-2002, אשר הממשלה לא פעם נתנה לה יד, ואשר התמקדה בהגדלת הטבות כספיות, או הקלות במס, לקבוצות אוכלוסיה שונות, ללא חשבון, בטענות של צדק חברתי.

ההכרעה ההיסטורית אשר נדרשה בראשית העשור הנוכחי היתה בין:

החזרת הגלגל אחורנית בכל המהלכים להתאמת המשק הישראלי למאפיינים של משק פתוח, בהנחה שכך יהיה אפשר להתמיד בהשגת יעדים חברתיים ע"י הגדלת ההוצאות החברתיות במתכונת המוכרת מן העבר. את זאת ניתן היה לנסות לעשות אם ע"י הגדלת נטל המסים על עבודה, רכוש ויבוא, אם ע"י נסיגה בתחום ההתייעלות והשינויים המיבניים, ואם ע"י הגדלת הגרעון והחוב של הממשלה;


לבין החזרת הגלגל אחורנית במדיניות החברתית ע"י קיצוץ כמעט ללא אבחנה של ההוצאות של הממשלה ליעדים חברתיים, תוך העדפת היעדים הכלכליים, בהנחה שללא משק העומד איתן על רגליו אין בכל מקרה אפשרות לטפח ערכים חברתיים.

לאחר שנתיים של העדר יכולת לקבל החלטה ברורה, 2001-2002, נבחרה השנה, 2003, ממשלה אשר הכריעה בעד המשך האיסטרטגיה הכלכלית ההיסטורית.

אסטרטגיה זו נמצאת בשלב קריטי בתולדותיה. בעוד שכל המהלכים לפתיחת המשק שבוצעו בעשרים השנה האחרונות פעלו בעיקר על המיגזר העסקי, אשר חייב היה להתייעל בשיעורים חסרי תקדים, השרותים הציבוריים - המהווים חלק חשוב מהמשק הישראלי - המשיכו לפעול במתכונת הישנה.

במסגרת הציבורית פועלים, מחד, שרותים עסקיים בתחומי התשתית (אנרגיה, נמלי ים ואויר, מים, תיקשורת פנימית) הבנויים במיבנה מונופוליסטי, ושרותים מינהליים בתחומי עיסוק מסורתיים של ממשלות (בטחון, חינוך, בריאות ורווחה) אשר עובדיהם היו חסינים לתהליכים הכלכליים אשר עברו על המיגזר העסקי.

השלב הנוכחי באיסטרטגיה הכלכלית מתייחס אליהם, בקנה מידה רחב, והצלחתו תשפיע על עתיד המשק הישראלי לשנים ארוכות. כדי להעריך את חשיבות השלב הנוכחי צריך לומר כי הוא לא יסתיים כל עוד לא יכלול הסכם, ובלית ברירה - חקיקה, ליישוב סכסוכי עבודה בשרותים חיוניים באמצעים שאינם כוללים השבתה, וכן שינוי סולם השכר וכללי זחילת השכר בשרות הציבורי כדי להתאימם לתקופה של יציבות מחירים.

בדיון הציבורי, אשר התלהט תוך כדי ביצוע המדיניות השנה, האשימו אירגונים חברתיים את הממשלה ב"הרס החברה". מודעה בולטת אשר פורסמה בעתונות, החתומה ע"י 125 אקדמאים ואנשי רוח, כמעט כולם בעלי תאר שלישי ורביעי, נושאת באותיות גדולות את הכותרת: "התכנית של ביבי מרסקת את החברה", כאשר המלה "מרסקת" צבועה באדום וכל המודעה מודגשת במסגרת אדומה ("הארץ", 11.5.03). בין השאר נאמר בה:

"תוכניתו של נתניהו אינה תכנית כלכלית אלא אידאולוגית… התכנית… מיועדת… לשינוי חלוקת ההכנסות במשק לטובת בעלי ההון… חילוץ המשק מן המשבר מחייב… תכנית שתחולל צמיחה באמצעות יזמות ציבורית… האמצעים לכך רבים: הגדלת יעד הגרעון, הורדת ריבית… מיסוי ההון, מילווה צמיחה, הימנעות מפיטורים ויצירת משרות חדשות…

התירוצים הכלכליים מסתירים את הכוונה האידיאולוגית של נתניהו: חיסול שאריות מדינת הרווחה בישראל… ריכוז השליטה במשק בידי קבוצה קטנה של בעלי הון, שחיקת הבטחון החברתי של מעמדות הביניים ודחיקת המעמדות הנמוכים אל מתחת לסף העוני".

המודעה, שהיתה חלק ממערכה שניהלה ההסתדרות נגד משרד האוצר, מעלה מאוב עולם מושגים לפיו מדובר בויכוח אידיאולוגי, אשר - לכאורה - אפשר להכריע בו כך וגם להיפך, תלוי בהשקפת העולם של קובעי המדיניות.

מצד אחד מישטר קומוניסטי/סוציאליסטי/חברתי, ומצד שני משטר קפיטליסטי/תאצ'ריסטי/ תחרותי. ממשלות ישראל, לגווניהן, הכריעו בו, פעם ועוד, בעשרים השנה האחרונות, בזכות מיבנה תחרותי. עם זאת, אירועי שלוש השנים האחרונות הציפו בעצמה את השאלה מהן ההשלכות החברתיות של הכרעה כלכלית זו.

לנו נראה כי היכולת להתמיד בביצוע השלב הנוכחי של האיסטרטגיה הכלכלית תלויה במידה רבה בנכונות להצמיד אליה, כחלק אינטגרלי, גם מדיניות חברתית מפורשת אשר תהיה עקבית עם המיגבלות הכלכלית של משק פתוח.

המדיניות החברתית בה מדובר אינה שונה במטרותיה הבסיסיות מאילו המוכרות לנו מהעבר. ההבדל נעוץ בשימוש ממוקד ותכליתי יותר באמצעים - אותה מסגרת מושגית אשר נכפתה על המיגזר העסקי בשל הצורך לעמוד בתחרות עם העולם.

אין צורך, וככל הידוע לנו - אין גם כוונה כזו של קובעי המדיניות, להפחית בערכם ובחשיבותם של יעדים חברתיים. פרט למחוייבות אשר צריכה להיות למדינת היהודים לערכים אלה, גם האיסטרטגיה הכלכלית לא תוכל להתממש אם תיצור תסיסה חברתית מתמשכת.

כנקודת מוצא לשילוב הנדרש יש להציב יעדים חברתיים, כאשר העיקריים שבהם הם שניים:

גידול בשיעור התעסוקה;

צימצום מימדי העוני.

יעדים אלה מכוונים לשתי קבוצות גדולות המרכיבות את האוכלוסיה כולה:

הגידול בשיעור התעסוקה מכוון לאוכלוסיה בגיל העבודה. במדינת ישראל יש כיום כ- 4 מיליון אזרחים בגיל העבודה, כאשר רק 2.3 מיליון מהם עובדים. זהו שיעור נמוך יחסית לממוצע המקובל במדינות רבות אחרות.

לו ממוצע זה היה נוהג אצלנו, מספר המועסקים היה גדֵל בכ- 350,0000 איש, מספר גדול יותר ממספר המובטלים כיום. המטרה אשר עלינו להציב היא, אפוא, העלאת שיעור התעסוקה אצלנו לממוצע המקובל במדינות מפותחות.

היעד של צימצום ממדי העוני צריך להיות מכוון, בראש ובראשונה, לאוכלוסיה אשר אינה יכולה לעבוד, כאשר רובה הינו בגילאים מבוגרים. משקלם של אלה, אצלנו כמו בעולם, נמצא במגמת עלייה בשל התארכות תוחלת החיים.

כ-18% מהמשפחות בישראל נמצאות מתחת לקו העוני, כפי שמקובל להגדיר אותו אצלנו כיום, שיעור גבוה יותר, לעתים - הרבה יותר, מאשר במדינות מפותחות רבות אחרות. כך, למשל, במחצית השנייה של שנות ה- 90', היו כ-11%-13% מכל המשפחות מתחת לקו העוני באוסטרליה, איטליה, גרמניה וקנדה; ואילו בשוודיה, הולנד, צרפת ובלגיה נע שיעור זה בין 8%-9%.

עם זאת, ראוי לשים לב לכך שתחולת העוני בישראל, בקרב משפחות אשר ראש המשפחה בהן קשיש, עולה אך מעט על הממוצע, ומגיעה ל- 20%. מאידך, תחולת העוני רווחת במיוחד בקרב משפחות בנות 4 ילדים ויותר (46% מכלל המשפחות), אצל לא-יהודים (45% מכלל המשפחות), ובקרב משפחות חד-הוריות (25% מהמשפחות).

העובדה כי שיעורי עוני גבוהים יותר שכיחים באופן מובהק במשפחות שראשיהן אינם קשישים משייכים את מרבית סוגיית העוני בישראל לבעיות שמקורן בתעסוקה. במשפחות בהן איש אינו עובד תחולת העוני היא 63%; במשפחות בהן יש מפרנס אחד, תחולת העוני יורדת דרמטית לכ-16%; ובמשפחות עם שני מפרנסים - ל-2% בלבד.

שני היעדים - העלאת שיעור התעסוקה וצימצום ממדי העוני - משלימים, אפוא, זה את זה בגבולות רחבים. אין כלל ספק שהצבתם של יעדים אלה לא רק שאינה סותרת את האיסטרטגיה הכלכלית אלא אף משלימה אותה.

להבחנה בין עניים בגיל העבודה לבין אלה שאינם, צריכה להיות השפעה על כלי המדיניות. אל אלה אשר בגיל העבודה צריך לכוון מכשירי מדיניות אשר יחזירו אותם למעגל העבודה. לפעמים הבעיה היא הכשרה מקצועית ייעודית, לפעמים דאגה לשרותים נלווים (הסעות לעיר אחרת, משפחתונים), לפעמים שרותי מידע יעילים על הצע מקומות עבודה, לפעמים ייעוץ והכוונה מקצועית.

לצד כל אלה דרושה מדיניות כוללת המטפחת את פוטנציאל התעסוקה: השלמת השכלה למבוגרים, תכניות ליבה המכשירות ילדים ונוער להיקלט בבוא העת במקומות עבודה שונים, צימצום משמעותי במספר העובדים הזרים, ובתחום החינוך, העדפת אזורים - בפריפריה אבל גם בערים - בעלי מאפיינים סוציו-אקונומיים נמוכים, באמצעות תיגמול מיוחד של מורים ובהארכת יום הלימודים.

בסיכומו של דבר, את כל תכניות הממשלה צריך לבחון גם לאור היעד של הגדלת שיעור התעסוקה. את החוק לעידוד השקעות צריך למקד בתעסוקה ולא ביצוא; הטבות מס שונות יש לבדוק לאור תרומתן לתעסוקה; את שרותי לשכות התעסוקה וההכשרה המקצועית ודאי צריך לבנות רק לאור תרומתם לתעסוקה מתמשכת; את ההשקעות בתשתית צריך ללוות גם בהערכת השפעתן על התעסוקה. מאידך, את הקיצבאות לאזרחים בגיל העבודה צריך לעצב כך שלא תהיה להם השפעה שלילית על התעסוקה.

באשר למשפחות עניות אשר ראשיהן אינם בגיל העבודה, ואלה כנראה הם המיעוט בקרב העניים, האמצעי המרכזי הוא התמיכות הכספיות. שאלת המפתח למדיניות בהקשר זה היא: איך להגדיר את קו העוני.

ההגדרה הנוכחית הינה יחסית, כידוע, וקו העוני משתנה, משום כך, משנה לשנה, גם בגין סיבות שאין בינן לבין העוני ולא כלום. רצוי, אפוא, להוסיף גם הגדרה מוחלטת של קו העוני, שייבנה על בסיס סל מוסכם של מוצרים ושרותים.

הגדרה מוחלטת תאפשר לנסח את מדיניות התמיכה הכספית בעניים אשר אינם בגיל העבודה במסגרת כלל ההכנסות אשר יש, במידה ויש, לעני ממקורות אחרים (כמו פנסיה, חסכון, העברות חד-צדדיות ממקורות לא-ממשלתיים והטבות בעין). לשם כך נדרשת מערכת מידע אשר איננה קיימת היום וצריך לבנותה.

נוסף לכך, את המאמץ בכיוון זה יש לחזק ע"י קביעת החובה לחסוך לפנסיה לכל מועסק במשק, עד רמת הכנסה מסויימת, ובתנאי שקרן החסכון כולה מתנהלת בכפוף למשמעת השוק. בהקשר זה יש לשנות את משטר המס ולהוסיף לחלקו התחתון של סולם המס גם הטבות מס לבעלי הכנסות שאינם מגיעים לסף המס (מס הכנסה שלילי).

מעבר לכך, אם יימצא כי יש אפשרות להקצות מקורות נוספים לתמיכה בחסכון לפנסיה, עדיף לתת אותם לפנסיונרים במישרין, בהתחשב במה שייקבע כקו העוני, ולא באמצעות תמיכה בקרן הפנסיה (כמו, למשל, ע"י הבטחת תשואה). תמיכה בקרן הפנסיה פוגעת בתיפקודו התקין של שוק ההון ובנוסף לכך - איננה ממוקדת במעוטי ההכנסה בלבד.

המדיניות לפתיחת המשק הישראלי לעולם לא נובעת מאידיאולוגיה מעמדית. יסודה בהנחה כי משק קטן כמו המשק הישראלי יוכל למצות את פוטנציאל הצמיחה שלו רק אם יהיה פתוח. כאשר מדיניות זו אומצה והחלה להתבצע, שררה ההנחה כי אין בכך כדי לשנות את תפישת המדיניות החברתית.

קובעי המדיניות החברתית הירשו לעצמם לנהל אותה תקופה ארוכה כאילו אין לה גבולות ולכן אין צורך לתת דין וחשבון על עלותה מול התועלות הצפויות ממנה.

תפישה זו הגיעה לשיאה בשנים 2000-2002 עם תופעת החקיקה הפרטית, כאשר חברי כנסת התחרו זה בזה מי יגדיל להיטיב עם הציבור ע"י הגדלת הוצאות הממשלה ווויתור על הכנסותיה, והתעלמו לחלוטין מהחוק ומתקנון הכנסת שהם עצמם אישרו, אשר חִייבו לקבל, במקביל, החלטות על מקורות המימון.

הגזמות אלה עמדו ברקע המיפנה החד במדיניות הכלכלית אשר עורר את חמתם ודאגתם של נושאי הדגל החברתי במשק. עתה, כאשר ההחלטות על המשך הדרך התקבלו, וכדאי להדגיש כי הן רחוקות מלהיות סוף פסוק, יש צורך לשקם את המדיניות החברתית אשר נפגעה מהן.

אין הצדקה להמתין בטענה הידועה שעם הצמיחה יהיו בידי הממשלה יותר מקורות, ואז תוכל להתפנות לעסוק בסוגיות חברתיות. את היסודות למדיניות חברתית במשק קטן ופתוח יש להניח כבר עכשיו. אחרת אנחנו מסתכנים בשניים:

התסיסה החברתית לא תאפשר ניהול עקבי של המיפנה הכלכלי הנדרש;

המְתנה לפריחה הכלכלית פירושה עשוי להיות, כאשר זו תגיע, חזרה לתפישה הישנה של מדיניות חברתית ללא גבולות, שהיתה גורם מרכזי למשבר החברתי אשר פרץ בשנים הראשונות של העשור הנוכחי.

את ההיבטים החברתיים של התפישה הכלכלית יש לגבש עכשיו. המלאכה רבה, ואם נספיק להשלימה עד אשר יחזור המשק לתוואי של צמיחה מואצת, יגדלו הסיכויים כי תהיה זו צמיחה בת-קיימא.

- הכותב הוא נגיד בנק ישראל.