הצבעות חוץ בעולם - הלכה למעשה

הצבעת חוץ (External Voting) היא האפשרות הניתנת לאזרחים שחיים מחוץ למדינת האזרחות שלהם (מדינת האם), להצביע בבחירות גם אם הם אינם נמצאים במדינתם באופן פיזי. מדובר בפרקטיקה חדשה יחסית, ובעבר דמוקרטיות רבות נמנעו מלהעניק זכויות שכאלה.

באמצע שנות השבעים של המאה העשרים, וביתר שאת בשנות השמונים והתשעים, חלה תפנית ביחסן של המדינות לנושא זה. כיום זכויות של הצבעת חוץ הולכות וקונות להן אחיזה ביותר ויותר מדינות, הן בדמוקרטיות מערביות והן במדינות שמשטריהן אינם דמוקרטיים כלל, ועד 2008 כמאה מדינות בעולם העניקו לאזרחיהן שבחוץ זכות להשתתף בבחירות. גם ההתעניינות המחקרית בנושא גברה בשנים האחרונות, בעיקר על-רקע הקמתן של דמוקרטיות חדשות, התמוטטותו של הגוש הקומוניסטי וגלי ההגירה העולמית. הצבעת חוץ היא עניין מורכב ואין להקל בה ראש, שכן אם העיקרון של "אין מיסוי ללא ייצוג" נכון, נכונה גם תמונת הראי שלו - שאין ייצוג ללא מיסוי.

הזכות הראשונה להצבעת חוץ הוענקה ב-1862 כשמדינת ויסקונסין שבארצות הברית העניקה לחייליה אפשרות הצבעה בעיצומה של מלחמת האזרחים. ניו-זילנד הייתה הראשונה שהרחיבה את זכות ההשתתפות לאזרחים כשהעניקה זכות זו ליורדי-ים ב-1890, ואוסטרליה העניקה זכות זו ב-1902. מלחמת העולם השנייה הגבירה את המודעות לנושא על-רקע הימצאותם של רבבות חיילים בחזית, ואולם בכמה מדינות כגון שווייץ, בריטניה וקנדה עיגנו את הזכות להצבעת חוץ רק ב-1977, ב-1985 וב-1993 בהתאמה.

הקשרים היסטוריים-פוליטיים שונים השפיעו על התייחסותן של המדינות להצבעת חוץ. כך למשל צרפת העניקה זכות זו ב-1944 כמחווה לאזרחיה שהשתתפו במלחמה נגד הנאצים, ספרד עיגנה זכויות אלו בחוקתה כמחווה היסטורית לאזרחיה הרפובליקנים שגלו מארצם בעקבות מלחמת האזרחים, ואילו ארצות הברית הרחיבה את זכויות הצבעת החוץ לכלל אזרחיה ב-1975 כמענה לדרישה הולכת וגוברת מצד אזרחים שגרו בארצות אחרות. יש הסבורים כי באיטליה, בשנים 1976 - 1982 יזמה המפלגה הנוצרית-דמוקרטית השלטת חקיקה להענקת זכויות פוליטיות לאזרחי חוץ גם בשל החשש מפני התגברות כוחה של המפלגה הקומוניסטית.

בכמה מדינות הושפעה ההתעניינות בהצבעת חוץ גם מתהליכים של דקולוניזציה שהסתיימו בשנות הששים והשבעים, ומדינות כמו ספרד, פורטוגל ואיטליה החלו להתעניין במעמדם הפוליטי של אזרחיהן שנותרו מעבר לים. בכמה ממדינות מזרח אירופה (כגון אסטוניה, לטביה, ליטא, פולין, רומניה ורוסיה) הונהגה הצבעת חוץ בתקופת מעברן למשטרים דמוקרטיים. את מגמת הגידול במספר המדינות המנהיגות הצבעת חוץ אפשר לייחס גם לשינוי ביחסן של מדינות האם למהגרים. כיום רבות מהן סבורות כי רוב המהגרים לא יחזרו לגור במדינות האם, וכי מוטב ליצור תנאים משפטיים שיבטיחו שהמהגרים לא ינתקו את הוויית חייהם ממדינת האם, יכוננו ארגוני שדולה, יקימו גשרים כלכליים ואף יועילו במישרין באמצעות העברות כספים לבני משפחה וכן לקרנות.

ניכר אפוא כי ההענקה של הזכות להצבעת חוץ היא תוצר של תהליכים היסטוריים ושינויים פוליטיים וציבוריים שנמשכו שנים רבות. הצבעת חוץ היא החלטה חוצת יבשות, ואיננה ייחודית לסוג משטר ספציפי. כך אין חפיפה בין רמת הדמוקרטיזציה של המדינה ובין הזכות להצבעת חוץ. ביבשת אירופה הצבעת החוץ רווחת ביותר, אבל גם ביבשות אחרות כגון אסיה ואפריקה, שאינן מתאפיינות במשטרים דמוקרטיים, זכויות אלו קיימות.

ניתן לזהות שיטות שונות והגבלות רבות על הצבעת חוץ: יש מדינות שמאפשרות לשלוח מעטפות בחירות באמצעות הדואר, ואילו מדינות אחרות מחייבות להתייצב בתחנות ההצבעה; יש מדינות שמתנות את הזכות להצביע במגורים כמה שנים במדינת האם (כגון נורווגיה) ויש שמגבילות אותה לתקופה מסוימת של מגורים במדינה אחרת. קנדה דורשת ממצביעי החוץ שלה הצהרה על כוונתם לשוב למדינת האם, ובניו-זילנד אזרחי החוץ מאבדים את זכאותם בתום שלוש שנים למגוריהם בחוץ (אגב, בקנדה מאבדים האזרחים את זכותם להצביע לאחר חמש שנים). מדינות אחדות כגון פורטוגל ואיטליה אף מקצות לאזרחיהם החיים בפזורה כמה נציגים בבית הנבחרים.

הצבעת חוץ דורשת בדרך כלל מאזרחי החוץ להגיש בקשה מיוחדת אפילו במדינות שבהן האזרחים רשומים בפנקס הבוחרים, שכן לממשלות אין האמצעים לאתר את כל אזרחי החוץ שלהן. בכל הנוגע למקום ההצבעה, רוב המדינות דורשות שהמצביעים יגיעו לקלפיות המוצבות בקונסוליות, בהנחה כי כך ניתן לפקח ביעילות על טוהר הבחירות.

עם זה, הגבלה זאת על מקום ההצבעה מערימה קשיים על הגרים במקומות מרוחקים. לפיכך יש מדינות שהציבו קלפיות גם בריכוזים של הפזורה שלהם.

במדינות מערב אירופה וצפון אמריקה הונהגה לאחרונה שיטת הצבעה באמצעות הדואר (Postal voting), ובכך מצטמצמות העלויות של מערכת הבחירות. חסרונה של שיטה זו הוא כמובן בהגברת החשש לטוהר הבחירות, אבל למרות זאת מדינות רבות אימצו אותה. במדינות אחדות (כגון בלגיה, בריטניה וצרפת) ניתן גם להצביע באמצעות באי-כוח (proxy), שמורשים להצביע במקומו של בעל זכות הבחירה. פרקטיקה זו נפוצה פחות, והיא עלולה לפגוע בעיקרון הבסיסי של קול אחד לכל אחד, שכן אין כל ערובה שהמורשה אכן יצביע על-פי ההוראות של שולחו וקיימת סכנה שהוא יטיל פתק הצבעה כרצונו וכך יצביע פעמיים. במדינות אחדות (הולנד, אסטוניה) ניתן להצביע בהצבעה מרחוק באמצעים אלקטרוניים (Remote electronic voting), אם כי שיטה זו עדיין לוקה בחסר בכל הנוגע לאבטחה.

על-פי רוב אזרחי החוץ אינם מממשים את זכות ההצבעה שלהם. כך לדוגמה בבחירות לפרלמנט בבריטניה ב-1997 הצביעו פחות מ-14,000 אזרחים בריטים מתוך כ-800,000 בעלי זכות בחירה שחיים על-פי ההערכות מחוץ לבריטניה. בברזיל, למרות החוק המחייב השתתפות בבחירות, נרשמו להליך זה רק 5% מאזרחי החוץ. עם זאת בכמה מדינות נרשם שיעור גבוה (באופן יחסי) של מצביעי חוץ: בבחירות לפרלמנט בשוודיה ב-1994 השתתפו כ-25,000 מתוך 80,000 בעלי זכות בחירה; בצרפת ובאוסטריה עמד היקף ההשתתפות על כ-25%, וב-2003, השנה הראשונה שבה הונהגה בבלגיה הזכות להצבעת חוץ, מימשו 60% מהאזרחים את זכותם. מדיווחיה של מועצת אירופה עולה כי בדרך כלל המדינות המשתדלות לשמור על קשר עם מצביעי החוץ שלהן, בעיקר באמצעות עידכונים שוטפים בעיתונות המקומית, וכן מדינות שאינן מערימות על אזרחי החוץ שלהן קשיים ביורוקרטיים, זוכות לשיעורי השתתפות גבוהים יותר.

דפוסי ההצבעה של אזרחי החוץ תואמים בדרך כלל את אלה שבבית. אומנם לא פעם נרשמו נטיות קלות לימין או לשמאל בהשוואה לבחירה של ציבור המצביעים בתוך המדינה, אבל לפחות באירופה לא נרשמה בקרב מצביעי החוץ נטייה לימין או לשמאל הקיצוניים.

התרחבות המגמה של הענקת זכויות אלה בכל יבשות תבל ובמדינות ששונות זו מזו בסוג המשטר, ובייחוד במדינות המערב הדמוקרטיות, יוצרת יתד נורמטיבית שניתן להיאחז בה כאשר מבקשים לתמוך באפשרות של הצבעת חוץ גם בישראל. עם זאת, כל הענקה של זכות להצבעת חוץ חייבת להיות מוענקת במגבלות ברורות שיוגדרו בחקיקה כגון קביעת זמן מינימום לשהייה קודמת במדינת האזרחות או זמן שהייה מרבי מחוץ למדינה האם, וחייבת להיות מלווה בהתחייבות להירשם מדי פעם בפעם בקונסוליות ולשלם היטל כספי כלשהו. טיעון זה תקף במיוחד בנוגע לישראל, שלסוגיות הפוליטיות שעל סדר יומה יש חשיבות אסטרטגית-קיומית. כל תיקון לחוק הבחירות שיאפשר להרחיב את מעגל הזכאים להצבעת חוץ חייב להתקבל אפוא לאחר דיון ציבורי נרחב ומתוך תחושת אחריות עמוקה.