הכוח השלטוני אינו היתר להפר את החוק

אישי הנשיא, מורי ורבותי,

א. על חיוניותו של שלטון החוק

מרבים אנו להזכיר את "שלטון החוק". כידוע, מושג זה מורכב מהתשתית של שלטון החוק הפורמלי ומהטפחות של שלטון החוק המהותי. שלטון החוק הפורמלי הוא תנאי הכרחי לכל חברה מאורגנת. עם זאת, אין הוא תנאי מספיק. אם מבקשים אנו לקיים דמוקרטיה ראויה נדרש שלטון החוק המהותי, שבמרכזו איזון ראוי בין פרט לכלל, בין צורכי החברה לצורכי היחיד. עיקר עיוננו בשנים האחרונות היה בשלטון החוק המהותי. ביקשנו לבחון מהו אותו איזון ראוי בין כלל ופרט וכיצד להבטיח אותו. בחנו את התנאים לקיומה של חברה דמוקרטית. תוך כדי כך, הזנחנו את התנאים לקיומה של חברה. על כך יש להצטער, שכן בלא חברה לא תתקיים חברה דמוקרטית.

בהשקיפי על הנעשה במדינה שלנו - זו האחת והיחידה שאין לנו אחרת - רואה אני צורך לחזור לשלטון החוק הפורמלי, ולהדגיש את חיוניותו.

ב. הגדרת שלטון החוק הפורמלי

במובנו הפורמלי, שלטון החוק משמעותו "שכל הגורמים במדינה, בין הפרטים כיחידים וכהתאגדויות ובין זרועות המדינה, חייבים לפעול על פי החוק, ופעולה בניגוד לחוק צריכה להיתקל בסנקציה המאורגנת של החברה. שלטון החוק, במובן זה, משמעותו כפולה: חוקיות השלטון והשלטת החוק. זהו עקרון פורמלי, שכן איננו מתעניינים בתוכנו של החוק אלא בצורך להשליטו, יהיה תוכנו אשר יהיה. שלטון החוק במובן זה אינו קשור לטיב המשטר אלא לעקרון של הסדר הציבורי. תפיסה זו של שלטון החוק היא פורמלית. היא מתמקדת בחוק, כפי שהוא קיים. היא מציבה דרישה באשר לשלטונו, כלומר, לכיבודו, יהא תוכנו אשר יהא.

ג. שלטון החוק והפרט

תפיסה פורמלית זו מופנית בראש וראשונה לפרטים במדינה. עלינו לפעול אך ורק בהתאם לחוק. שלטון החוק מתחיל בביתו של כל אחד מאיתנו. כוחנו לדרוש מזולתנו לקיים את החוק בנוי על קיומו של החוק על ידינו. דבר זה מופנה לכל אחד מאיתנו. איש אינו פטור מחובה זו. עלינו לשלם מס אמת; עלינו למלא את דיני התכנון והבניה; עלינו לקיים את דיני התעבורה ואת דיני העבודה. כנגד זכויות האדם אותן אנו מרבים להזכיר עומדות חובות האדם אשר רבות מהן נשכחו. את חובותינו עלינו לקיים. כל אדם חייב לקיים מצוות החוק. אל לו להפר את החוק, גם אם הדבר נוגד את השקפת עולמו. העבריינות האידיאולוגית כמוה כעבריינות הפלילית, ולעתים היא קשה ממנה.

ד. שלטון החוק והמדינה

חשיבותו העיקרית של עקרון שלטון החוק הפורמלי היא לעניין המדינה. המדינה צריכה לפעול בגדרי החוק. המדינה הוקמה על ידי החוק. אין לה קיום בלעדיו. המדינה צריכה להיות מדינת חוק. המדינה פועלת באמצעות האורגנים הממלכתיים. כל אחד מהאורגנים השלטוניים כפוף לחוק. זהו שלטון החוק בשלטון.

שלטון החוק מופנה כלפי הרשות המחוקקת. זהו "שלטון החוק במחוקק". מעקרון שלטון החוק במחוקק נובע כי החוקים של המחוקק הרגיל חייבים להתאים לחוקה. "כאשר בשיטת משפט נתונה מצויה חוקה, מחייב 'שלטון החוק' שמירה על שלטונה של החוקה". זהו שלטון החוקה במחוקק. גם בהיעדר מגבלות חוקתיות, חייב המחוקק לכבד את חוקיו. אמת, המחוקק יוצר את החוק. הוא רשאי לשנותו. כל עוד לא שונה החוק, כפוף המחוקק לפרי יצירתו.

שלטון החוק במובנו הפורמלי מופנה כלפי הרשות השופטת. זהו שלטון החוק בשופט. "בענייני שפיטה אין מרות על מי שבידו סמכות שפיטה, זולת מרותו של הדין". מרותו של הדין שולטת בשופט. כמו לכל אדם, גם לשופט אסור להפר את החוק. על כן כבול השופט לכללי הפרשנות. על השופט לפעול באובייקטיביות. לא את ערכיו הסובייקטיביים ולא את שיקוליו האישיים עליו לשקף. עליו לשקף את המובן האובייקטיבי של המשפט. מצווה זו מופנית כלפי כל השופטים. כולנו מרגישים את כבילותינו לחוק. בכך גם יובטח אמון הציבור בשפיטה. בלא אמון זה אין לקיים שפיטה ראויה, ואין לקיים את שלטון החוק.

ה. שלטון החוק והרשות המבצעת

עיקר חשיבותו של עקרון שלטון החוק הפורמלי הוא בתחולתו על הרשות המבצעת. זהו העקרון של חוקיות השלטון או חוקיות המינהל. אין לרשות מבצעת כוחות, אלא עד כמה שאלה הוענקו לה בחוק. "במדינה בה שולט החוק... החוק הוא שיקבע דרכי התנהגותו של השלטון. החוק ולא הסכם קואליציוני זה או אחר"; החוק ולא הכוח. על הרשות המבצעת לפעול בגדרי החוקים שהקימו אותה ונפחו בה רוח חיים. בכך מתבטא ההבדל בין הפרט לשלטון. לפרט מוענקת החירות אלא אם כן זו נשללה כדין ממנו. לשלטון אין כוח אלא אם הוענק לו כדין. מכאן חובת הרשות המבצעת לקיים את החוק. "ליחידיה אין זכויות, כוחות או חסינויות, אלא אם כן החוק מעניק זאת להם. מכאן שלאיש השלטון, בתור שכזה, אין יותר זכויות, כוחות או חסינויות מאשר לכל אדם אחר במדינה".

כל איש שלטון חייב לכבד את החוק. חובה זו חלה בימי רגיעה. חובה זו תופסת גם בימי חירום. כוחה של חברה לעמוד כנגד אוייביה מבוסס על הכרתה, כי היא נלחמת עבור ערכים הראויים להגנה. שלטון החוק הוא אחד מערכים אלה. אכן, אין ביטחון ללא חוק. שלטון החוק הוא מרכיב בביטחון הלאומי. שירותי הביטחון הם יצירי החוק. עליהם לכבד את החוק. שיקולי ביטחון עשויים לעתים להשפיע על קביעת תוכנו של החוק. אך משנקבע תוכן זה, מחייב שלטון החוק הפורמלי לקיים את החוק, בלא ששיקולי ביטחון יהוו צידוק להפרתו. אכן, השלטון כפוף לחוק. אין איש או גוף שלטוני שהוא מעל לחוק. הרשות המבצעת על כל שלוחותיה כפופה לחוק. כל איש ציבור - בין בשלטון המרכזי ובין בשלטון המקומי - צריך להבין ולדעת, כי החוק חל עליו כמו על כל אדם אחר. הכוח השלטוני אינו היתר להפר את החוק. "הפרת החוק אסורה היא על כל אדם. על אחת כמה וכמה שאסורה היא על איש הציבור, אשר אמור לשמש דוגמא לציבור כולו. הפרת החוק על ידי איש הציבור פוגעת באמון הציבור ברשויות הציבור".

ו. שלטון החוק ואכיפת החוק

שלטון החוק, במובנו הפורמלי, משמעותו השלטת החוק. שלטון החוק הפורמלי ישאר אות מתה אם לא ייקבעו נורמות ומוסדות, אשר מתפקידן לדאוג להגשמת העקרון. נדרשים איפוא, הסדרי אכיפה. הסדרים אלה צריכים לכלול סנקציות על הפרת העקרונות של שלטון החוק; מוסדות עצמאיים לקביעת קיומה של הפרה והטלת הסנקציה וביצוע הסנקציה הלכה למעשה.

שלטון החוק מחייב כי פעולה הנוגדת את שלטון החוק הפורמלי תגרור אחריה תוצאות, שהן שליליות מבחינתו של הפועל. הפרת עקרון שלטון החוק שלא תגרור אחריה סנקציה, סופה סופו של שלטון החוק. שלטון החוק מחייב השלטת החוק והטלת סנקציות על הפרתו.

הפעלת הסנקציה - המתבקשת מעקרון שלטון החוק במובנו הפורמלי - תהיה יעילה, רק אם היא תבוא מגופים ומוסדות הנהנים מעצמאות ואי-תלות. מכאן הדרישה - שהיא תנאי חיוני לשלטון החוק - לעצמאות השפיטה. עצמאות זו היא כפולה: עצמאותו ואי-תלותו של השופט הבודד בהכרעתו השיפוטית; עצמאותה של השפיטה כרשות שלטונית.

הגופים העיקריים המופקדים על אכיפת החוק, הם המשטרה והפרקליטות. השלטה ראויה של שלטון החוק מחייבת משטרה ותביעה, הפועלים באופן אובייקטיבי. אין מרות על שוטר זולת מרותו של הדין. המשטרה אינה גוף פוליטי. היא גוף אזרחי. אין היא משטרה של הממשלה. היא משטרה של המדינה. עליה לפעול ביעילות ובהגינות. חובתה אינה לחפש חומר מרשיע. חובתה לחפש את האמת. התביעה הכללית - ובראשה היועץ המשפטי לממשלה - היא זרוע עיקרית להשלטת החוק. אף עליה לפעול באובייקטיביות ומתוך עצמאות מחשבתית.

אכיפת החוק מחייבת ביצוע הסנקציה, הלכה למעשה. היא מחייבת, על כן, בית משפט, אשר לו הסמכות לדון בהפרת החוק. מכאן הגישה, כי יש לאפשר לאדם לפנות לבית המשפט הגבוה לצדק, ולבקש את התערבותו, גם אם לא נפגע אינטרס אישי משלו, וכל טענתו היא לפגיעה חמורה בשלטון החוק. "במקום שאין בית המשפט מתערב, נפגם עקרון שלטון החוק. שלטון היודע מראש כי הוא לא נתון לביקורת שיפוטית, הוא שלטון העשוי שלא להשליט את החוק, והעשוי להביא להפרתו. אכן, תפקידו של בית המשפט הוא לדאוג להגשמת עקרון שלטון החוק, הלכה למעשה. נעילת דלתו של בית המשפט בפני עותר חסר אינטרס אישי המתריע על פעולה שלטונית שלא כדין, פוגעת בהשלטת החוק. באין דיין אין דין. יכולת הפניה לבית המשפט היא אבן הפינה של שלטון החוק.

ביסוד אכיפת החוק ומכאן גם ביסוד שלטון החוק מונח העיקרון כי האכיפה של החוק - יהא תוכנו אשר יהיה - תהיה שוויונית. הפליה באכיפת החוק היא הרס שלטון החוק. על כן, חובתם הראשונית של השלטונות היא לאכוף את החוק באופן שוויוני, תוך יחס שווה לשווים, ויחס שונה לשונים.

ז. סיכום

עמדתי על שלטון החוק הפורמלי. הדברים ברורים. הדברים בסיסיים. האם הם לא נשכחו במשך השנים? האם הם לא נשחקו במשך השנים? נזכור נא איפוא כולנו את סוקרטס ואת הדילמה בה עמד, ואת החלטתו שלא לברוח מהכלא. הוא הדגיש כי החוקים נותנים לנו מטובתם, ותהא זו כפיות טובה שלא לקיימם כאשר הם אינם נראים לנו. הוא ציין כי הציות לחוק מקורו בהסכמה חברתית. יש לציית לחוק כי הסכמנו לציית לחוק. הוא הבהיר, כי יש לציית לחוק, שכן רק בדרך זו ניתן לשמור על מסגרת חברתית שתבטיח את אושרו של היחיד. רק על ידי כך ניתן לקיים הגינות חברתית בין בני החברה.

ברכות לכם, שופטים חדשים, ושופטים העולים בדרגה - לכם ולבני משפחתכם.