העיריה נמנעת מתכנון ייעוד המקרקעין - מי ישלם?

תופעה מוכרת בשוק הנדל"ן בישראל הינה תופעת "שטחי ההפקר" - שטחי מקרקעין אשר את השלמת תכנון ייעודם הסופי ואישורו נמנעת הרשות המקומית מלהשלים במהלך שנים ארוכות. במקרים כאלה, נותרים בעלי הקרקע חסרי אונים ואובדי עצות כאשר במהלך שנים (לעיתים עשרות רבות של שנים) עומדת הקרקע כ"אבן שאין לה הופכין" ללא אפשרות פתוח וניצול של ממש.

כך נותרים בעלי הקרקע כ"בני ערובה" בידי הרשות המקומית כשבידיהם קרקע חסרת ערך אמיתי (או בעלת ערך נמוך ביחס לפוטנציאל) עד אשר תואיל העירייה להשלים תכנונה. במקרים כאלה נותרים בעלי המקרקעין, שנים רבות, "בין הפטיש לסדן" כאשר מחד נמנעת מהם קבלת היתרי בניה על הקרקע ומאידך אין הקרקע מופקעת מהם כך שאף אינם רשאים לקבל פיצויים על-פי חוק מכוח הפקעה. במהלך כל אותן שנים מחויבים בעלי הקרקע התשלום המסים הרלוונטיים לרשות המקומית בעודם מנועים מעשיית שימוש מיטבי בקניינם.

למרבית הניזוקים ממצב בלתי אפשרי זה לא ידוע כי הרשות המקומית אינה "בעלת בית" לעצמה ופועלת (או מחויבת לפעול) מכוח החוק המסמיך. ככזו, מחויבת היא להשלים את תכנון המקרקעין בתוך פרק זמן סביר [1]. נמנעה היא מעשות כן, עלולה היא לחוב בפיצוי הניזוקים מהתנהגותה הרשלנית ובראשם כמובן בעלי הקרקע.

במקרה שהיה [2] נידון, במסגרת ערעור, עניינם של בעלי מקרקעין ב"כיכר המדינה" בתל אביב. במסגרת אותו הליך נידון גורלה של תביעה אזרחית כנגד העירייה והועדה המקומית לתכנון ובניה לתשלום פיצוי בגין נזקים שנגרמו עקב התרשלותן בכך שלא סיימו את הליכי התכנון במקרקעי התובעת. הערעור נידון לאחר שבית המשפט המחוזי [3] דחה את התביעה בקובעו כי שיקולי מדיניות משפטית, מצדיקים אי-הכרה בקיומה של חובת זהירות בין רשויות התכנון והבנייה לבין בעלי מקרקעין, ביחס להתארכות תקופת התכנון.

באותו מקרה, נמנעה העיריה משנת 1969 מהשלמת תכנון חלקו הפנימי של "כיכר המדינה" וזאת בשל כוונתה כוונת העיריה לגבש תוכנית אחרת שתעשה בשטחים שימוש לטובת תושבי העיר ("שטח ציבורי פתוח") - כוונה שלא הגיעה לשלבי מימוש מעולם.

נקבע, כי
"עוולת הרשלנות... מבוססת על הרעיון לפיו הגורם לחברו נזק, תוך שאינו מתנהג כפי שאדם סביר היה מתנהג, צריך לפצותו בגין נזקיו. המבקש לבסס זכותו על אחריות המזיק בגין רשלנות, חייב להראות, כי נתקיימו במזיק יסודותיה של עוולת הרשלנות. יסודות אלה הם שלושה: חובת זהירות, התרשלות ונזק. כן יש להוכיח כי במקרה הנתון מתקיים קשר סיבתי עובדתי ומשפטי בין ההתרשלות מחד גיסא לבין הנזק מאידך גיסא" [5].

ההלכה בנושא סוכמה על-ידי הנשיא ברק [6] בדברים הבאים:
"בשורה ארוכה של פסקי-דין עקביים קבע בית-משפט זה, כי רשות שלטונית, המפעילה סמכות סטטוטורית, אינה חסינה מאחריות ברשלנות בגין הפעלה רשלנית של סמכות זו" (ההדגשה שלי; ת.ר.).

בית המשפט העליון הוסיף וקבע, כי

"ועדות התכנון והבנייה הן גופים ציבוריים בעלי סמכויות סטטוטוריות, סמכויות המעניקות להן מעמד של שליטה ופיקוח ומאפשרות להן להתערב בזכותו של אזרח לעשות ברכושו כרצונו...

...ניתן לייחס לרשויות התכנון והבנייה בשל סמכויות אלה חובת זהירות מושגית כלפי גופים (בענייננו, בעלי הקרקע) הנזקקים, לשם קידום עסקיהם, לאישור תוכניותיהם ולקבלת היתרי בנייה. רשויות אלה צריכות לצפות, כך נקבע שם, כי בדרך הפעלת סמכויותיהן עלולות הן לגרום נזק כספי לאותם גופים" [7] [8].

בית המשפט אף התייחס למצב בו הסתירה בין התוכנית הקיימת לזו המופקדת רבה כל כך עד שמתן היתר הופך לבלתי אפשרי בקובעו כי לכן אף הגדיל המחוקק וקבע בחוק סמכות הקפאה כללית, על מתן ההיתרים. סמכות זו מצאה את ביטויה בחוק:

"הוועדה המחוזית רשאית, אחרי הפקדת תכנית או שינוי לתכנית ועד מתן תוקף להם, לאסור מתן כל היתר [9]... לגבי מקרקעין בתחום התוכנית או השינוי, או לקבוע תנאים למתן היתר כאמור".

עוד נקבע, כי

"במצב דברים זה נודעת לזמן התכנון חשיבות רבה ביותר, שכן בתקופה זו מנוע הפרט לעשות ברכושו את אשר הוא חפץ לעשות, ולכן לצד סמכויות הקפאה אלו תיקן [10] המחוקק... הסדרי זמן נוקשים, של שנה לתוכנית מתאר ושמונה חודשים לתוכנית מפורטת, בכדי למזער עד כמה שאפשר את הפגיעה בפרט. יוצא, איפוא, כי דיני התכנון והבנייה מבקשים לקבוע מידה של איזון בין עניינם של בעלי הקניין והיזמים, המבקשים למצות את זכויותיהם, לבין רווחתו של הציבור ואיכות חייו. תכלית ההסדר הקיים בחוק לעניין הזמן היא דווקא למנוע קיפאון תכנוני, כאשר באופן קונקרטי יותר, סובר המחוקק כי ישנם מצבים בהם על האינטרס הפרטי לקבל משקל רב יותר, במסגרת האיזון שהוזכר לעיל, עד כדי זירוז הרשות לבצע את המוטל עליה".

כבר נקבע, כי כאשר הליך התכנון נמשך שנים רבות אין בעל המקרקעין חייב להוסיף ולהמתין בעוד הוא מנוע מעשיית מנהל בעלים בקניינו. כאשר משך השיהוי הופך לבלתי סביר בעליל, אין עוד לדרוש מבעל המקרקעין שיוסיף "לקפוא על שמריו" עד אין קץ [11]. במקרה זה, רשאי יהיה בית המשפט להורות לרשות המקומית לבוא לידי הכרעה מיידית בדבר ייעוד המקרקעין.

לאור האמור דלעיל קבע בית-המשפט העליון כי יש מקום לפסוק פיצוי לבעלי הקרקע הניזוקים ממחדלי הרשות. אותה הכרעה הפכה כיום להלכה מחייבת ובתי-המשפט החלו לעשות בה שימוש ראוי לכפיית רשויות התכנון לעמידה במועדי התכנון לפי חוק [12].
_______________________

[1] וראו בין היתר המועדים הקבועים בחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965.
[2] ע"א (עליון) 653/97 חברת מרכז ברוך וצפורה בע"מ נ' עיריית תל אביב ואח', פסק דין מיום 28/11/99.
[3] ת"א (מחוזי ת"א) 412/93 חברת מרכז ברוך וצפורה בע"מ נ' עיריית תל אביב ואח', פסק דינו של כב' השופט זפט.
[4] המוסדרת בסעיף ‎35 לפקודת הנזיקין [נוסח חדש].
[5] ראו גם ע"א ‎243/83 עירית ירושלים נ' גורדון, פ"ד לט 113, 123.
[6] ע"א 429/82 מדינת ישראל נ' תמר סוהן, פ"ד מב 733, 736.
[7] החלטת כב' השופט ד' לוין בע"א 196/90 ירמיהו עייני חברה לבנין בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה קריות ואח', פ"ד מז 111.
[8] וראו גם: ע"א 73/86 שטרנברג נ' עיריית בני ברק, פ"ד מה 102 וע"א 119/86 קני בתים בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה, נתניה ואח', פ"ד מו 727.
[9] כל היתר מכוח סעיף 145 לחוק.
[10] וראו סעיף 109א לחוק.
[11] בג"צ 1636/92 העמותה לשמירת איכות החיים והסביבה ברמת אביב ואח' נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז תל אביב ואח', פ"ד מז 573.
[12] וראו למשל: עתמ (ת"א) 1346/01 ארגון הקבלנים והבונים בתל אביב יפו נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה תל אביב, פסק דינו של כב' השופט ד"ר גבריאל קלינג מיום 4/3/03 שם קצב בית המשפט לרשויות התכנון 4 חודשים להשלמת ההליך.

_______________________

המחבר הינו עו"ד, חבר ועדות המדע והטכנולוגיה, המחשוב והתכנות, הבנקאות והתובענות הייצוגיות של לשכת עורכי הדין.

תוכן הכתבה אינו מהווה ייעוץ משפטי או תחליף לו, אינו חסין מטעויות והשמטות ואין להסתמך עליו לשם ביצוע או הימנעות מביצוע פעולה כלשהי.