בג"צ קיבל עתירת הקשת המזרחית נגד <br>העדפה ומתן קרקעות לקיבוצים ומושבים

בית המשפט העליון, בהרכב מיוחד של שבעה שופטים, קיבל את עתירתה של תנועת הקשר המזרחית הדמוקרטית, ופסק: החלטות מנהל מקרקעי ישראל, שהעניקו בעשור האחרון לקיבוצים ולמושבים זכויות מועדפות על קרקעות שניתנו להם לפני עשרות שנים בתנאי חכירה, בטלות ומבוטלות.

המדובר בהחלטה דרמטית, שיורדת לשורש העניין: צדק חברתי, וחלוקה שיוויונית של משאבי המדינה. פסק הדין ניתן בעיקרו בעתירה שהגישה הקשת המזרחית הדמוקרטית, באמצעות עו"ד אביגדור פלדמן. פסק הדין ניתן בשש עתירות, שהוכרעו, אך דרישות העותרים שם התקבלו בחלקן. העמדה העקרונית שהוצגה בבג"צ: לא ייתכן לאפשר עתה לקיבוצים ולמושבים - שקיבלו אתה קרקעות לצורכי חקלאות - לעשות בקרקעות כבשלהם, למכור אותן ליזמים ולקבלנים, ולספסר בקרקעות לצורכי מסחר ומגורים.

בשל חשיבות פסק הדין והשלכותיו, קובעים השופטים: "החלטתנו זו אינה יכולה לקבל תוקף מיידי. שלוש ההחלטות נוגעות לעיסקות רבות. השלכותיהן הכלכליות והחברתיות הן מרחיקות לכת. גם בענייננו "אין כל אפשרות לעבור בן יום מההסדר הקיים להסדר חלופי" (פרשת רובינשטיין, בעמ' ‎530).

נוכח זאת, קובעים השופטים כי "יש לגבש הוראות מעבר שיקבעו אלו עסקות לא יוכלו לצאת אל הפועל לאור בטלות ההחלטות, ואלו עיסקות יוכלו, על אף בטלות ההחלטות, להגיע לכלל מימוש. בהוראות אלה תינתן הדעת גם למידת השפעתן על הסדרים שונים שנתקבלו במגזר החקלאי, כמו ההסדר בתנועה הקיבוצית או הסדרים אחרים ככל שקיימים כאלה, אשר התבססו על ההחלטות או על חלק מהן".

בג"צ התייחס ספציפית להחלטות של מנהל מקרקעי ישראל - 717, 727, 737. אלה התקבלו ב-1995, בלחץ עצום של הלובי החקלאי, שהסתייעו לשם כך בשרים בממשלה. פסק הדין נכתב על-ידי השופטים תאודור אור. השופטים אהרן ברק, אליהו מצא, טובה שטרסברג-כהן, דליה דורנר, דורית בייניש ואילה פרוקצ'יה הסכימו לפסק הדין.

בפסק הדין נקבע, כי מנהל מקרקעי ישראל משמש כנאמן הציבור ביחס למקרקעין של המדינה. אי-לכך, עליו לשמור היטב על האינטרס הציבורי, להימנע ממתן טובות הנאה לסקטורים מסויימים, ובכלל – להקפיד לפעול לקידום צדק חברתי, תוך חלוקה צודקת של קרקעות המדינה.

בג"צ התייחס לטענת הקיבוצים והמושבים כי שינוי יעוד הקרקעות נעשה עתה כדי לסייע להם בחובותיהם; וכן להגנה שהעלה מנהל מקרקעי ישראל – שביקש להגן על החלטותיו, וקבע כי אין זה מתפקידו של המנהל לסייע לקיבוצים ולמושבים במשבר אליו נקלעו. זה תפקידה של הממשלה והכנסת, קבע, ולא של מועצת מנהל מקרקעי ישראל. בכך התייחס בג"צ לסוגיה העומדת גם עתה על הפרק: הבנקים קיבלו מקרקעין של הקיבוצים והמושבים, כביטחונות לפרעון חובותיהם. המדובר במיליארדים רבים של דולרים. עתה, עם מתן פסק דין זה, ואם לא יימצא מוצא מהסבך, עלולים הבנקים למצוא עצמם שוב עם מחסור עצום עוד יותר בביטחונות לחובות הקיבוצים והמושבים.

בג"צ שלל את החלטה 737 של מועצת מנהל מקרקעי ישראל, שהעניקה לקיבוצים את הקרקעות בתואנה שמדובר בהרחבה, אף-על-פי, שלאמיתו של דבר, נוצלו אותן קרקעות לעסקות קומבינציה שיזמו הקיבוצים והמושבים.

השופטים פסלו גם מתן קרקעות לקיבוצים ולמושבים - שניתנו בעבר לצורכי חקלאות - לצורכי תעשיה. השופטים קובעים, כי גם לצורך זאת, יש לחלק באופן צודק את קרקעות המדינה.


מתוך פסק הדין (ציטוט)



יד. הערות לפני סיום

‎55. א. למשיבים היו טענות מקדמיות, על פיהן דין העתירות בבג"ץ ‎244/00 ובבג"ץ ‎8350/00 להדחות על הסף. נוכח העובדה שהמדינה החליטה בלאו הכי שלא לפעול לפי שלוש ההחלטות הנדונות ולראותן כבטלות, פג, למעשה, טעמן של טענות אלה. גם לגופם של דברים, דינן להידחות.

ב. אחת מטענות המשיבים היא, כי העתירות שלפנינו אינן שפיטות. זאת משום שהן עוסקות בשאלות פוליטיות - אידאולוגיות הנוגעות למדיניות הקרקעית של המדינה. לחילופין טוענים המשיבים, כי הן אינן שפיטות, בהיותן כלליות.

יש לדחות טענות אלה של המשיבים. אומנם מדובר בהחלטות שברקען גם שאלות אידאולוגיות, אך, בית המשפט אינו עוסק בהיבט זה שלהן. הוא בוחן את חוקיותן, כשם שהוא בוחן את חוקיות החלטות ומעשי המינהל האחרים. השאלות שבפנינו הן, האם מועצת מקרקעי ישראל פעלה בסמכות והאם החלטותיה עומדות במבחן הביקורת השיפוטית של בית משפט זה, המופעלת על החלטות כל רשות מינהלית. ענייננו אינו שונה מעתירות אחרות שתקפו החלטות של גורמים מינהליים שונים, ולהכרעה בהן היתה השלכות פוליטיות או אידיאולוגיות, ובית משפט זה לא ראה מנוס מלדון ולהכריע בחוקיותן של אותן החלטות.

באשר לטענה בדבר כלליותן של העתירות - אכן, תהיינה נסיבות בהן עתירות תידחנה בגין כלליותן (בג"ץ ‎1901/94 לנדאו נ' עירית ירושלים, פ"ד מח(‎4) 403). לא כך בענייננו. העתירות אינן מבקשות לבחון את מדיניות מקרקעי ישראל הכוללת, ככזו. הן ממקדות מבט בהחלטות ספציפיות של מועצת מקרקעי ישראל ובטענה כי החלטות אלה נתקבלו שלא כדין. על כן, גם דינה של טענה זו של המשיבים - להידחות.

ג. עוד טענו המשיבים, כי העתירות לוקות בשיהוי כבד. ההחלטות מושא העתירות התקבלו בשנת ‎1995, ואילו העתירות הוגשו חמש שנים לאחר מכן. גורמים רבים כבר החלו במימוש עסקות על בסיס ההחלטות האמורות, וביטולן בעת הזו יגרום לנזקי הסתמכות משמעותיים.


לטענת שיהוי שני פנים. הפן הסובייקטיבי הבוחן את הסיבות לעיכוב בהגשת העתירות מצד העותר, והפן האובייקטיבי הבוחן את הנזקים העלולים להיגרם למשיב לעתירה או לצדדים אחרים מהעיכוב בהגשתה (בג"ץ ‎2285/93 נחום נ' ראש עיריית פתח-תקווה, פ"ד מח(‎5) 630, 641-640). שני פנים אלה נוגעים למערכת היחסים שבין הצדדים לעתירה. עוד יש לבחון במסגרת טענת השיהוי את אינטרס הציבור בשמיעת העתירה. "על בית המשפט לאזן בין אינטרסים אלה, תוך מתן משקל ראוי לכל אחד מהם" (בג"ץ ‎170/87 אסולין נ' ראש עיריית קרית גת, פ"ד מב(‎1) 678, 694; וראו עוד בע"א ‎1054/98 חוף הכרמל נופש ותיירות ‎89 בע"מ נ' עמותת אדם טבע ודין אגודה ישראלית להגנת הסביבה (תק-על ‎2002(1), 86).

בענייננו, מסבירים העותרים בבג"ץ ‎244/00 את השהיית הגשת העתירות בכך שתחילה סברו כי מדובר בהחלטות זמניות במהותן, במיוחד ככל שהדברים נוגעים להחלטה ‎727. אך משנתברר להן כי מדובר במדיניות נמשכת, החלו במגעים עם רשויות המדינה כדי לבטלן. משכשלו פנו לבית משפט זה. העותרת בבג"ץ ‎8350/00 טענה כי החלה לפעול כשהוברר לה כי קנה המידה של יישום ההחלטות הוא גדול, ועל כן הסכנה לשטחים הפתוחים היא ממשית.

גם דינה של טענת השיהוי להידחות. זאת משני טעמים: הטעם הראשון הוא, שטענות המשיבים לעניין נזקי ההסתמכות שנגרמו להם בעקבות ההשתהות בהגשת העתירה טובות ככל שתהיינה, נוגעות לעסקות המצויות בשלבי מימוש מתקדמים. אין הן תופסות כלל לעניין עסקות והליכי הרחבה שטרם החל ביצוען. לגבי הראשונות, הדרך להתמודד עימן תהיה במסגרת הסעד שיינתן למשיבים אם יימצא כי יש להושיט להם סעד, על אף בטלות ההחלטות. אך אין בכך כדי להצדיק דחייה של העתירות. לגבי האחרונות, לא מתקיים כלל שיהוי אובייקטיבי. הטעם השני הוא, כי העתירות מעלות שאלות משפטיות שאינטרס הציבור בהן הוא גדול במיוחד. הן נוגעות להחלטות בעלות השלכות כלכליות וחברתיות רחבות היקף ביחס למקרקעי המדינה ולשימוש בהם. אינטרס זה מטה את הכף לכיוון שמיעת העתירות ובחינת השאלה האם נתקבלו כדין. אשר על כן, גם דין טענה זו להידחות.

‎56. עמדתי לעיל על הסמכות של מועצת מקרקעי ישראל להחליט החלטות על המדיניות הקרקעית בקרקעות המדינה, על אף שהחלטות כאלה הן, בחלקן, בגדר "הסדרים ראשוניים". זה המצב המצוי על פי החוק. אך האם זה גם מצב רצוי?


מצב הדברים כאמור בו המועצה, המהווה גוף מינהלי, קובעת את מדיניות המינהל, זכה לביקורת רבה. עמד על כך הנשיא ברק, בציינו:

"... מעבר לעצם ריכוז הסמכויות הנוגעות לניהול מקרקעין, אין בחוקים הנוגעים בדבר הגדרה באשר לתכליות וליעדים שלשמם תופעל הסמכות הריכוזית. חוק מינהל מקרקעי ישראל אינו מגדיר מה הם היעדים והתכליות המיוחדים הניצבים בפני המינהל" (פרשת קעדאן, בעמ' ‎270).

עמדה על כך גם פרופ' דפנה ברק-ארז, שציינה:

"אולם חוק זה אינו משמש מסגרת משפטית מתאימה להתמודדות עם המשימה המורכבת של ניהול קרקעות לטובת הציבור. החוק אינו מתייחס ליעדים או לסדרי העדיפויות שצריכים להנחות את המופקדים על ניהול קרקעות .... ( בעמ' ‎205).


אכן, מצב דברים זה מעורר קושי ניכר. אין הוא עולה בקנה אחד עם הכלל הבסיסי של המשפט הציבורי בישראל עליו עמדנו לעיל, לפיו "מן הראוי הוא כי המדיניות הכללית ואמות-המידה העקרוניות המונחות ביסוד הפעולה (השלטונית) יעוגנו בחקיקה ראשית" (ראו בפרשת רובינשטיין הנ"ל, בעמ' ‎502). לביקורת קשה זכה מצב דברים זה גם מפי פרופ' י' זמיר בספרו:

"חוק מינהל מקרקעי ישראל, התש"ך‎1960-, לדוגמה, קובע בסעיף ‎2(א) לאמור: 'הממשלה תקים מינהל מקרקעי ישראל (להלן: המינהל) שינהל את מקרקעי ישראל'. זה, ורק זה, מקור הסמכות של הגוף המנהל יותר מ‎90%- מן המקרקעין במדינה. מה המטרות המנחות את המינהל? מה דרכי הפעולה שלו? לפי אלו מבחנים יחכיר מקרקעין או יקצה מקרקעין ללא תמורה? אלו הן רק מקצת השאלות שהחוק מותיר ללא תשובה. בפועל, אם כן, התשובה ניתנת על-ידי המינהל עצמו.

חברה פרטית שיש לה עסק קטן או נכס אחד נוהגת לקבוע בתזכיר ובתקנון שלה הוראות מפורטות הרבה יותר לגבי המטרות, הסמכויות והדרכים בהן תפעל. מדוע, אם כן, נמנע המחוקק מלהסדיר ולקבוע במידה סבירה את המטרות ואת הסמכויות של גוף עתיר נכסים ורב השפעה כמו מינהל מקרקעי ישראל? הסמכה גורפת של המינהל יש בה, כמובן, נוחות רבה, הן מן הבחינה של נסח החוק ושל המחוקק עצמו (מבחינה זאת ניתן לראות בה חקיקה עצלנית) והן מן הבחינה של המינהל עצמו. אולם כנגד יתרון מפוקפק זה, חסרונותיה מרובים. חוק זה (יש קוראים לו בשם חוק מסגרת) אינו מתיישב עם התפיסה של שלטון החוק ויש בו סכנה לעקרונות של מינהל תקין (י' זמיר הסמכות המינהלית (כרך א', תשנ"ו), ‎237-236. ראו גם: י' דותן הנחיות מינהליות (תשנ"ו) ‎316-315).

וראו גם פסק דינה של השופטת שטרסברג-כהן בבג"ץ ‎3638/98 בלומנטל נ' עיריית רחובות, פ"ד נד(‎4) 220, 227-226.

לעניין זה יפים גם הדברים של פרופ' דפנה ברק-ארז, כאשר ציינה:

"מועצת מקרקעי ישראל ומינהל מקרקעי ישראל הם רשויות מינהליות הנהנות משיקול-דעת נרחב, שלא לומר מוחלט. בחוקי המדינה אין כל התייחסות, ולו כללית, למטרות שעליהם לשוות לנגד עיניהם בניהול קרקעותיו של הציבור: מטרות כלכליות; מטרות התיישבותיות; מטרות חברתיות אחרות...

ההסדרים הקיימים לגבי פעילותו של מינהל מקרקעי ישראל מתאפיינים בהימנעות ברורה של הכנסת מתפקידה העיקרי: קבלת הכרעות נורמטיביות. עיון בחוק מינהל מקרקעי ישראל מלמד שאין בו כל התייחסות לסדרי העדיפויות ולעקרונות של ניהול המקרקעין. ההכרעה בעניינים אלה הועברה, למעשה, לגופים מינהליים, שגם שאלת הרכבם לא זכתה להתייחסות של ממש...

נראה שהמתכונת הנוכחית של חוק מינהל מקרקעי ישראל מותירה בידי גופי המינהל מרחב תמרון גדול מדי. ראשית, לפחות חלק מן ההחלטות המתקבלות לגבי מקרקעי ישראל הן החלטות בלתי-הפיכות, הקובעות את פניה של המדינה לדורות. בנסיבות אלה יש משקל נוסף לטענה שלפחות העקרונות המנחים שחלים עליהן צריכים להתקבל על פי אמות-מידה שזכו בדיון בפורום ציבורי, ולא בחדרי-החדרים של המינהל...עינה הפקוחה של הביקורת השיפוטית אינה יכולה להוות תחליף לדיון עקרוני בהסדר המשפטי החסר...קביעת מסגרת סטטוטורית תוכל להציע הנחיה ראשונית, וכן עוגן לביקורת השיפוטית" (ברק-ארז, דונם פה דונם שם, בעמ' ‎635-634).


אכן, ראוי היה שהמחוקק יתווה בחקיקה את עקרונות המדיניות הקרקעית המתייחסת למקרקעי ישראל, ולא יותיר סמכות כה רחבה למועצת מקרקעי ישראל, אשר הינה גוף מינהלי. בנושא כה חשוב, ראוי כי הסדרים ראשוניים ייקבעו על-ידי המחוקק. כך גם תמנענה טענות שגוף ביצועי מחליט החלטות מוטות הפוגעות בעיקרון השוויון, אם בשל הרכבו ואם בשל היותו נתון ללחצים או השפעות של גופים אינטרסנטים אשר אינם ממין העניין.

‎57. בדברינו לעיל הוזכרו רבות דו"ח ועדת מילגרום ודברים מתוכו. תרמה לכך העובדה, שזו הוועדה הציבורית האחרונה שדנה בנושאים הנדונים בשלוש ההחלטות, וכן העובדה שהמלצותיה של הוועדה תרמו לשינוי בעמדת המדינה ולקביעת עמדתה כיום, על פיה ראוי לברר ולשקול נוספות את נושאי ההחלטות קודם קבלת החלטות חדשות בהם. אך יהא זה ברור, כי הזכרת עובדות ונימוקים מתוך הדו"ח האמור, אין בו משום אימוץ כולל של המלצות הדו"ח או המלצה מצידנו לאמצן. הן שמשו אותנו וסייעו לנו להגיע למסקנה אליה הגענו בדבר אי סבירות שלוש ההחלטות הנדונות ובדבר הצורך לדון ולהכריע מחדש בנושאי ההחלטות, אך לא מעבר לכך. עם זאת, הן יכולות, כמובן, לשמש את הגורמים שיחליטו בעתיד בנושאים נשוא שלוש ההחלטות הנדונות, כמו גם בשאלת המדיניות הקרקעית הראויה בקרקעות המדינה, כחומר לעיון ולמחשבה.


טו. התוצאה והסעד

‎58. התוצאה של כל האמור לעיל היא, שאנו עושים צו החלטי בעתירות בתיקי בג"ץ ‎244/00 ו‎8350/00-, במובן זה שדין שלוש ההחלטות של מועצת מקרקעי ישראל - החלטות ‎717, 727 ו‎737- - הוא בטלות, ואין להמשיך ביישום החלטות אלה - וכך אנו מחליטים. כדי למנוע ספק, אין בבטלות זו כדי להחיות החלטות קודמות (כמו החלטות ‎533 ו‎611- שקדמו להחלטה ‎727) אשר בוטלו עם קבלת כל אחת משלוש ההחלטות. כן מחליטים אנו, למחוק את העתירות בתיקי בג"ץ ‎1308/00, 4269/00, 4690/00 ו‎3939/00-, אשר לאור התוצאה כאמור הדיון בהן התייתר, ומבלי להכריע בטענות המועלות בהן כנגד שלוש ההחלטות הנ"ל. בנסיבות העניין, אנו מחליטים שלא יהיה צו להוצאות.

החלטתנו זו אינה יכולה לקבל תוקף מיידי. שלוש ההחלטות נוגעות לעסקות רבות. השלכותיהן הכלכליות והחברתיות הן מרחיקות לכת. גם בענייננו "אין כל אפשרות לעבור בן יום מההסדר הקיים להסדר חלופי" (פרשת רובינשטיין, בעמ' ‎530). משכך, יש לגבש הוראות מעבר שיקבעו אלו עסקות לא יוכלו לצאת אל הפועל לאור בטלות ההחלטות, ואלו עסקות יוכלו, על אף בטלות ההחלטות, להגיע לכלל מימוש. בהוראות אלה תינתן הדעת גם למידת השפעתן על הסדרים שונים שנתקבלו במגזר החקלאי, כמו ההסדר בתנועה הקיבוצית או הסדרים אחרים ככל שקיימים כאלה, אשר התבססו על ההחלטות או על חלק מהן.

‎59. בצו הביניים שיצא תחת ידי בית משפט זה עשינו שימוש בהוראות המעבר של וועדת מילגרום (ראו את צו הביניים מיום ‎15.8.2001). שקלנו האם לאמץ את הוראות המעבר הללו עד למועד קבלת החלטות חדשות על-ידי מועצת מקרקעי ישראל במקום ההחלטות הבטלות, או עד להשלמת הליכי החקיקה על-ידי הכנסת, אם תבוא חקיקה כזו. הגענו לכלל מסקנה, כי לא נוכל לעשות כן. ראשית, הוראות המעבר של דו"ח מיגרום נועדו להכין את הקרקע לאימוץ החלטות חדשות על פי הדו"ח. מהחומר שלפנינו אין זה ברור אם יאומץ הדו"ח על-ידי מועצת מקרקעי ישראל. משכך, אין זה ראוי כי הוראות המעבר של הדו"ח יחולו מקום בו קיים ספק אם הדו"ח עצמו ייושם. שנית, שמענו טענות רבות אודות היות הוראות המעבר הנקובות בדו"ח צרות מדי. נטען לפנינו כי אין בהוראות אלה מענה לאינטרס ההסתמכות ולצפיות הלגיטימיות של היזמים ושל היישובים החקלאיים מושא ההחלטות שלפנינו. לנוכח טענות אלה מצאנו לנכון לצמצמן ביחס להחלטה מס' ‎737 ביום ‎14.11.2001. גיבוש הוראות מעבר אחרות או התמודדות עם טענות המשיבים לעניין חוסר ההתאמה של הוראות המעבר דורשת מבית משפט זה התייחסות לסוגי החכירה והשכירות השונים הקיימים במיגזר החקלאי. התשתית הדרושה להכרעה בנושא העסקות השונות אינה בפנינו. נדרשת עבודה רבה של איסוף תשתית עובדתית וכלכלית ביחס אליהן. כל מקרה צריך להבחן על פי השלב אליו הגיעה העיסקה, גורם ההסתמכות שבו, ההוצאות שהושקעו עד כה, מה האינטרסים והנזקים המעורב בו וכל כיוצא באלה שיקולים, כל אחד על פי מהותו ומשקלו היחסי בפסיפס השיקולים. מלאכה זו אינה מתאימה לבית משפט זה שיעשה אותה.

נזכיר, שהמצב צריך להבחן לאור המצב כפי שהיה ביום הוצאת צו הביניים על ידינו ביום ‎15.8.01, מועד בו ידעו הכל על כך שחוקיות כל אחת משלוש ההחלטות עומדת למבחנו של בית משפט זה. על פי האמור בצו ביניים זה, היה על המינהל להודיע לכל הבאים עמו במשא-ומתן על האפשרות שייקבע שההחלטות בטלות.

נראה לנו, כי מועצת מקרקעי ישראל היא הגוף המתאים לקבוע את הוראות המעבר הכלליות במקרה שלפנינו, וכי המינהל יישם הוראות אלה על העסקות השונות, על פי הנסיבות הנוגעות לכל אחת מהן. למועצת מקרקעי ישראל ניסיון בהיבטים השונים הבאים לידי ביטוי ביחס למקרקעי ישראל. מומחיותה וניסיונה יוכלו לאזן כראוי בין האינטרסים של הייזמים, הנושים, החקלאים, והציבור בכללותו בכל הנוגע לגיבוש הוראות מעבר עד שתתקבלנה החלטות חדשות בנושאים בהם עסקו שלוש ההחלטות.

הוראות המעבר כפי שנקבעו בצו הביניים עליו החלטנו ביום ‎14.11.2001 ימשיכו לעמוד בתוקפן עד שמועצת מקרקעי ישראל תגבש הוראות מעבר חדשות. נוכל להוסיף, שראוי שהוראות המעבר תקבענה בכל ההקדם, כדי שכל הגורמים הנוגעים בדבר ידעו אל נכון את מצב זכויותיהם.