משרד הביטחון וצה"ל (להלן - מערכת הביטחון) מבצעים את פעילותם על-פי תוכנית עבודה, במסגרת תקציב שמאשרת הכנסת בחוק התקציב השנתי (להלן - תקציב הביטחון). משרד מבקר המדינה בדק את תהליך קביעת המסגרת לתקציב הביטחון במטבע מקומי, תוך התמקדות באופן גיבוש התקציבים לשנים 2003-2005 ואישורם. להלן עיקרי הממצאים:
א. על אף מורכבות תהליך הכנת תקציב הביטחון, הוא אינו מוסדר במשרד האוצר באמצעות מסגרת נהלים ברורה ושיטתית. משרד האוצר אינו מקיים הליך סדור של תיעוד שלבי העבודה בתהליך הכנת תקציב הביטחון, לרבות ניירות עבודה, סיכומי דיונים והנחיות לביצוע; תיעוד הנדרש לא רק לשם ניהול תהליך בהיר וסדור, אלא גם לשם קיום בקרה עליו, לימוד והפקת לקחים. עוד עלה, כי תהליך קביעת המסגרת לתקציב הביטחון מתקיים ללא התיאום ושיתוף הפעולה הדרושים בין משרד האוצר לבין משרד הביטחון. זאת, תוך קיומם של פערים גדולים בין עמדותיהם של שני המשרדים, בין היתר, בנוגע לתחשיב בסיס תקציב הביטחון, נוכח שינויי חקיקה, החלטות ממשלה וסיכומים שסיכמו ביניהם.
ב. באגף התקציבים במשרד האוצר לא קיימת עבודת מטה מקיפה, שאמורה לתמוך בתהליך קבלת ההחלטות בנוגע לאופן קביעת גודל הקיצוץ בתקציב הביטחון, ובכלל זה בחינת המשמעות הכלכלית והתקציבית של הקיצוץ. כמו כן, לא נבדקו מול מערכת הביטחון המשמעויות המיבצעיות של הקיצוץ בתקציב הביטחון, מידת ישימותו, פרק הזמן הנדרש לביצועו וטווח הזמן שבו ניתן יהיה להפיק את החסכונות הצפויים. יצוין, כי אגף התקציבים במשרד האוצר אינו מנהל בסיס נתונים שיכול לשמשו לביצוע הניתוחים הכלכליים הנדרשים לגיבוש הצעותיו לביצוע התאמות בתקציב הביטחון.
ג. אגף התכנון בצה"ל ואגף התקציבים במשרד הביטחון, האחראים, כל אחד בתחומו, לתכנון תכניות עבודה של צה"ל ולתמחורן, לא בחנו את המשמעויות הכלכליות של ביצוע שינויים בתכניות העבודה עקב הקיצוצים התקציביים, גם אל מול חלופות אחרות, כדי לוודא שאכן בוצעו השינויים האופטימליים גם מנקודת המבט הכלכלית, בכפוף לשיקולים המיבצעיים. בין היתר, לא נבדק נושא שחזור אפשרי של יכולות מיבצעיות ומרכיבי מוכנות שצומצמו נוכח הקיצוצים התקציביים, ובכלל זה סבירות שחזורם בטווח הקצר ובטווח הביניים, ותוחלת עלות שחזורן בהשוואה לסך המשאבים התקציביים שפונו לצורך עמידה במגבלות התקציב. משמעויות אלו לא נבחנו גם בדיעבד, לצורך לימוד והפקת לקחים לעתיד. בהיעדר מידע מפורט על המשמעויות הכלכליות של הקיצוץ, נמנע ממקבלי ההחלטות מידע בעל ערך רב.
ד. במהלך שנת התקציב נחתמים בין אגף התקציבים במשרד האוצר לבין משרד הביטחון סיכומים תקציביים בנושאים פרטניים שונים. כמו כן, על דעת ראש הממשלה, מסוכמים בין הצדדים אחת לשנה שינויים במסגרת תקציב הביטחון, בנוסף ומעבר לסכום תקציב הביטחון שאושר בחוק התקציב. בביקורת עלה, כי במקביל לאישור חוק התקציב השנתי בכנסת, הושגו הבנות בין ראש הממשלה,
משרד האוצר ומשרד הביטחון בנוגע למתן תוספות ניכרות לתקציב הביטחון, שיבוצעו במהלך אותה שנת תקציב, אך אלה לא הוצגו לממשלה ולכנסת בדיונים לאישור חוק התקציב השנתי. סיכומים אלה יצרו מצב שבו התקבלו החלטות ממשלה בדבר קיצוץ בתקציב הביטחון לשנה מסוימת, ובה בעת הובטחו וניתנו תוספות לתקציב הביטחון לאותה שנה.
ה. במסגרת תקציב הביטחון רשאית מערכת הביטחון להוציא סכומי כסף בסעיפי הוצאה מותנית בהכנסה. מדובר במיליארדי ש"ח בשנה, שמקורם במכירת ציוד ומערכות לחימה ללקוחות בארץ ובחו"ל ובהסכמים לשיתופי פעולה אסטרטגיים עם מדינות זרות. בביקורת נמצא, כי בתהליך קביעת ההצעה לגובה תקציב הביטחון שמקיים משרד האוצר, לא נלקחות בחשבון ההכנסות שמשרד הביטחון צפוי לקבל בשנת התקציב הנדונה. זאת, על אף שהכנסות אלה מאפשרות לה לבצע פעילויות נוספות, הכלולות בתוכנית העבודה של צה"ל, ומהוות מקור תקציבי לכל דבר ועניין, גם אם ברמת ודאות נמוכה יותר.
ו. חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985, מאפשר יצירת התקשרויות של משרדי ממשלה במישור הרב-שנתי (הרשאה להתחייב), והסכום שנקבע לכך בחוק התקציב השנתי מהווה מגבלה ליצירת התחייבויותיהם. בביקורת עלה, כי לקראת תהליך קביעת מסגרת ההרשאה להתחייב של מערכת הביטחון על-ידי משרד האוצר לא נעשה הליך של בחינת ההיקף הצפוי של ההתקשרויות הרב-שנתיות, כפועל יוצא של תכניות עבודתה, ופריסתן על פני שנים, אל מול מקורות התקציב החזויים שיועמדו לרשותה בשנים הבאות.
בתום שנת תקציב, משרד האוצר לא קיים בחינה של אופן ניצול ההרשאה להתחייב בתקציב הביטחון בשנה שהסתיימה, תוך ניתוח הפערים שבין התקרה שאושרה לבין ניצולה, במטרה להפיק לקחים לקראת קביעת ההרשאה להתחייב בשנה הבאה. פגמים בבקרה של משרד האוצר אחר יצירה וצבירה של התחייבויות מערכת הביטחון, אפשרו לה ליצור התחייבויות ללא מגבלה אפקטיבית ובלי שנבחנה מלכתחילה סוגיית הקשחת תקציב הביטחון, נוכח הגידול בהיקף ההתחייבויות; הקשחה, שעלולה להביא לצמצום או אף להיעדר יכולת לבצע שינויים מהותיים בפעילות מערכת הביטחון, בעת הצורך.
ז. משרד האוצר לא קבע מתכונת דיווח של מערכת הביטחון למשרד האוצר על פעילותה, מעבר לדיווח על ביצוע שינויים תקציביים. בהיעדר דיווח שיטתי ושוטף, הבקרה שמקיים אגף התקציבים במשרד האוצר על פעילות מערכת הביטחון הינה רופפת ולא ממוקדת, ואין באפשרותה להעמיד לרשות גורמים במשרד האוצר מידע הכרחי לצורך גיבוש הצעות, ובכלל זה מסגרת תקציב הביטחון, ייזום פעולות התייעלות ועוד.
ח. הדיונים בראשות ראש הממשלה בנושא תקציב הביטחון שהתקיימו בשנים 2003-2005, התבססו בעיקר על הנתונים והניתוחים שהוצגו על-ידי מערכת הביטחון. למשרד האוצר לא הייתה יכולת לבדוק נתונים וניתוחים אלה ולא היה גורם אחר שהוסמך לעשות זאת, תוך ביצוע עבודת מטה שלובה בין כל הגורמים. בשל כך, נוצר מצב של התבססות יתר על הנתונים והניתוחים שמערכת הביטחון הציגה.
ט. על-פי סעיף 3א לחוק יסוד: משק המדינה, על הממשלה להכין לקראת כל שנת כספים תוכנית תקציב רב-שנתית, שתכלול את הצעת חוק התקציב לשנה הקרובה וכן תוכנית תקציב לשתי השנים הבאות אחריה. על הממשלה להניח על שולחן הכנסת את
תוכנית התקציב הרב-שנתית יחד עם הצעת חוק התקציב. בביקורת עלה, כי תכניות התקציב הרב-שנתיות שהוגשו לכנסת, לא היו מעודכנות.
עוד עלה בביקורת, כי משרד האוצר אינו מעביר למשרד הביטחון את מסגרות תקציבו בגין השנתיים שמעבר לשנת התקציב הבאה, כפי שחושבו בתכניות התקציב הרב-שנתיות. בהיעדר מתאר תקציבי רב-שנתי, בונה מערכת הביטחון את התוכנית הרב-שנתית על סמך הנחות תקציביות שאינן מתואמות עם האוצר.
בפברואר 2004 קבע ראש הממשלה, כי משרד הביטחון ומשרד האוצר בשיתוף משרד ראש הממשלה יגבשו תוכנית תקציבית תלת-שנתית לתקציב הביטחון, אשר תהווה את הבסיס לתכנון רב-שנתי ולהמשך הדיונים התקציביים השנתיים העתידיים.
ביולי 2004 קבע ראש הממשלה, בין היתר, כי יש להציג בפניו את ההמלצות בדבר תוכנית תקציב רב-שנתית לחומש הקרוב בתוך שבועיים. באוגוסט 2004 סיכם ראש הממשלה, כי תוכנית רב-שנתית לתקציב הביטחון תעובד בהקדם על-ידי מערכת הביטחון, משרד האוצר והמועצה לביטחון לאומי ותוצג לאישור. למרות כל אלה, למועד סיום הביקורת - ינואר 2005 - עדיין לא סוכמה תוכנית תקציב רב-שנתית למערכת הביטחון.
י. לקראת הגשת הצעת התקציב לממשלה, מקיים ראש הממשלה דיונים בנושא תקציב הביטחון, ובהם הוא מחליט על מסגרת תקציב הביטחון שתוגש לאישור הממשלה והכנסת. בביקורת עלה, כי למעשה התקיימו שני מסלולים מקבילים בנוגע לקביעת מסגרת תקציב הביטחון: הראשון התייחס לסכום שיוצג לכנסת כתקציב הביטחון, והשני הוא הסכום שנקבע בסופו של דבר כתקציב הביטחון, לאחר שראש הממשלה אישר מתן תוספות תקציב נכבדות במהלך שנת הכספים. התנהלות זו פגעה במהות הפיקוח הפרלמנטרי, ובתהליך תכנון הפעולות של מערכת הביטחון ושל שאר משרדי הממשלה, שתקציביהם הופחתו בדיעבד לצורך מימון תוספת לתקציב הביטחון.
עוד עלה בביקורת, כי למשרד ראש הממשלה, לרבות המועצה לביטחון לאומי, אין למעשה תפקיד של ממש בעבודת המטה המתקיימת לקראת אישור המסגרת לתקציב הביטחון על-ידי ראש הממשלה. זאת, אף לא כגוף העוסק בבחינה ובבקרה של הנתונים, הניתוחים והצעות התקציב המוגשות על-ידי משרד האוצר, משרד הביטחון וצה"ל, ומגבש עמדה בנוגע לתקפותם.
תקציב הביטחון מהווה חלק מהותי מתקציב המדינה, כשתהליך קבלת ההחלטות בנוגע לגודלו מהווה למעשה ביטוי של המדיניות בדבר אופן חלוקת המשאבים במשק בין מוצרים ושירותים אזרחיים לבין שירותי ביטחון. בשל חלקו הניכר של תקציב הביטחון מסך תקציב המדינה, יש לו השפעה משמעותית על תחומי פעילות אזרחית במשק, דבר המחייב ניתוח ההשפעות ארוכות הטווח של היקפו על הפעילות המשקית, כחלק מתכנון לאומי כולל. טיב עבודת המטה, האמורה לתמוך בתהליך זה, מהווה את אחד הגורמים המשמעותיים לקבלת החלטה מיטבית.
הליקויים שעלו בדוח זה מצביעים על מציאות, שבה תהליך קביעת מסגרת של תקציב הביטחון מתנהל ללא דפוסי פעולה סדורים וברורים. מגרעותיו וחולשותיו של תהליך זה, המופעל זה שנים רבות, בולטות ומשפיעות במיוחד כל עת שנדרש קיצוץ תקציבי גדול.
במצב הנוכחי, נקבעה מסגרת תקציב הביטחון תוך התמקדות בהקצאת משאבים בטווח הקצר בלבד, קרי - תקציב שנתי, ואילו תוכנית העבודה הרב-שנתית של מערכת הביטחון התבצעה בלי שמשרד האוצר ומשרד הביטחון תיאמו מסגרת מקורות ארוכת טווח למימושה. מצב זה של היעדר הלימה בין מתאר תקציב הביטחון לבין תכניות העבודה של מערכת הביטחון גורם לתכנון רב-שנתי לא יעיל. אחת התוצאות של מצב זה היא ביצוע קיצוצים בתקציב הביטחון ללא היערכות מוקדמת לכך, ויצירת התקשרויות עתידיות של מערכת הביטחון ללא בקרה נאותה על היקפן.
לדעת משרד מבקר המדינה, תכנון לאומי אסטרטגי של הקצאת משאבים של המשק הוא הכרחי, ויש לבצעו על-פי התוויה מראש של הדרג המדיני. את תהליך קביעת המסגרת לתקציב הביטחון, שנתית ורב-שנתית, יש לקיים תוך שיפור בשיתוף הפעולה ובתיאום שבין משרד הביטחון וצה"ל לבין משרד האוצר, ותוך הנחיה ובקרה של משרד ראש הממשלה. בין הצעדים שרצוי לנקוט לצורך זה, ניתן למנות את הסדרת התהליך במסגרת נהלים ברורה ושיטתית; קביעה של מתכונת לדיונים בתקציב הביטחון; שקיפות הדדית בבסיסי הנתונים; וקיום יכולת תמחור של הפעילויות השונות שבמערכת הביטחון.
עוד לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי לבנות יכולות של בקרה חיצונית על פעילות מערכת הביטחון, הן במשרד האוצר, בעיקר בתחום בקרת העלויות שבתקציב הביטחון והמעקב אחר צבר התחייבויותיה של מערכת הביטחון, והן במשרד ראש הממשלה, כמו המל"ל, כגורם מערכתי האמור להכריע בתהליך קביעת סל שירותי הביטחון וגודל תקציב הביטחון.
קיומן של יכולות אלו יאפשר בחינה מקצועית של הנתונים שמציגה מערכת הביטחון, וגיבוש הערכות מקצועיות בלתי תלויות בדבר היקף המשאבים הנדרש למימוש פעילותה, בהסתמך על בחינה מקיפה של היבטים מיבצעיים, כלכליים ותקציביים של מתארי תקציב שונים. זאת, על-מנת לאפשר הכנה נאותה לקראת הצגת ההצעה לתקציב הביטחון בפני ראש הממשלה, הממשלה והכנסת וקיום הליך יעיל של קבלת החלטות.
