צדיק וטוב לו, רשע ורע לו

אני רוצה לנצל את ההזדמנות הזו כדי להודות באופן אישי ובשם הרשות לאורלי דורון על השנים הארוכות בהן היא הובילה את הפרקליטות שלנו להישגים יוצאי דופן. אורלי ביקשה ממני לאחרונה לסיים את תפקידה לאחר 17 שנה.

אם הייתי יכול לדבר בשם שוק ההון, הייתי מודה לה גם בשמו. היא עשתה עבורו, ולמען המשקיעים, שירות יוצא מן הכלל. כולכם יודעים כמה התיקים האלה מורכבים וקשים ואורלי ידעה להוביל אותם בכישרון, ברגישות ובנחישות, תוך כדי ניהול המחלקה, וגם היוותה חלק בלתי נפרד מהנהלת הרשות. אני בטוח שהיא תמשיך לבלוט ולהוביל בכל נתיב בו תבחר. אורלי, תודה רבה לך. ובהצלחה מכל הלב.

ועכשיו לענייננו. אני רוצה לדבר היום על האסטרטגיה של הרשות ביחס לאכיפה ולקשר בין אכיפה לבין אסדרה. באווירת ראש השנה המתקרב, אחת האפשרויות לתאר את האסטרטגיה של הרשות מקבלת השראה מהמקורות בהפוך על הפוך - צדיק וטוב לו, רשע ורע לו. קידמנו מהלכי דה-רגולציה בהיקפים חסרי תקדים בישראל כך שלצדיקים יהיה טוב, ובאותה נשימה אנחנו מוכנים לרדוף אחר רשעים מפרי חוק. שוק ההון הישראלי נקי היום יותר מבעבר ואנחנו נמשיך במאמצים לנקותו כדי לזכות באמון הציבור שהוא נשמת אפו של שוק הון יעיל.

ככלכלן הייתי מעדיף למנוע הפרות חוק ולתקן את כשלי השוק באמצעות תמריצים כלכליים. האם ניתן לעשות זאת? האם ניתן לשרטט מערכת הסדרה ופיקוח שקובעת תמריצים מדויקים לחלוטין שהיו גורמים לכך שלא תהיינה הפרות של דין? כמובן שזה אינו המצב. המצב הוא שיש הפרות של החוק: הפרות של דיני ניירות ערך; הפרות של דיני החברות; וגם הפרות של חוק העונשין, שמחייבים אותנו לטפל בהן כרגולטור.

באופן מסורתי לרגולטור יש 3 תפקידים - להסדיר את השוק, לפקח על השוק, ולאכוף את הכללים בשוק. הרגולטור יכול לאמץ בנוגע לכל אחד מהתפקידים האלה גישה מרחיבה או מצמצמת; גישה נוקשה או מקילה. וכמובן שהתפקידים "מדברים" אחד עם השני. כך לדוגמה, אם רגולטור מחליט להסדיר את הפעילות בשוק באופן מאד-מאד מפורט, ייתכן שיהיה פחות מקום לפעולות אכיפה, ולהפך. אבל אפילו ה- tradeoff הזה אינו טריוויאלי. מדוע?

בהקשר הזה חשוב להבין שרשות ניירות ערך היא רגולטור יוצא דופן, בהתחשב בעובדה שבמידה רבה הרשות היא רגולטור אלקטיבי בפיקוח על החברות הציבוריות. ולמה אני מתכוון ברגולטור אלקטיבי? תסתכלו לדוגמה על הבנקים או על חברות הביטוח או על חברות התקשורת שנותנים שירותים לישראלים. להם בכל מקרה יש רגולטור ישראלי שמפקח עליהם. הבנקים, חברות הביטוח וחברות התקשורת בישראל לא יכולים לבחור אם להיות בפיקוח, כי ההחלטה הזו כבר נעשתה עבורם והמחוקק קבע שהם יהיו בפיקוח. כלומר, כל בנק שפועל בישראל יפעל תחת הפיקוח על הבנקים; כל חברת ביטוח שפועלת בישראל תהיה תחת הפיקוח של רשות שוק ההון; וכל חברת תקשורת שפועלת בישראל תהיה תחת הפיקוח של משרד התקשורת.

המצב שונה ביחס לחברות עסקיות שפועלות בישראל. האם הן חייבות להיות מפוקחות על-ידי רשות ניירות ערך? ממש לא. חברות שפועלות בישראל לא חייבות להיות "לקוחות" של הרשות.

חברה ישראלית יכולה להחליט שהיא פועלת בישראל אבל שאין לה עניין לגייס כסף מהציבור הישראלי שהרשות מגינה עליו. היא יכולה לעשות כן באמצעות הבנקים, המשקיעים המוסדיים, לקוחות כשירים או לגייס הון במדינות אחרות, כפי שלא מעט חברות עושות. אם היא בוחרת לעשות זאת דרכם, היא לא תהיה "חברה ציבורית" ולא תהיה כפופה לפיקוח של הרשות. במקרה כזה, דרך אגב, היא גם לא תהיה שקופה לציבור למרות שהבנקים והמשקיעים המוסדיים משתמשים באותו הכסף, הכסף של כולנו, משום שהם יהיו "פטורים" מחובת הדיווח לציבור בכלל, ובמקרה של הלוואות כושלות בפרט.

כלומר חברות עסקיות בישראל לא חייבות להיות ציבוריות בכלל, והן גם לא חייבות להיות ציבוריות בישראל ולהיות מפוקחות ע"י רשות ני"ע הישראלית. והתוצאה? זה אולי לא נעים לומר או לשמוע, אבל זו האמת וצריך להבין את זה, ואי-אפשר להתעלם מזה - שאם המסגרת הרגולטורית בישראל לא תהיה איכותית, וברמה גבוהה, ולא פחות חשוב מכך בדומה לרגולציה בשוקי הון מפותחים שמתחרים עם שוק ההון בישראל, חברות לא תרצינה לגייס הון ו/או להירשם פה למסחר בבורסה. לכן אנחנו חייבים מסגרת רגולטורית קשובה.

מסגרת רגולטורית קשובה נוגעת, בין היתר, גם לצורך לתאם בין רגולטורים, למנוע כפילויות, ולשקול ברצינות, בעת הזו, הודנא רגולטורית שמשמעותה לעצור לתקופת זמן מוגבלת אסדרה חדשה וחקיקה חדשה. במקום זאת, אני דווקא מציע להפנות את עיקר המרץ לפעילות אכיפתית חסרת פשרות במסגרת החוק הקיים.

האם המצב המיוחד הזה של היות רשות ני"ע רגולטור אלקטיבי הוא בהכרח פחות טוב משל רגולטורים אחרים? אני לא חושב. אולי אפילו להפך. המצב הזה גורם לנו להיות דרוכים, ערניים, יצירתיים. שוק ההון הציבורי נמצא בתחרות מתמדת עם דרכי מימון אחרות ועם שווקים אחרים. המצב הזה מחייב את כל השחקנים בשוק הזה - כולל את הרשות - תמיד לחשוב. וזה מזכיר לי את התפיסה של מאמן הכדורגל ז'וז'ה מוריניו לגבי היריב - "always make them think".

אבל בהתחשב בעובדה שהתפקיד של הרשות הוא "שמירת ענייניו של ציבור המשקיעים בניירות ערך", האם יש סתירה בין החובה הזו שלנו לבין הרצון והצורך שלנו ליישם מסגרת רגולטורית קשובה שמודעת לצרכים של החברות? שוב, אני ממש לא חושב כך. להפך!!

כי מה בעצם המשמעות של השמירה על האינטרסים של ציבור המשקיעים? האם התפקיד של הרשות הוא לנסות לספק למשקיעים הגנה מושלמת? הגנה מושלמת תחייב כללים קשוחים מאד, שלא יאפשרו או שיצמצמו למינימום את ההפרות האפשרויות. הגנה מושלמת גם תחייב חקיקה קשוחה על כל תג ותו. אולם למה הדבר דומה? לרגולטור שיקבע שאדם שמבקש לקחת הלוואה מהבנק יהיה זכאי להלוואה כזו רק אם יש לו את כל הכסף במזומן כדי להבטיח את פירעון ההלוואה. ההגנה תהיה מושלמת אבל גם אנשים צדיקים יהיו מנועים מלקיחת הלוואות. זו וודאי לא תהיה תוצאה רצויה.

ואיך זה מתקשר אלינו? בשל האופי המיוחד של הפיקוח של הרשות, כרגולטור אלקטיבי, תפיסה כזו תשאיר את הרשות ללא "לקוחות", כי הגנה מושלמת ע"י הקשחת את הכללים למקסימום, תגרום לכך שהרשות תהיה שריף כל-יכול בעיירה שאין בה תושבים ... כלומר, לא תהיינה חברות ציבוריות - גם לא חברות צדיקות.

האם זאת הכוונה ב"שמירת ענייניו של ציבור המשקיעים בני"ע? אני לא חושב. אני חושב, ותמיד חשבתי, שהמשמעות של המונח "שמירת ענייניו של ציבור המשקיעים בני"ע היא לאפשר למשקיעים כר נרחב של פעילות - הרבה מכשירים; הרבה מוצרים; הרבה חברות; הרבה אפשרויות; הרבה תחרות. האינטרס של המשקיעים הוא שיהיה להם במה להשקיע, שהשוק יהיה מפותח, ושההשקעה תהיה מפוקחת כדי להבטיח שהיא נעשית בתנאים הוגנים לטובת כלל המשקיעים. ואיך ניתן להגיע לאיזון בין פיתוח השוק לבין ההגינות? בשנים האחרונות הרשות אימצה - במודע - את שיטת "המקל והגזר".

בצד הגזר, אנחנו השקענו מאמצים אדירים בפיתוח השוק, ובמתן הקלות לגופים המפוקחים. אנחנו מקלים איפה שאפשר. אנחנו הקלנו על חברות מכל סוג ומכל גודל. אנחנו מודעים לחלוטין לחשיבות שברגולציה מאוזנת, ומודעים לכך שהחברות צריכות להתעסק בעיקר בניהול העסקים שלהן ולא רק בעמידה בכללי הרגולציה. לכן אימצנו בשנים האחרונות יותר מ-100 הקלות. הקלנו על חברות קטנטנות על-ידי כך שנתנו להם פטור כמעט מוחלט מדיני ניירות ערך ואפשרנו להן לגייס הון או חוב בדרך של "מימון המונים". הקלנו על חברות טכנולוגיה במסגרת חוק המו"פ בכך שאפשרנו להן, בין היתר, לדווח בשפה האנגלית ולפי כללי החשבונאות האמריקניים, ולקבל אנליזה מסובסדת וכן תמריצי מס שונים. הקלנו גם על חברות ששוקלות להנפיק לראשונה בבורסה (IPO) בנוגע, בין היתר, לאישור תנאי כהונה והעסקה של בעלי שליטה וקרובו וכן של נושאי משרה, פטור ממינוי ועדת מאזן, אפשרות פרסום תשקיף מדף במועד ההנפקה לראשונה, פטור מפרסום דוח בדבר אפקטיביות הבקרה הפנימית והתרת מפגשים עם משקיעים מסווגים טרם תחילת הליכי ההנפקה. הקלנו גם על תאגידים קטנים, בין היתר בכך שאפשרנו להם לדווח באופן חצי שנתי. והקלנו גם על תקופת ההגשה של תשקיפי מדף וכן הלאה וכן הלאה. ומי שפועל בהתאם לכללים, אנחנו מנסים ככל יכולתנו לסייע לו, לא להכביד עליו, לא "ליפול" עליו, ולתת לו להתרכז בניהול העסק שלו.

ובצד המקל, אנחנו נוקטים במדיניות של אכיפה בלתי-מתפשרת. אנחנו אוכפים את הדין היכן שצריך, ומול מי שצריך. אני כבר אמרתי שאין אצלנו "הנחות סלב" באכיפה ואני חושב שהחקירות שפתחנו, והתיקים שניצחנו, הם ההוכחה הטובה ביותר שאכן כך הדבר. לצד כל ההקלות, אנחנו גם פעלנו מול הגופים הכי חזקים, הכי מתוחכמים, ודאגנו למצות עימם את הדין.

וחשוב לי להדגיש שיש קשר לוגי הדוק בין ההקלות שאנחנו מקדמים, לבין היד הקשה באכיפה בה אנחנו נוקטים. עמדת הרשות בנוגע להקלות ברגולציה ועמדת הרשות בנוגע לאכיפה הבלתי-מתפשרת מהווים שני חלקים של אותו שלם. העובדה שהרשות אוכפת את הדין באופן בלתי מתפשר היכן שצריך, היא זו שנותנת לה את הלגיטימציה להקל על הגורמים המפוקחים היכן שאפשר.

כאן המקום גם לציין שבשנים האחרונות - הודות להליך האכיפה המנהלית - מספר התיקים שאנחנו מגישים כמעט הוכפל. זאת כיוון שמספר כתבי האישום שהגשנו לא פחת, אך לכך הצטרפו ההליכים המנהליים שאנחנו יוזמים.

כך לדוגמה, בשנת 2016 הוגשו 12 כתבי אישום, ונפתחו 10 הליכי אכיפה מנהלית. בשנת 2017, יהיו מספרים דומים. כמו-כן, חלה החמרה בענישה והקנסות שהושתו על עברייני ני"ע הגיעו לסך כולל של כ-350 מיליון שקלים ב-5 השנים האחרונות. הקנסות כמובן, מגיעים לקופת האוצר.

לעניין אמצעי האכיפה של הרשות, אלה מוכרים לכם היטב, והם יידונו ויפורטו במהלך היום המעניין הזה ואין בכוונתי לעסוק בהם, אבל אני כן רוצה לומר מספר מילים על מדיניות הרשות ביחס ליישום האכיפה המנהלית, נושא שגם הוא יידון בהמשך.

אני מתייחס דווקא לנושא הזה כיוון שיש איזה "דיבור" כאילו האכיפה המנהלית "הורגת את השוק" או "משתקת" את המנהלים או מרתיעה חברות מלהפוך לציבוריות. ואני רוצה לומר כי ככל שיש תפיסה כזו - היא אינה מוצדקת.
הרשות בוררת היטב את המקרים שהיא מפנה לאכיפה מנהלית וככלל הרשות מפנה למסלול האכיפה המנהלית בעיקר מקרים שהאינטרס באכיפתם גבוה דוגמת מקרי רשלנות גבוהה או מודעות או "עצימת עיניים". וניתן ללמוד על היישום של המדיניות הזאת מהתבוננות בתיקים שאכן הופנו למסלול המנהלי בשנים האחרונות. ברובם המכריע לא תמצאו מקרים של רשלנות "סתם" למרות שלפי "החוק היבש" גם מקרים אלה ניתן היה להביא לאכיפה מנהלית.

בנוסף, הרשות מתמקדת באכיפת הדין כנגד המעורבים המרכזיים בבצוע ההפרה. ההפרות המנהליות הן הפרות שדורשות הוכחת יסוד נפשי של רשלנות או אחריות קפידה, אך למרות זאת הרשות מתמקדת בהעמדה לדין של המעורבים המרכזיים שפעלו ישירות לביצוע ההפרה. גישה זו גם התקבלה על-ידי המותב המנהלי. ואני מדגיש זאת בעיקר על-רקע הטענות של לשכת עורכי הדין בנוגע לאחריות עורכי דין במסגרת הליך מנהלי, והחשש מפני הטלת אחריות על עורכי דין. הנתונים האמפיריים ב-5 השנים האחרונות שאנחנו מפעילים את ההליך המנהלי מעידים שהחשש הזה אינו מוצדק.

וגם אין לנו שום עניין לנהל תיק מנהלי רק לשם ניהולו. לכן אנחנו מעודדים כריתת הסדרי אכיפה, גם בשלב מוקדם. יש לנו סמכות להתקשר בהסדר אכיפה גם לפני הפתיחה בבירור המנהלי או בתחילת הבירור המנהלי, ובמקרים המתאימים אני אעשה בה שימוש. במיוחד בנוגע להפרות נקודתיות שאינן חמורות וכשתהיה נטילת אחריות מלאה ושיתוף פעולה מלא על-ידי המפר. וכמובן רק אם לרשות יהיה מושג לגבי טיב והיקף ההתנהגות האסורה. ובאמת, בפועל כ-2/3 מההליכים המנהליים הסתיימו בהסדרי אכיפה, ותוך זמן יחסית קצר, של כ-3 חודשים. גם פרק הזמן לוקח לתהליך כולו, לרבות בירור מנהלי והחלטת המותב, אינו עולה על 12 חודשים.

ולבסוף, שואלים אותי הרבה פעמים אם לא מופעלים עלי לחצים בנוגע לפתיחה או לניהול של חקירות. גם בתקשורת הנושא מוזכר לעיתים. ואני רוצה לומר שמעולם לא הופעל עלי, ולא נעשה ניסיון להפעיל עלי, כל לחץ פוליטי שהוא בנוגע לחקירה כלשהי. אני חושב שמדובר בתעודת כבוד למערכת אכיפת החוק בישראל. אני חושב שצריך להעריך את העובדה שאין שום קושי לחקור כל עבירה כנגד כל אדם, בכיר ככל שיהיה, ללא הפרעה כלשהי. ובהזדמנות הזו אני מבקש לציין שאני גם חושב שבמהלך החקירה, תפקידנו כגוף חוקר נטול פניות, לשמור גם על כבודם של הנחקרים. רשות ני"ע נוהגת כך ותמשיך לנהוג כך בעתיד.

ובצד זה, אציין שלעיתים לא לניתן להתעלם מניסיונות להשפיע על קבלת ההחלטות של הרשות בנושאי אכיפה מצד גורמים חיצוניים, ובדרכים שונות ומשונות. אנחנו חוקרים לעיתים גופים חזקים מאד, ואנשים עשירים מאד, מקושרים מאוד ורבי השפעה. לעיתים האנשים האלה משתמשים באמצעים שלהם להתנגח בי או ברשות. אנחנו מודעים לכך לחלוטין, ואני רוצה להבטיח לכם שאף אחד ושום דבר לא יסיט אותנו מהמטרה - לשמור על הציבור ולהשיב את אמונו בבורסה ובשוק ההון.