דוח זיילר לא יושם: הפל-קל ממשיך לסכן

"יש להזעיק בעניין זה שמים וארץ בטרם יארע חלילה אסון נוסף", כך קובע מבקר המדינה בדוח הרשויות המקומיות העוסק בנושא הבנייה בשיטת הפל-קל.

בעקבות התמוטטות רצפת אולם שמחות בירושלים באסון ורסאי במאי 2001 מונתה ועדת חקירה ממלכתית בראשות השופט ורדימוס זילר לבדיקת נושא בטיחותם של מבנים ומקומות המשמשים את הציבור והאמצעים להבטחת בטיחותם. לוועדת זילר התברר כי תקרות אולם השמחות נבנו בשיטה הקרויה פל-קל - שיטת בנייה שנעשה בה שימוש נרחב משנות השבעים ואילך - וכי המבנים שתקרותיהם נבנו בשיטה זו עלולים לסכן את השוהים בהם. בעקבות זאת החליטה הוועדה להכין דוח ביניים בנושא מבנים שתקרותיהם נבנו בשיטת הפל-קל. הדוח הוגש לממשלה ופורסם באוגוסט 2002. בדצמבר 2003 הגישה ועדת זילר לממשלה דוח סופי על מכלול הנושאים הנוגעים לאמצעים להבטחת בטיחותם של מבנים ומקומות המשמשים את הציבור.

השיהוי הניכר בטיפול הממלכתי בבעיית מבני הפל-קל, שהינם מבנים העלולים לסכן את המשתמשים בהם, חייב את גופי השלטון המקומי לאתר בעצמם את כל מבני הפל-קל שבתחומם, לבדוק אותם וליישם תכניות לתיקונם; שכן גופי השלטון המקומי חייבים על פי דין לדאוג לבטיחות המבנים שבתחומם, ללא קשר להתקדמות הפעולות הנעשות בעניין זה במישור הממלכתי.

לדעת משרד מבקר המדינה, היישום המצומצם של המסקנות והלקחים לגבי מבני הפל-קל הקיימים במדינה, מותיר אנשים רבים חשופים לסכנה הכרוכה בשימוש בהם, בעיקר כשמדובר במבני ציבור.

הדוח הסופי של ועדת זילר חשף כשלים מערכתיים רבים בענף הבנייה בארץ - בתחומי החקיקה, התכנון, הבנייה והפיקוח על הבנייה. על פי דוח זה, יש זיקה בין הכשלים המערכתיים המפורטים בו לבין מצב בטיחות המבנים בישראל. נמצא גם כי הטיפול בנושא זה התעכב בשל מחלוקת בין משרד הפנים למשרד הבינוי והשיכון בעניין ההמלצות ליישום הדוח הסופי שגיבשה, על פי החלטת הממשלה, ועדת ההיגוי שהוקמה למטרה זו.

בדצמבר 2006, לאחר סיום הביקורת וסמוך למועד פרסומו של דוח זה, קיבלה הממשלה החלטה על ביצוע פעולות בקשר לחלק מהנושאים שוועדת ההיגוי הגישה המלצות בעניינם. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרדי הממשלה לפעול בנחישות ליישום החלטה זו; ועל מנכ"ל משרד ראש הממשלה להגיש לממשלה בתוך פרק הזמן שנקבע לכך בהחלטתה את המלצותיו בדבר כוח האדם והתקציב הדרושים לביצוע ההחלטה ובדבר מקורות מימונם. כמו כן על הממשלה להידרש לכך בהקדם ולהביא במהרה ליישומן של כל ההחלטות שקיבלה בנושא.

מיד לאחר הקמת המטה בספטמבר 2002 ובמספר מועדים נוספים לאחר מכן הציג יו"ר המטה למשרד הפנים את התנאים המוקדמים הנדרשים לדעת המטה לצורך יישום תכנית העבודה שגיבש. תנאים אלה הוצגו גם בישיבת ועדת השרים ב-23.2.03, כדלקמן:

נמצא כי המשרדים האמורים לא פעלו באפקטיביות ומבעוד מועד לפתרון בעיית התנאים שהציב המטה לפעילותו, כפי שיפורט להלן; זו הייתה אחת הסיבות העיקריות לכך שהמטה השהה את עבודתו במשך יותר משנה ופעל מאוקטובר 2002 עד אפריל 2003 ומיולי 2004 עד סוף ינואר 2006 . בפרק הזמן שהמטה פעל לא בוצעו המטלות ליישום החלטה 2487, האמורות לשמש פתרון לבעיית הפל-קל, ובהן מתן הנחיות לרשויות המקומיות באשר לתיקון מבנים שנמצאו לקויים, קביעת סדרי עדיפויות לתיקונם וקביעת מתכונת למעקב אחר ביצוע התיקונים.

נמצא כי עד מועד סיום הביקורת, נובמבר 2006, כארבע שנים לאחר שהתקבלה החלטת הממשלה בעניין יישום דוח הביניים וכחמש שנים לאחר אסון אולמי ורסאי - טרם נקבעו הנחיות לבדיקת מבני פל-קל, ובעניין קביעת שיטות וסדרי עדיפויות לתיקון מבנים שנמצאו לקויים; טרם נקבעה גם מתכונת למעקב אחר ביצוע התיקונים כמתחייב מהחלטות הממשלה 2487 ו-4686. ממצאי הביקורת מלמדים שהאחראים למחדל הם משרדי הפנים, המשפטים והאוצר שטיפלו בתנאים שהציב המטה לפעילותו; והממשלה, שוועדת השרים שלה לא פעלה ליישום ההחלטות שהיא עצמה קיבלה. אשר למטה החדש, דוח זה אינו עוסק בו נוכח פרק הזמן הקצר שעבר מאז הוקם, אך ראוי יהיה לבחון בעתיד את פעילותו.

טיפול משרדי הממשלה ביישום דוח הביניים

הביקורת העלתה כי שלושת המשרדים הנוגעים בדבר - משרד הפנים, משרד המשפטים ומשרד האוצר - הם האחראים לכך שעד מועד סיום הביקורת לא ננקטו פעולות ממשיות לפתרון הבעיות שהעלה המטה, ועקב כך לא יושמו המלצות דוח הביניים.

משרד מבקר המדינה העיר למשרד המשפטים ולמשרד הפנים, כי חובתם לפעול בנאמנות כלפי הציבור כוללת גם את החובה לטפל בנושאים ציבוריים בתוך פרק זמן סביר. לדעת משרד מבקר המדינה, אופן טיפולם של משרד המשפטים ומשרד הפנים בכל הנוגע לקיום החלטת הממשלה, עלול להביא לפגיעה באמון הציבור במשרדי הממשלה ובממשלה.

לדעת משרד מבקר המדינה, כאשר שר מגיש את התייחסותו להצעת החלטת ממשלה, והתייחסות זו אינה כוללת הסתייגות מחלק זה או אחר בהחלטה, הרי שיש לראות בהתייחסות כמשקפת את מדיניות המשרד כפי שקבע אותה השר. באשר לנוסח ההחלטה מעיר משרד מבקר המדינה ליועצת המשפטית של משרד האוצר כי החלטה זו מנחה את משרדי הממשלה באשר לתוכן השיפוי והיקפו, וכי נסיבות הטיפול בנושא הפל-קל באותה עת חייבו מתן התחייבות בדבר שיפוי חברי המטה בהתאם להחלטה זו.

משרד מבקר המדינה העיר למשרד האוצר כי הסברם של החשכ"ל והיועצת המשפטית של משרד האוצר אינו מתיישב עם מסמך ששלח משרד האוצר למשרד מבקר המדינה בסוף מרס 2006 העוסק בנושא השיפוי של חברי המטה והצוותים, ולפיו "עמדת החשב הכללי היא, כי בכל מקרה אין אפשרות לתת שיפוי שאינו מוגבל בסכום".

האמור לעיל מלמד כי משרד האוצר פעל על בסיס עמדה שלא עלתה בקנה אחד עם החלטת הממשלה, ואשר היה בה בסופו של דבר כדי להביא למניעת ביצועה של ההחלטה, שנועדה לקדם את יישום דוח הביניים. לדעת משרד מבקר המדינה, אין זה תקין שדרגים מקצועיים במשרדי הממשלה ינקטו עמדות שאינן עולות בקנה אחד עם החלטות ממשלה שנתקבלו כדין ולאחר עבודת מטה כנדרש, וימנעו מביצוע הפעולות הדרושות ליישומן. הדבר עלול להפר את חלוקת הסמכויות והתפקידים שבין הדרג המיניסטריאלי לבין הדרג המקצועי הבכיר במשרדי הממשלה.

משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים כי התמהמהותו בטיפול בנושא הסכמי ההתקשרות האמורים הייתה אחד הגורמים לכך שהמטה לא מילא את תפקידו כנדרש.

עד מועד סיום הביקורת, נובמבר 2006, טרם מסר משרד המשפטים למשרד הפנים את חוות דעתו בעניין הצעת החוק.

לדעת משרד מבקר המדינה, אופן טיפולם של משרדי הפנים והמשפטים בעניין ההצעה לחוק הפל-קל יש בו משום אי מילוי של החלטות הממשלה 2487 ו-4686, שכן לפי החלטות אלה היה על משרדי הממשלה לתת עדיפות גבוהה ליישום המלצות דוח הביניים ולטפל בעניין בלא דיחוי.

החלטתה של ועדת זילר להגיש לממשלה דוח ביניים בעניין מבני הפל-קל מעידה על חשיבותו של נושא זה ועל הצורך הדחוף להסדירו. גם הממשלה הכירה בחשיבות הנושא ואף ראתה לנכון להקים מערך מקצועי שיקבע הנחיות לפעולות מקיפות לאיתור מבני הפל-קל בישראל, בדיקתם, תיקונם ומעקב על כך. אלא שיישום המלצות דוח הביניים והחלטות הממשלה בעניינן נכשלו, בעיקר בשל עיכובים בטיפול משרדי הממשלה הנוגעים בדבר בסוגיות מינהליות למיניהן ומחלוקות שהתגלעו ביניהם בעניינן.

משרד הפנים לא פעל בדחיפות ליישום ההמלצות שבדוח הביניים והחלטות הממשלה בעניינם של מבני הפל-קל, על אף היותם מסוכנים לציבור. המשרד לא פעל בנחישות ובאפקטיביות למילוי שלושת התנאים שהציב המטה: הסדר למתן שיפוי לחברי המטה, הצוותים והמינהלה מהמגזר הפרטי, חתימת הסכמי התקשרות אתם וקידום חקיקת חוק לצורך ביצוע הפעולות הדרושות ליישום המלצות דוח הביניים.

גם משרד המשפטים ומשרד האוצר, שהיו מעורבים בטיפול בנושאים האמורים, לא שעו להחלטת הממשלה "לפעול ככל הנדרש בעדיפות גבוהה ובלוח זמנים קצר" על מנת לסייע לפעילות המטה, לטיפול בבעיית הפל-קל, והשהו את הטיפול בנושאים האמורים. משרד האוצר אף פעל על סמך עמדה שלא עלתה בקנה אחד עם החלטת הממשלה, בדבר מתן שיפוי לחברי המטה והצוותים ככל שיתבעו ויחוייבו בתשלום פיצויים. כמו כן היו ליקויים בתקשורת בין המשרדים האלה, ואף היא התאפיינה בסחבת ובחוסר תכליתיות.

בשל האמור לעיל, במועד סיום הביקורת - יותר מארבע שנים לאחר שהחליטה הממשלה להקים מטה ליישום המלצות דוח הביניים ומעל חמש שנים לאחר אסון אולמי ורסאי - טרם נמסרו לרשויות המקומיות הנחיות לטיפול במבני הפל-קל.


לדעת משרד מבקר המדינה, הטיפול הלקוי של משרדי הממשלה בכל הנוגע ליישום המסקנות של דוח הביניים ולביצוע החלטת הממשלה הותיר את הציבור חשוף לסכנה הכרוכה בשהייה במבני פל-קל. יש לראות זאת בחומרה יתרה, בייחוד נוכח העובדה שמציאות זו ממשיכה להתקיים גם לאחר אסון ורסאי ולאחר המסקנות שהופקו בעקבותיו.

עוד העיר משרד מבקר המדינה שעל ועדת השרים לענייני פנים ושירותים לפקח ביתר קפידה על יישום החלטות הממשלה בנושא דוח הביניים ולהתערב כל אימת שמתגלעת בין משרדי הממשלה מחלוקת שעלולה לעכב את הטיפול בנושא.

לדעת משרד מבקר המדינה, הדרך שבה פעלה המינהלה היה בה כדי להפחית את הסיכוי ליצור מאגר מידע שלם ואמין על מבני הפל-קל בארץ.

מנתוני המאגר עולה כי רק 65 מבני פל-קל תוקנו או נהרסו, או ניתנה חוות דעת שאין צורך לתקנם. יוצא אפוא שיותר מ-450 מבני פל-קל, שחלקם הגדול משמש ציבור רחב, טרם תוקנו.

משרד מבקר המדינה העיר לגופי השלטון המקומי כי הדין מחייב אותם להפעיל את סמכותם למנוע בנייה של מבנים מסוכנים ושימוש במבנים כאלה; חוזרי מנכ"ל משרד הפנים מהשנים 1996 ו-1998 שקבעו כי הבנייה בשיטת הפל-קל מסוכנת, נועדו להבהיר להם את חובתם זו; והאסון שהתרחש באולמי ורסאי בשנת 2001 הדגיש והעמיק אותה והמחיש את הצורך הדחוף לפעול בעניין. בפרק הזמן שלאחר קבלת החלטת הממשלה בדבר אימוץ דוח הביניים, בד בבד עם גופי השלטון המקומי נשאו בנטל גם הגופים ממלכתיים שעליהם הטילה ממשלת ישראל לטפל בבעיית מבני הפל-קל. אולם, העובדה שהגופים הממלכתיים השתהו בטיפול בבעיה ושכמחצית ממבני הפל-קל הם מבני ציבור שבדרך כלל נאסף בהם קהל רב, חייבה את גופי השלטון המקומי לפעול בעצמם ביתר מהירות לאיתור, בדיקה ותיקון של מבני הפל-קל שבתחומם.

מ-311 המבנים האמורים הם מבני פל-קל או מבנים שיש חשש שנבנו בשיטה זו, אולם רק 41 (22%) מהם נבדקו כראוי, ומאלה רק 18 (10% מ-188 המבנים) תוקנו או נמצא שאין צורך לתקנם (ראו המשך).

משרד מבקר המדינה סיווג 170 מבנים שנמצא כי הם טעוני טיפול (בעניין זה ראו בהמשך הדברים), לפי השימוש שנעשה בהם. נמצא כי 81 (48%) מהמבנים האמורים הם מבנים המשמשים את הציבור שבדרך כלל מתאסף בהם קהל רב.

משרד מבקר המדינה העיר לכלל הגופים העוסקים בנושא כי העובדה שכ-50% ממבני הפל-קל שנמצאו טעוני טיפול הם מבנים המשמשים את הציבור מדגישה את הסכנה שהציבור עלול להיחשף לה ואת הצורך הדחוף ביישום מסקנות דוח הביניים.

בביקורת נמצא כי 16 מ-21 גופי שלטון מקומי שמשרד מבקר המדינה פנה אליהם בנושא הנדון, לא פעלו בשיטתיות כדי לאתר בתחומם מבני פל-קל נוספים על אלה שפורטו ברשימה שהמציאה להם המינהלה. רק שני גופי שלטון מקומי (אור יהודה ויבנה) הודיעו בתשובתם למשרד מבקר המדינה כי הם בדקו את החישובים הסטטיים שבתיקי הבנייה שברשותם כדי לאתר מבני פל-קל נוספים, ורק ארבעה גופי שלטון מקומי (אור יהודה הרצליה, יבנה ושרונים) איתרו את מתכנני הבניינים באמצעות תיקי הבנייה ופנו אליהם כדי לברר אם המבנים שתכננו היו מבני פל-קל. גוף שלטון מקומי נוסף (כפר יסיף) ערך לדבריו בדיקה של המבנים.

62 מ-311 המבנים מהמאגר שמשרד מבקר המדינה בדק את הטיפול בהם לא נבדקו על ידי גופי השלטון המקומי, וממילא אף לא ניתן לדעת אם הם מבני פל-קל. 60 מבנים לא נבדקו מהסיבות האלה: (א) ברשימת המינהלה לא צוינו הכתובת או פרטים מזהים אחרים של 43 מבנים; (ב) חמישה מהמבנים שצוינו ברשימה נמצאים מחוץ לתחום השיפוט של גופי השלטון האמורים; (ג) כפל דיווח של המינהלה לגבי 12 מבנים.

מהבדיקה שעשה משרד מבקר המדינה בגופי השלטון המקומי עלה כי 67 (53%) מ-126 המבנים שנקבע שהם מבני פל-קל לא נבדקו כלל; לגבי שני מבנים נוספים שלא נבדקו נטען, כי אינם בשימוש.

עוד נמצא כי הבדיקה שנעשתה לגבי 16 מ-126 המבנים האמורים הייתה בלתי מספקת. לדוגמה, נעשו "בדיקות ויזואליות" ובדיקות העמסה שלפי דוח הביניים אינן מספקות, באשר לבדיקות ההעמסה אף נאמר בו כי הן עלולות להיות מזיקות ואף מסוכנות.

בדוח הביניים נכתב כי אחת ממטרות הבדיקה היא זיהוי מהדורת תקרת הפל-קל. בדוח מפורטות המהדורות השונות של תקרות הפל-קל, ונעשית בו הבחנה בין מהדורות תקניות למהדורות שאינן תקניות . המהדורות שאינן תקניות הן תקרות החסרות חישוקים או לחלופין תקרות שיש בהן חישוקים שאינם תקניים. נמצא כי לגבי 20 מבני פל-קל שלפי טענת המתכננים, יש בתקרותיהם חישוקים, וגופי הפח שבהן משמשים למילוי בלבד, לא פעלו גופי השלטון המקומי לביצוע בדיקות המיועדות לזיהוי מהדורת הפל-קל שלפיה נבנו התקרות כדי לוודא כי מדובר במהדורה תקנית.

הביקורת העלתה כי תוקנו רק 11 מ-126 מבני הפל-קל שאותרו בגופי השלטון המקומי שנבדקו; וכי לגבי שבעה מבנים נוספים התקבלו חוות דעת שאין צורך לתקנם .

מבקר המדינה העיר לגופי השלטון המקומי שנבדקו כי דוח הביניים עמד על החשיבות שבהוצאת הנחיות מקצועיות על ידי מטה מקצועי; אך מכיוון שארבע שנים תמימות לאחר הגשתו עדיין לא יושמו המלצותיו, היה עליהם למלא את חובתם ולפעול בעזרת גורמים מקצועיים לאיתור שיטתי של מבני הפל-קל שבתחומם, לבדיקתם ולתיקונם של המבנים שעלולים לסכן את יושביהם.

מהביקורת עולה כי עשר שנים לאחר שנקבע כי שיטת הפל-קל היא שיטת בנייה מסוכנת, חמש שנים וחצי לאחר אסון ורסאי וארבע שנים לאחר שהתקבלה החלטת הממשלה ולפיה יש ליישם את המלצות דוח הביניים, רוב גופי השלטון המקומי לא עשו די לאיתור מבני הפל-קל ולבדיקה של מבנים שנקבע או היה חשש כי נבנו בשיטת הפל-קל, כמו כן עולה כי גופי השלטון המקומי כמעט שלא עשו דבר לתיקון מבני הפל-קל שאותרו בתחומן אף שהיו מחויבים לעשות כן.

לדעת משרד מבקר המדינה, מכלול הנתונים על איתור, בדיקה ותיקון של מבני פל-קל שהועלו בפרק זה מצביעים על כך שמרבית גופי השלטון המקומי בחרו שלא לנקוט פעולות מעשיות לקידום הטיפול במבני הפל-קל שבתחומם. לדעת משרד מבקר המדינה נוכח הסכנה הטמונה בהעדר הטיפול בנושא לא יכלו אותם גופי שלטון מקומי להמשיך ולתלות את חוסר המעש בטענה כי טרם הושלמה מלאכתם של הגופים הממשלתיים העוסקים בנושא, זאת לאחר שחלפו כבר שנים מאז הובהר כי מדובר בשיטת בנייה מסוכנת.

משרד מבקר המדינה מעיר למשרד האוצר ומשרד הבריאות כי באין הסכמה ביניהם באשר למקורות המימון לתיקון המבנה, והיות ובהותרת המצב כפי שהוא עלול לסכן את שלמותם ובטיחותם של אנשים רבים, הרי שעל שר האוצר ושר הבריאות להביא את הנושא לדיון ולהכרעה של ועדת השרים לענייני פנים ושירותים.

במועד סיום הביקורת, נובמבר 2006, כחמש שנים וחצי לאחר אסון אולמי ורסאי וכשנה ושמונה חודשים לאחר שהוגש דוח ועדת ההיגוי, טרם דנה הממשלה בהמלצותיה של ועדת ההיגוי.

יוצא אפוא, כי גם במקרה זה התגלעה מחלוקת בין שני משרדי הממשלה - משרד הפנים ומשרד האוצר - אשר הובילה לעיכוב ביישום החלטת הממשלה בדבר עבודתה של וועדת ההיגוי.

אמנם נושא המחלוקת שבין משרד הפנים למשרד השיכון הוא נושא בעל חשיבות, שיש בו פנים לכאן ולכאן, אולם לא היה מקום להשהות יתר על המידה את יישוב המחלוקת, ומן הראוי היה לסיימה בתוך זמר קצר ולמנוע סחבת. ככלל, אין זה ראוי שמחלוקות בין-משרדיות תמשכנה ותגרומנה לעיכוב הטיפול בעניין שבגינו התעוררו.

ממצאי הביקורת מצביעים על כשלים של משרדי הממשלה - הפנים, המשפטים והאוצר - בתהליכי היישום של החלטות ממשלה בעניין מסקנותיה של ועדת זילר. אף שעברו יותר מחמש שנים מהאסון באולמי ורסאי, טרם יושמו מסקנות הוועדה שנכללו בדוח הביניים שלה, וטרם נעשו הפעולות הכרוכות ביישום הדוח הסופי שהגישה.

הטיפול הכושל ביישום הדוחות האמורים שהתאפיין בסחבת, מעורר חשש בדבר קיומן של שתי בעיות יסודיות בתפקודם של משרדי הממשלה שאינן נוגעות רק לעניין הטיפול בנושא בטיחות המבנים בישראל: האחת נוגעת למידת המחויבות של משרדי הממשלה בכל הנוגע ליישום החלטות הממשלה; והאחרת נוגעת למידת התיאום ושיתוף הפעולה שבין משרדי הממשלה בבואם לקדם את הטיפול בנושאים במישור הלאומי.

אשר ליישום דוח הביניים - קשיים בהסדרה של עניינים מינהליים, כגון נושא השיפוי של הגורמים המקצועיים שהיו אמורים לקבוע הנחיות לפתרון בעיית מבני הפל-קל, היו הגורם המרכזי לעיכוב ואף לעצירה של מהלך ממלכתי רחב שנועד להביא ליישום מסקנותיה של ועדת זילר בעניין מבנים אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, על ועדת השרים לענייני פנים ושירותים לפקח ביתר קפידה על יישום החלטותיה בנושא דוח הביניים, ולהתערב בלא שיהוי כל אימת שיתגלה כשל שיש בו כדי למנוע את השלמת הטיפול בבעיית מבני הפל-קל.