|   15:07:40
דלג
  אביחי מנדלבליט  
היועץ המשפטי לממשלה ממשלת ישראל
בלוג/אתר רשימות מעקב
מועדון VIP
להצטרפות הקלק כאן
בימה חופשית ב-News1
בעלי מקצועות חופשיים מוזמנים להעביר אלינו לפרסום מאמרים, מידע בעל ערך חדשותי, חוות דעת מקצועיות בתחומים משפט, כלכלה, שוק ההון, ממשל, תקשורת ועוד, וכן כתבי טענות בהליכים בבית המשפט.
דוא"ל: vip@news1.co.il
כתבות מקודמות
קבוצת ירדן
מה חשוב לדעת על שיעורים פרטיים בישראל
מיכי קסטנבאום
חלוק מגבת לילדים

רק הראיות יקבעו

הרצאתו של היועץ המשפטי לממשלה בערב עיון של לשכת עורכי הדין לרגל השקת פורום היועצים המשפטיים הראשיים במשרדי הממשלה [ט"ו בשבט תשע"ח, 31.01.2018]
31/01/2018  |   אביחי מנדלבליט   |   נאומים   |   פרשות נתניהו   |   תגובות
"אומר את הדברים בקולי" [צילום: פלאש 90]

מבחן אחיד לכולם
אין אדם שיש לו דין שונה. המבחן הראייתי הוא מבחן אחיד לכולם. כך היה ביחס לפתיחה בחקירות ולניהולן. וכך גם יהיה אם נמצא די ראיות להוכחת ביצוע עבירה, המצדיקות הגשת כתב אישום

אני שמח להשתתף באירוע השקת פורום היועצים המשפטיים הראשיים במשרדי הממשלה של לשכת עורכי הדין.

זהו הגוף השלישי המוקם בלשכה, מאז כניסתי לתפקיד, שמיועד עבור משפטנים בשירות הציבורי - השניים הקודמים היו ועדת פרקליטי המדינה, וועדת המשפטנים בשירות הציבורי.

וזה המקום להודות ליו"ר הלשכה, אפי נוה, שמוביל את שיתוף הפעולה הפורה והחשוב בין לשכת עורכי הדין לבין המשפטנים בשירות הציבורי, ומבטא בעשייתו זו את המרכזיות של משפטני השירות הציבורי בעשייה המשפטית במדינת ישראל.

בשנים האחרונות, סוגיית תפקידם ומעמדם של היועצים המשפטיים הראשיים במשרדי הממשלה עולה חדשים לבקרים בשיח הציבורי, במגוון רחב של הקשרים. אני בהחלט סבור כי ראוי שלשכת עורכי הדין תהא שותפה בשיח הזה, וחתירתם למאבק החשוב לשמירה על עצמאותם ועל מעמדם של היועצים המשפטיים בשירות הציבורי בכלל, והיועצים המשפטיים הראשיים במשרדי הממשלה בפרט.

חקירה איננה תוכנית ריאליטי

אך בטרם אפנה לעסוק בנושא חשוב זה, שלשמו גם התכנסנו היום, אבקש לפתוח את דברי בהתייחסות לנושא שעומד על סדר היום הציבורי בימים האחרונים הקשור לתפקידו של היועץ המשפטי לממשלה כראש התביעה הכללית.

במסגרת הזו, חשוב מאוד לשמור מכל משמר על עצמאותו של מוסד היועץ המשפטי לממשלה. מבחינה מקצועית ומוסדית - הדברים ברורים. היועץ המשפטי לממשלה נהנה מעצמאות מלאה בתפקידו כראש התביעה הכללית. הדברים באים לידי ביטוי יומיומי בעולם המעשה. עבודתנו בהקשר של אכיפת הדין מנותקת לחלוטין מהשפעות חיצוניות - פוליטיות או אחרות. מערכת אכיפת החוק, הכוללת את גופי החקירה, הפרקליטות והיועץ המשפטי לממשלה, היא מערכת עצמאית ובלתי תלויה, ואשר אין לה מורא זולת מוראו של הדין. אנו פועלים על-פי הראיות, והחוק, המשפט הוא לחם חוקנו, והוא בלבד.

בתוך כך, ברור לי שאנחנו לא פועלים בחלל ריק. בכל הנוגע לחקירות של נבחרי ציבור, קיימת זירה ציבורית שבמסגרתה נעשים מאמצים ניכרים מצד גורמים שונים, חלקם אינטרסנטים ובעלי עניין, לקעקע את אמון הציבור בעצמאות ובטוהר השיקולים של גורמי מערכת האכיפה השונים.

מבחינה מקצועית, כפי שהבהרתי בעבר, הרעשים הללו אינם מחלחלים לעבודתנו. מערכת האכיפה יודעת ותדע לעמוד כצוק איתן אל מול הקולות הללו. אולם, מתוך הבנת החשיבות של אמון הציבור במערכת אכיפת החוק, ובניקיון הדעת של הגורמים הפועלים במסגרתה, אני מוצא חשיבות רבה לשקף לציבור מעת לעת את המתרחש בנושאי אכיפת החוק העומדים על הפרק, כפי שמתאפשר מתוך אספקלריה של טובת החקירות.

מקום בו החקירות מאפשרות חשיפת פרטים - נעשה זאת. מקום בו השתיקה יפה - נשמור עליה בקפדנות. צריך לזכור שחקירה פלילית איננה תוכנית ריאליטי - אי-אפשר לשתף את הציבור בכל רגע נתון, בכל מה שקורה, שאם לא כן תיפגע יכולתנו להגיע חקר האמת.

דין אחד לכולם

אני ער לפרסומים מהימים האחרונים, שמתיימרים לשקף מידע מתוך החקירות, ומתוך כך להסיק מסקנות כביכול על טיב עבודת רשויות החקירה, על איכות קבלת ההחלטות ועל השיקולים העומדים ביסודן.

אומר זאת בצורה ברורה: חלק מהפרסומים מהימים האחרונים, המוצגים כציטוט של עד כזה או אחר - הם כוזבים. הם פשוט לא נכונים. כך גם הניסיון לייחס לי דברים שהושמעו כביכול מטעם "מקורבים אלי" או ל"גורמים בסביבתי". דברים אלו אינם משקפים את עמדותי שלי. הם אינם משקפים את תפיסת עולמי. אין להסיק מהם מסקנות כלשהן, או לנסות לגזור מההתבטאויות הללו את התוצאות העתידיות של החקירות המתנהלות.

כשאני רוצה להעביר מסר לציבור - אני יודע לעשות זאת ועושה זאת בקולי שלי או בהודעות רשמיות. בדומה לדברים אותם אמר אתמול המפקח הכללי של המשטרה, רב-ניצב רוני אלשיך, גם אני כמוהו מציע לציבור להסתמך אך ורק על הודעות רשמיות של רשויות אכיפת החוק. אל תסיקו מסקנות שגויות שאינן מבוססות על פרסומים מוסמכים, והיזהרו מפרסומים שאינם מוסמכים.

חשוב לחזור ולהדגיש: איש אינו עומד מעל החוק. אין אדם שיש לו דין שונה. המבחן הראייתי הוא מבחן אחיד לכולם. כך היה ביחס לפתיחה בחקירות ולניהולן. וכך גם יהיה אם נמצא די ראיות להוכחת ביצוע עבירה, המצדיקות הגשת כתב אישום.

אם יהיה סיכוי סביר להרשעה, זו תהיה אמת המידה היחידה לקבלת החלטה, גם בתיקים הללו, כמו בכל תיק אחר, כמו עם כל חשוד אחר. רק הראיות יקבעו, לא הסיסמאות, לא הציוצים, ולא הכותרות. אנחנו לא קבלני הרשעות, ואנחנו גם לא נפחד לקבל החלטות כשצריך. הכל יהיה לפי הספר, ולאחר לימוד מעמיק ויסודי של החומר. ובהקשר הזה, אני מודע היטב לכובד האחריות המוטלת על כתפי.

אשר לתיקי החקירה הנוגעים לראש הממשלה, הרי שעד כה נחקרו עשרות רבות של עדים. בוצעו חיקורי דין במדינות שונות וביבשות שונות. נחתם הסכם עד מדינה משמעותי. ובוצעו פעולות חקירה רבות ומגוונות אחרות, שעל רובן כלל לא שמעתם, וטרם בשלה העת לפרסמן.

העבודה הזו לוקחת זמן. היא מתנהלת במקצועיות, ומתוך שיקול אחד ויחיד - של האינטרס הציבורי במיצוי החקירה וברור האמת. החקירות מתבצעות תוך שיתוף פעולה מיטבי של חוקרי המשטרה ואנשי הפרקליטות. העבודה נעשית באופן מאוחד ומתואם. אין מקום לייחס לחוקרי המשטרה, או למי מאנשי מערכת אכיפת החוק, המעורבים בחקירות הנוגעות לראש הממשלה, או בכלל, שיקולים זרים בחקירה, או חלילה שיקולים פוליטיים.

כאשר החקירה תסתיים, ואנו בהחלט בישורת האחרונה של החקירות, נעבור לתהליך של שמיעת חוות הדעת המשפטיות וקבלת החלטות. תנו למשטרת ישראל ולמערכת אכיפת החוק לעשות מלאכתן נאמנה. אנו עושים כל שביכולתנו לברר את החשדות על-מנת להגיע לחקר האמת.

לנגד עיני, עומדת כל העת מילותיו של דוח ועדת שמגר בהקשר זה: "היועץ המשפטי העומד בראש התביעה הכללית עצמאי לחלוטין בהפעלת סמכויותיו בתחום דיני העונשין. הוא אינו נתון לגביהן למרותו של איש ומודרך אך ורק ע"י האינטרס הציבורי בהפעלה נכונה וראויה של דיני העונשין, לפי מיטב ידיעתו המקצועית ומצפונו". כך היה וכך גם יהיה ביחס לחקירות הנוכחיות.

מאפיינים ייחודים ליועצי המשרדים

כעת אפנה לנושא שלשמו התכנסנו - היועצים המשפטיים בשירות המדינה, בדגש על היועצים המשפטיים הראשיים למשרדי הממשלה.

היועצים המשפטיים במשרדי הממשלה הם בראש ובראשונה עורכי דין לכל דבר ועניין. כמו כלל עורכי הדין, עליהם לייצג נאמנה את האינטרסים של המשרדים שעבורם הם פועלים, ולסייע בקידומם. כפי שנכתב במסמך המכונן, שמבחינתי הוא מורה הדרך בנוגע לעבודת הייעוץ המשפטי לממשלה - דוח ועדת שמגר לבחינת דרכי המינוי של היועץ המשפטי לממשלה ונושאים הקשורים לכהונתו: "היועץ המשפטי הוא עורך דין של רשויות השלטון. בתור שכזה הוא חייב נאמנות לרשויות האמורות ועליו לסייע להן כמיטב יכולתו למלא את תפקידיהן ולממש את מדיניותן".

במסגרת זו, נדרשים היועצים המשפטיים במשרדי הממשלה להיות בקיאים ברזי המשפט, לדעת להתמודד עם סוגיות משפטיות מורכבות, ולגבש עמדה משפטית המבוססת על החוק והפסיקה. הם נדרשים לטעון את עמדתם ולשכנע בצדקתה - בכתב, וגם בעל פה. עליהם לדעת לנסח הסכמים, בהם גם הסכמים בינלאומיים. עליהם לדעת לגבש כתבי בית דין בהליכים משפטיים שונים. עליהם לדעת לנסח הצעות חוק, וללוות את הליכי החקיקה בכנסת. לשם כך, נדרשות מהם מיומנויות משפטיות רבות ומגוונות, והיכרות עם מגוון רחב של תחומי משפט.

אכן, ידיהם של היועצים המשפטיים הראשיים למשרדי הממשלה מלאות עבודה, מבוקר ועד ליל. אולם, בצד כל אלה - המאפיינים עורכי דין באשר הם, ליועצים המשפטיים למשרדי הממשלה ישנם גם מספר מאפיינים ייחודיים.

כפיפות מקצועית ליועץ המשפטי

ראשית, על-מנת להצליח בתפקידם בקידום האינטרסים של המשרד הממשלתי בו הם פועלים, עליהם להכיר על בוריו את תחומי פעילותו של המשרד, את דרכי עבודתו ואת היבטי המדיניות שעליהם הוא אמון. כפי שנקבע בהקשר זה בדוח הצוות הבין-משרדי לבחינת סוגיות הנוגעות למערך הייעוץ המשפטי למשרדי הממשלה ("ועדת אברמוביץ'"):

"הצוות רואה חשיבות רבה במעמדו של היועץ המשפטי כחלק אורגני וכבשר מבשרו של המשרד הממשלתי. הניסיון מלמד, כי יועץ משפטי שנתפס כנטע זר במשרד או כדמות חלשה לא יוכל למלא את תפקידו בהצלחה. לפיכך, יש חשיבות רבה בהקפדה על מעמדו של היועץ המשפטי כחלק מהנהלת המשרד לכל דבר ועניין.

"בנוסף, סבור הצוות כי יש חשיבות רבה בשילוב היועץ המשפטי כבר בשלבים הראשונים של גיבוש מדיניות המשרד ובחינת דרכי יישומה. בשלב זה ניתן לבצע, בדרך כלל, התאמות שיאפשרו את ביצועה המדיניות בהתאם לדרישות הדין. לעומת זאת, שילובו של היועץ המשפטי בסוף הדרך ולאחר שחלף זמן והושקעו משאבים רבים, מעורר קושי רב במקרה בו יאתר היועץ המשפטי קושי משפטי. במקרה מעין זה עלולה עמדת היועץ המשפטי להיראות ככזו ה'עוצרת' פעולה; אף שלמעשה שיתוף היועץ המשפטי בשלב מוקדם יותר היה מונע את עצירת התהליך בשלב מאוחר."

אכן, היועץ המשפטי הראשי למשרד ממשלתי הוא חלק בלתי נפרד מהנהלת המשרד, וקיימת חשיבות רבה לכך שיהיה משולב בעבודת המשרד באופן שיאפשר לו לתת שירות משפטי מיטבי לדרג המדיני ולדרגים המקצועיים השונים.

מאפיין שני שמייחד את היועצים המשפטיים למשרדי הממשלה הוא כפיפותם המקצועית ליועץ המשפטי לממשלה, בצד כפיפותם הארגונית להנהלת המשרד בו הם עובדים. דואליות זו נקבעה כבר בדוח ועדת שמגר:

"המגמה הראויה והרצויה של היועץ המשפטי לממשלה, הייתה והינה כי היועצים במשרדי הממשלה ובגופים הממלכתיים האחרים יהיו מחויבים ע"י הנחיותיו ועצותיו ויראו בו את הסמכות המקצועית העליונה המדריכה את פעולותיהם כלפי הגופים והמוסדות אשר הם משרתים בהם, או אשר הם משמשים להם כיועצים. היועצים המשפטיים הפועלים מחוץ למשרד המשפטים, אינם כפופים ליועץ המשפטי מבחינה מינהלית".

עמדה זו אושררה ע"י ועדת אברמוביץ', אשר קבעה כי "המודל המקובל בישראל הוא המודל הנכון והמתאים בהתחשב במכלול הנתונים". בהתאם למודל זה, היועץ המשפטי לממשלה הוא המנחה המקצועי של היועצים המשפטיים למשרדי הממשלה בנושאים משפטיים, ועליהם לפעול בהתאם להנחיותיו, גם אם הדבר איננו תואם את עמדת הדרג הנבחר או את עמדת הדרג המקצועי במשרד.

המעמד המחייב של ההנחיות

מאפיין שלישי של היועצים המשפטיים למשרדי הממשלה הוא המעמד המחייב של חוות דעתם המשפטית כלפי כלל גורמי המשרד. הדבר נובע מהתפיסה המקובלת בשיטתנו המשפטית, הרואה ביועצים המשפטיים למשרדי הממשלה כזרועו הארוכה של היועץ המשפטי לממשלה במשרדיהם, כך שהמעמד המחייב של חוות דעת היועץ המשפטי לממשלה כלפי הממשלה בכללותה, משכפל עצמו גם למישור של משרדי הממשלה עצמם.

עניין זה נקבע אף הוא כבר בדוח ועדת שמגר, המורה בהקשר זה כי: "חוות דעת של יועץ משפטי של משרד, דינה כלפי עובדי אותו משרד כדין חוות דעת של היועץ המשפטי לממשלה כלפי כל גורם ממלכתי".

בהמשך לכך, עוגן הדבר גם בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה 9.1000, שכותרתה: "היועצים המשפטיים למשרדי הממשלה", המורה כי: "חוות דעתו של היועץ המשפטי למשרד ממשלתי שבשאלה משפטית קובעת, מבחינתם של כל עובדי המשרד, את המצב המשפטי הקיים, כל עוד לא נפסק אחרת ע"י בית משפט מוסמך".

ההנחיה מוסיפה וקובעת כי מקום בו הדרג המיניסטריאלי או הניהולי במשרד מבקשים לערער על חוות דעתו של היועץ המשפטי של המשרד, הם רשאים לפנות, יחד עם היועץ המשפטי המשרדי, ליועץ המשפטי לממשלה, על-מנת שיכריע בנושא.

חשוב להדגיש כי זוהי דרך הפעולה היחידה העומדת לרשות הדרג המדיני או הניהולי שעה שאיננו שבע רצון מחוות דעת משפטית של היועץ המשפטי במשרדו. כל עוד חוות דעת זו לא שונתה בעקבות עמדה סותרת של היועץ המשפטי לממשלה או בעקבות פסיקה סותרת של בית משפט מוסמך, על גורמי המשרד לקיימה. התעלמות מחוות הדעת המשפטית, או חמור מכך, פעולה בניגוד לה - אסורים בהחלט.

כבוד שופט בית המשפט העליון בדימוס, פרופ' יצחק זמיר, אשר כיהן כידוע גם כיועץ משפטי לממשלה, עמד על נקודה זו בספרו החשוב על המשפט המינהלי, במילים הבאות: "פירושו של היועץ המשפטי מחייב לא משום שהוא מצווה על הרשות לפעול בדרך מסוימת, שהרי אין לו סמכות לצוות עליה; הוא מחייב משום שכל רשות אמורה לפעול אך ורק לפי החוק, ואין בפני הרשות פירוש מוסמך יותר של החוק מן הפירוש של היועץ המשפטי" (כרך א', בעמודים 107-106).

המעמד המחייב של חוות דעת היועץ המשפטי למשרד הממשלתי קשור למאפיין הרביעי, ואולי החשוב ביותר של תפקיד היועצים המשפטיים במשרדי הממשלה, והוא היותם גם שומרי סף, שתפקידם להבטיח כי פעילות המשרד ובעלי התפקידים בו תהיה על-פי דין ובהתאם לכללי המנהל התקין.

כפי שנפסק ע"י כבוד השופטת ענת ברון, בפרשת חוות השקמים: "היועץ המשפטי לממשלה, כמו גם נציגיו במשרדי הממשלה השונים, הם שומרי הסף של שלטון החוק ופעילותם ככזו חיונית בכל רשות מרשויות המדינה. פירושו של דבר שהיועמ"ש, בפרשנותו את הדין הקיים, איננו רק 'מייעץ'; הוא גם 'מפקח' על הממשלה..., משמש עבורה כ'כלב שמירה' של שלטון החוק".

תפקיד מרכזי: שומר סף

בתפקיד הזה כרוכה אפוא אחריות רבה - אחריות להבטחת שלטון החוק. זהו תפקיד מאתגר ביותר, שמילויו איננו פשוט, ובוודאי שאיננו קל. לעיתים, הוא מחייב את היועץ המשפטי של משרד ממשלתי לקבוע כי קיימת מניעה משפטית מנקיטה בפעולות מסוימות מצד גורמי המשרד, גם אם אלה נועדו לקדם את המדיניות של הדרג הנבחר.

בנוסף, היועץ המשפטי המשרדי נדרש לעמוד על המשמר כל העת, ולהתריע בפני השר ובפני הנהלת המשרד על פעילות בלתי חוקית שננקטת ע"י גורמי המשרד. במקרים מסוימים, נדרש היועץ המשפטי של המשרד לדווח על כך גם ליועץ המשפטי לממשלה.

עמידתם הבלתי מתפשרת של יועצים משפטיים למשרדי ממשלה על כך שקיימת מניעה משפטית מנקיטה בפעולות מסוימות, מהווה במקרים רבים עילה לביקורת בלתי-מוצדקת כלפיהם.

מעבר לכך שזהו, כאמור, אחד מתפקידיו של היועץ המשפטי של המשרד הממשלתי - לשמש כשומר סף, הביקורת איננה מוצדקת לנוכח העובדה שהקביעה כי קיימת מניעה משפטית היא לעולם מוצא אחרון, לאחר שמוצו כל הניסיונות מצד היועץ המשפטי לעבוד ביחד עם הדרג המדיני והמקצועי במשרד בכדי למצוא מתווה חוקי להגשמת מדיניותו. כפי שהזכרתי, במסגרת זו, הדרג הממונה במשרד גם רשאי לבקש שהדברים יובאו בפני להכרעתי, מקום בו הוא חפץ לערער על חוות דעת היועץ המשפטי של המשרד.

בהמשך אתייחס להצעת החוק הממשלתית הנוגעת לדרכי מינויים של יועצים משפטיים למשרדי הממשלה, אך כבר בשלב זה חשוב להזכיר שהצעת החוק הפרטית שהוגשה בשעתו, שביקשה להפוך את תפקיד היועץ המשפטי למשרת אמון של ממש, באמצעות השוואת דרך המינוי והפיטורין של היועץ המשפטי לדרך המינוי והפיטורין של מנכ"ל המשרד, נועדה להתגבר בדיוק על המרכיב הזה - של שמירת הסף - בעבודת היועץ המשפטי של המשרד. וכך נכתב בדברי ההסבר להצעה:

"בשנים האחרונות חלו שינויים מרחיקי לכת בתפקידם ובמעמדם של היועצים המשפטיים במשרדי הממשלה. כיום, נתפס תפקידו של היועץ המשפטי לא רק כמייעץ, אלא גם כמי שיכול לפסול רעיונות ותהליכים אותם מקדם השר המופקד על המשרד במידה ולמיטב הבנתו יש בהם פסול חוקי או חוקתי. שינויים אלה מביאים לעיתים לקושי בפעילותו התקינה של המשרד, הנובע ממחלוקות המתגלעות בין השר הממונה על המשרד לבין היועץ המשפטי.

"...הצעת חוק זו נועדה להביא לשינוי בשיטת בחירתם של היועצים המשפטיים במשרדי הממשלה, כך שהיועץ המשפטי למשרד ייבחר על-ידי השר המופקד על המשרד למשרת אמון, כפי שהדבר נעשה היום בנוגע לבחירת מנכ"ל המשרד. שינוי זה יביא להגברת המשילות ולחיזוק משרדי הממשלה, כך שיוכלו ליישם את מדיניות השר המופקד עליהם בצורה מיטבית והרמונית ולא לעומתית ומסכלת.

"...התפיסה העומדת בבסיס הצעת חוק זו היא שתפקידו של היועץ המשפטי הוא לסייע לשר להגשים את מדיניותו ולהעניק לו את הכלים המשפטיים המתאימים. למטרות פיקוח ובקרה קיימים גופים אחרים - מבקרי המשרדים, מבקר הממשלה, בתי המשפט ומערכות אכיפת החוק".

שגיאה יסודית של המציעים

לפי דברי ההסבר הללו, התכלית של הצעת החוק היא להסיר מהיועץ המשפטי של המשרד הממשלתי את התפקיד של שומר סף, ולהותיר אותו אך ורק עם התפקיד של מקדם מדיניות הדרג הנבחר. ופה בדיוק טמונה השגיאה היסודית של מנסחי ההצעה, ובכלל של אלו המלינים נגד היותם של היועצים המשפטיים למשרדי הממשלה גם שומרי סף.

תפקידו של היועץ המשפטי של המשרד הממשלתי הוא לקדם את מדיניות המשרד בגדרי הדין. רשות מינהלית איננה רשאית ואיננה מוסמכת לפעול בניגוד לדין. כפי שהובהר כבר בדוח ועדת שמגר:

"הקו המנחה את היועץ המשפטי, ואשר משמש נקודת מוצא שלו בפעולתו כיועץ, הוא כי הרשות השלטונית מחפשת פתרון חוקי על-פי הערכים אשר אותם אימצה על-פי תפיסות היסוד שלה, לשם מימוש מדיניותה וניהול ענייניה וכי היא מחפשת על כן ייעוץ משפטי מיומן ובעל מחויבות כדי לנווט את ספינת הממשל בתוך תחומי החוק. באמצו גישה זו הוא משרת את הרשות הממלכתית ובאופן בלתי ישיר את הציבור כולו".

והדברים באו לידי ביטוי גם בפסק הדין בעניין חוות השקמים, שהזכרתי כבר מוקדם יותר: "וייאמר המובן מאליו, והוא ששיקולי חוקיות לא יכול שיהיו שיקולים זרים, ומקומם לעולם אינו נפקד מגדרם של השיקולים הצריכים לעניין. קבלתה של כל החלטה מנהלית וביצועה של כל פעולה מנהלית, מותנות בהיותן חוקיות. היותה של פעולה בלתי-חוקית - כקביעת היועמ"ש - היא אפוא סיבה מספקת שלא לבצעה במתכונת המבוקשת, והימנעות הרשות מביצועה היא שיקול דעת נכון ואף מתחייב... המשמעות איננה שהשר כפוף ליועמ"ש, אלא שהשר כפוף לחוק - ופירושו של היועמ"ש את החוק מחייב אותו".

אכן, אלמלא שימש היועץ המשפטי גם בתפקיד של שומר סף, בצד התפקיד של קידום מדיניות המשרד, לא הייתה למשרד הממשלתי האפשרות המעשית לקדם את מדיניותו, משום שרבות מפעולותיו היו נפסלות בבג"ץ בהיותן בלתי חוקיות.

עמדה על כך כבוד השופטת בדימוס דליה דורנר בפסק הדין בבג"ץ 4247/97 סיעת מר"צ נ' השר לענייני דתות: "דעותיהם האישיות של נבחרים או של עובדי ציבור בדבר המצב המשפטי הקיים אינן רלוונטיות. בהפעילם את סמכויותיהם עליהם לקיים את חוות-הדעת המשפטיות של היועץ המשפטי לממשלה ונציגיו... הפרתו של כלל זה - תוצאתה הבלתי נמנעת היא הפרה של חוקי המדינה ושל פסקי דין של בתי המשפט, ובסופו של דבר פגיעה קשה בשלטון החוק. והמקרה שבפנינו יוכיח".

להסדיר את תורת העבודה

השילוב של כלל המאפיינים שתיארתי עד כה ביחס לתפקיד היועץ המשפטי של משרד ממשלתי - משפטן בקיא ומיומן; הנדרש להכיר על בוריו את המשרד בו הוא פועל על-מנת שיוכל לקדם באופן מיטבי את מדיניותו; אשר משמש בו בזמן כזרועו הארוכה של היועץ המשפטי לממשלה; וכשומר סף - מלמד עד כמה מיוחד ומאתגר הוא התפקיד. מהיכרות אישית עם היועצים המשפטיים הראשיים של משרדי הממשלה, אני יכול לומר בביטחון רב, כי הם עומדים באתגר הזה בהצלחה רבה.

בתוך כך, עומדים בפנינו אתגרים רבים נוספים, הקשורים לעבודת היועצים המשפטיים למשרדי הממשלה. למרכזיים שבהם אבקש להקדיש את הזמן שנותר לי.

אתגר מרכזי וראשון במעלה הוא גיבוש תורה סדורה לעבודת הייעוץ המשפטי לממשלה, על כל מרכיביו - היועצים המשפטיים למשרדי הממשלה ומחלקות ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים. האתגר הזה מהווה בראייתי אחד התפקידים החשובים של היועץ המשפטי לממשלה, לנוכח תפקידו של היועץ כמי שעומד בראש השירות המשפטי הציבורי במדינת ישראל.

מתוקף התפקיד הזה ייסד נשיא בית המשפט העליון בדימוס והיועץ המשפטי לממשלה לשעבר מאיר שמגר, את המוסד של הנחיות היועץ המשפטי לממשלה, המשמשות בסיס לעבודתם של כלל היועצים המשפטיים בשירות המדינה. ועדת שמגר, שבראשה עמד, התייחסה לכך בצורה מפורשת, במילים הבאות:

"היועץ המשפטי אינו רק פרקליטה של הממשלה אלא של הרשויות הממלכתיות. הוא אינו רק יועץ לממשלה. הוא גם ראש התביעה הכללית ובעל מגוון סמכויות שונות בהן הוא פועל למען האינטרס הציבורי ושלטון החוק. הריכוזיות של הפונקציות השונות היא שמעניקה לתפקיד את היכולת למלא את המשימה, החובקת-כל, של הכוונת רשויות השלטון והאזרחים אל הנאמנות לשלטון החוק ושל אכיפת המשפט לקידום האינטרס הציבורי הטמון בכך. במילים אחרות, התפקיד חורג מעל ומעבר לתחום הצר של הגשת חוות דעת משפטיות מזדמנות לממשלה. הוא דורש פעולה יזומה, מאורגנת ורבת היקף. מיזוג שדות הפעולה השונים, יוצר את התוצאה הייחודית אשר צריכה להתגבש בתפקיד שבו אנו דנים".

בהתאם לתפיסה הזו, ביקשה ועדת שמגר לשנות את התואר של היועץ המשפטי לממשלה, כך שייקרא "היועץ המשפטי הראשי". הצעה זו, כידוע, לא התקבלה, אבל התפיסה לפיה תפקיד עיקרי וחשוב של היועץ המשפטי לממשלה הוא לנקוט פעולה אקטיבית ומקיפה לשם עיצוב שלטון החוק במדינה במובנו הרחב - שרירה וקיימת.

לאור זאת, בהקשר של הייעוץ המשפטי לממשלה ולמשרדי הממשלה, אני רואה חשיבות רבה ביצירת תשתית עיונית ומעשית לתורת הייעוץ המשפטי, תוך הנחלת העקרונות הנכונים של ייעוץ משפטי לכלל הגורמים הנוטלים בכך חלק.

אבן יסוד מרכזית במאמץ הזה היא המדריך הפנימי לעבודת יעוץ וחקיקה, שאת גיבושו הוביל בכישרון רב המשנה שלי לניהול ולתפקידים מיוחדים, עו"ד אבי ליכט. אבי יציג את המדריך בהרחבה בהמשך הערב, ולכולם תהיה הזדמנות להתרשם מהיקף העבודה שנעשתה ומהעומק של הדברים.

אני אסתפק בשלב זה בלציין שעקרונות היסוד המעוגנים במדריך כבר מחלחלים לעבודה היומיומית של הייעוץ המשפטי למשרדי הממשלה ולממשלה, ותהליך ההטמעה שלהם נמצא בעיצומו. אנחנו כבר רואים, למשל, כיצד ההבחנה האנליטית החשובה שמעוגנת במדריך בין חוות דעת הקובעת מניעה משפטית לבין חוות דעת הקובעת קושי משפטי, קונה אחיזה ומשפרת את השיח בין גורמי הייעוץ המשפטי לבין עצמם, ובינם לבין הדרג המדיני והדרג המקצועי במשרדי הממשלה השונים.

מנקודת המבט שלי, המאמץ הזה - של הנחת היסודות לייעוץ משפטי נכון לגורמי הממשלה השונים, חשוב לא פחות מהטיפול האפקטיבי והנחוש בתחום אכיפת החוק ובתחום המאבק בפשיעה.

סכנה של אפקט מצנן

אתגר מרכזי נוסף הוא המאבק לשמירה על עצמאותם המקצועית של היועצים המשפטיים למשרדי הממשלה. בהקשר הזה חשוב להזכיר, ועניין זה כבר נזכר גם מוקדם יותר, את הצעת החוק לשינוי דרכי המינוי של יועצים משפטיים למשרדי הממשלה.

ההצעה מבקשת לשנות את דרך המינוי הקיימת, הנערכת באמצעות ועדת מכרזים, אשר בוחרת את המועמד המתאים ביותר מבין אלו הבאים בפניה, לדרך של ועדת איתור, הממליצה על מועמד אחד או מספר מועמדים, כאשר המינוי עצמו יערך ע"י השר, בהסכמת היועץ המשפטי לממשלה.

הגם שהרכב ועדת האיתור מבקש לשקף איזון בין השפעת השר על המינוי לבין השפעתם של שומרי הסף - היועץ המשפטי לממשלה ונציב שירות המדינה, הרי שהקושי העיקרי בהצעה הוא נטילת סמכות המינוי מידיה של ועדה מקצועית א-פוליטית, והעברתה לידי הדרג המיניסטריאלי.

במהלך הזה טמון - בין היתר - חשש משמעותי מפני אפקט מצנן כלפי אותם יועצים משפטיים בשירות המדינה הרואים עצמם מועמדים לתפקיד היועץ המשפטי הראשי של המשרד בעתיד, ואשר עלולים לחשוש לפיכך להביע עמדה נחרצת אל מול הדרג המדיני, שמא יבולע להם ביום בו יבקשו להתמודד על התפקיד.

אל מול הקושי המשמעותי האמור בהצעת החוק, כלל אין זה ברור איזה צורך יש בה בעולם המעשה. מאז כניסתי לתפקיד, מונו יועצים משפטיים ברבים ממשרדי הממשלה, כולל הגדולים שבהם. כל המינויים נעשו בדרך של מכרז כמקובל, ובכולם מונו לתפקידם יועצים משפטיים מצוינים וראויים, המקובלים על הדרג המיניסטריאלי באותם משרדים.

בהקשר דומה, אני מבקש גם להתייחס לאירוע, שהתרחש לאחרונה, דווקא בנוגע לעבודה של ייעוץ וחקיקה, ולא של הייעוץ המשפטי במשרדי הממשלה, וזאת לגבי ליווי של הליך חקיקה מסוים בכנסת. במהלך הדיון בכנסת בהצעת החוק הביעה משפטנית מייעוץ וחקיקה, בהתאם להנחיות הממונים עליה, עמדה משפטית בנוגע לאי תקינות הליך החקיקה. בהמשך לכך, נטען כי היה עליה להימנע מאמירה זו.

כאן המקום להבהיר באופן חד-משמעי כי מבחינתי, אותה משפטנית פעלה בדיוק כפי שאני מצפה מכל משפטן מהשירות המשפטי הציבורי המופיע בכנסת והמציג עמדה מקצועית, וכי היא מקבלת את מלוא הגיבוי ממני.

עמדתי על מקצת האתגרים המשפטיים הנוגעים לעבודתם של היועצים המשפטיים בשירות הציבורי. ישנם כמובן עוד אתגרים רבים, ואני משוכנע שהפורום שאת הקמתו אנו משיקים היום, ישמש פלטפורמה חשובה לדיון בהם.

תאריך:  31/01/2018   |   עודכן:  31/01/2018
ד"ר אביחי מנדלבליט
מועדון VIP להצטרפות הקלק כאן
פורומים News1  /  תגובות
כללי חדשות רשימות נושאים אישים פירמות מוסדות
אקטואליה מדיני/פוליטי בריאות כלכלה משפט סדום ועמורה עיתונות
רק הראיות יקבעו
תגובות  [ 2 ] מוצגות   [ 2 ]  לכל התגובות        תפוס כינוי יחודי            
כותרת התגובה שם הכותב שעה    תאריך
1
7_7_7.
3/02/18 11:17
 
אלטע קאקער
6/02/18 21:31
תגובות בפייסבוק
ברחבי הרשת / פרסומת
התפתחויות נוספות   /  פרשות נתניהו
"חלק מהפרסומים בימים האחרונים, המוצגים כציטוט של עד זה או אחר, הם פשוט כוזבים ולא נכונים. כך גם הניסיון לייחס לי עמדות מפי מקורבים. הם אינם משקפים את השקפת עולמי ולא ניתן להסיק מהם את המסקנות של החקירות". כך אומר (יום ד', 31.1.18) היועץ המשפטי לממשלה, אביחי מנדלבליט, במפגש בלשכת עורכי הדין, בהתייחסו לחקירות בעניינו של ראש הממשלה, בנימין נתניהו.
31/01/2018  |  איתמר לוין  |   חדשות
שני האישים שמצטיינים בהבנת רזי המפלגות ואשר ניחנו בערמומיות, נחישות וחוש ריח מפותח למתרחש בעומקי הפוליטיקה הישראלית הם, לפי הסדר, בנימין נתניהו ואביגדור ליברמן.
28/01/2018  |  פסח רויטמן  |   מאמרים
קשה לחיות וקשה לנשום בְּאָוִיּרַת השחיתות שאנו נושמים במדינתנו. הימים חולפים ומערכות החקירה והתביעה ספק מתקדמות ספק משתדלות לדרוך במקום.
25/01/2018  |  יוסף אליעז  |   מאמרים
היועץ המשפטי לממשלה, אביחי מנדלבליט, ניצב לבדו מול ההכרעה הקשה ביותר בתפקידו: תיקי בנימין נתניהו. למרות שלכאורה יש סביבו שורה של בכירים שיכולים לייעץ לו ולסייע לו, הוא למעשה בודד. וזה לא רק מבחינת האחריות, וזה לא רק מבחינת המעמד. זה גם ובעיקר מבחינת ההכרעה עצמה. אין פלא שמנדלבליט - מקצוען ישר דרך ונקי כפיים מאין כמותו - מתחבט ומתלבט.
24/01/2018  |  איתמר לוין  |   כתבות
סערה בקרב מתנגדי ראש הממשלה בעקבות כתבה ששידר הערב (יום ג', 23.1.18) העיתונאי עמית סגל בחדשות ערוץ 2.
23/01/2018  |  עומר כרמון  |   חדשות
בלוגרים
דעות  |  כתבות  |  תחקירים  |  לרשימת הכותבים
דן מרגלית
דן מרגלית
בעצם מדוע שהח"כים לא יאשרו לעצמם פגרה? אבל לא סתם אלא ללא מגבלת זמן, לכו לפגרה, לכו ואל תשובו
יוסף אורן
יוסף אורן
אני בטוח ששופטי הפרס בחרו את הספרון "החזאית" כספר הטוב ביותר מאלה שהוגשו לעיונם בשנת 2022, אך גם הטוב מכולם באותה שנה לא היה כנראה מספיק טוב כדי להיבחר כראוי לפרס ברנר
עידן יוסף
עידן יוסף
כ-900 אלף כרטיסי רב-קו עם יתרות בשווי עשרות מיליוני שקלים יופקעו מהציבור ויגיעו לאוצר המדינה    משרד התחבורה טוען שהמצב הנוכחי מקשה עליו טכנולוגית, אך בפועל "תורם" את כספי הנוסעים ל...
לרשימות נוספות  |  לבימה חופשית  |  לרשימת הכותבים
הרשמה לניוזלטר
הרשמה ל-SMS
ברחבי הרשת / פרסומת
ברחבי הרשת / פרסומת
News1 מחלקה ראשונה :  ניוז1  |   |  עריסת תינוק ניידת  |  קוצץ ירקות מאסטר סלייסר  |  NEWS1  |  חדשות  |  אקטואליה  |  תחקירים  |  משפט  |  כלכלה  |  בריאות  |  פנאי  |  ספורט  |  הייטק  |  תיירות  |  אנשים  |  נדל"ן  |  ביטוח  |  פרסום  |  רכב  |  דת  |  מסורת  |  תרבות  |  צרכנות  |  אוכל  |  אינטרנט  |  מחשבים  |  חינוך  |  מגזין  |  הודעות לעיתונות  |  חדשות ברשת  |  בלוגרים ברשת  |  הודעות ברשת  |  מועדון +  |  אישים  |  פירמות  |  מגשרים  |  מוסדות  |  אתרים  |  עורכי דין  |  רואי חשבון  |  כסף  |  יועצים  |  אדריכלים  |  שמאים  |  רופאים  |  שופטים  |  זירת המומחים  | 
מו"ל ועורך: יואב יצחק © כל הזכויות שמורות     |    שיווק ופרסום ב News1     |     RSS
כתובת: רח' חיים זכאי 3 פתח תקוה 4977682 טל: 03-9345666 פקס מערכת: 03-9345660 דואל: New@News1.co.il