השבחה והעיר הגדולה

בשנים האחרונות אנו עדים לשינויים תכנוניים רבים בתל אביב. שינויים אלו השפיעו רבות על סוגיית היטלי ההשבחה, כאשר יצרו מאבקים משפטיים בין האזרח לרשויות שהגיעו לשמאים מכריעים וועדות ערר. הרשויות טוענות, כי השביחו עבור בעל הקרקע את הנכס, ואילו האחרון טוען, כי הנכס לא הושבח כלל, בין היתר לאור חוסר וודאות לגבי היקף הזכויות.

כידוע, היטל השבחה הוא מס המוטל על עליית ערכם של מקרקעין בעקבות אישור תוכנית, אישור שימוש חורג ומתן הקלה. שיעורו הוא 50% מההשבחה שנוצרה, כאשר מועד התשלום יידחה לרוב למועד מימוש הזכויות, דהיינו, מכירת המקרקעין או הוצאת היתר בנייה מכוח האירוע יוצר ההשבחה.

תיקון 101 לחוק התכנון והבנייה ערך חלוקה מחדש של סמכויות התכנון בין הוועדות המחוזיות לוועדות המקומיות, כאשר הוגדלו סמכויותיהן של האחרונות על-מנת לזרז בנייה. במסגרת התיקון נוצרו תוכניות כוללניות, שמכוחן תוכל ועדה מקומית עצמאית לקבל סמכויות תכנון נרחבות מאלו הקיימות לוועדה מקומית רגילה, ולקדם תוכניות מתאר מקומיות ומפורטות ללא אישור הוועדה המחוזית.

תוכנית המתאר של תל אביב

לפני שנתיים, בעקבות התיקון, פורסמה למתן תוקף תוכנית המתאר של תל אביב, היא תוכנית תא/5000. היא חלה על כל השטח המוניציפלי של העיר וקובעת מגמות תכנון. לאחר אישורה של תוכנית המתאר, בעלי נכסים רבים בתל אביב אשר מימשו את נכסיהם, הופתעו לקבל דרישת תשלום היטל השבחה מכוחה. לאור האי-ודאות הקיימת לגבי היקף הזכויות מכוח התוכנית טענו בעלי הנכסים, כי התוכנית איננה משביחה, משום שלא ניתן להוציא מכוחה היתרי בנייה ויש להביא בחשבון זמן רב שייקח לאשר תוכנית מפורטת ביחס לתוספת בנייה. לשיטתם, האי-ודאות מתבטאת גם בדרישות תכנוניות של הוועדה המקומית, כגון דרישות להקצאת שטחי ציבור, שיקולים תחבורתיים ועוד.

לאור האי-ודאות, הרשויות החלו לקדם את הצעת החוק, שהתגבשה לתיקון 126 לחוק התכנון והבנייה. הוא קובע, כי היטל השבחה לא ייגבה בגין אישור תוכנית כוללנית, אלא שהתשלום יידחה וישולם רק לאחר מימוש זכויות מכוח תוכנית נוספת/מאוחרת שתאושר בהמשך. זאת לאור העובדה, כי קיים קושי לאמוד את ההשבחה שנוצרה בעקבות התוכנית הכוללנית, ושיעורו של היטל ההשבחה איננו מדויק דיו. כמו-כן, בעל מקרקעין שאושרה תוכנית כוללנית על מקרקעיו אינו יודע אילו זכויות היא תוסיף לו, אם בכלל.

ואולם, התיקון לא הוחל לגבי בעלי זכויות שמימשו את זכויותיהם. לגביהם קבע התיקון, כי הם יכולים לבחור לפעול על-פי התיקון או להתעלם ממנו, וזאת כל עוד לא הוצאה שומה סופית בעניינם. לפיכך, לאחר כניסת התיקון לתוקף, הוועדה המקומית שלחה מכתבים לאותם בעלי נכסים בתל אביב, שמימשו את זכויותיהם לפני כניסת תוכנית המתאר לתוקף, והציעה להם לדחות את תשלום ההיטל עד לאחר אישור תוכנית מפורטת.

לכאורה, מכתבים אלו נראים תמימים ומאפשרים לבעלי הנכסים לדחות את תשלום ההיטל לעתיד, וברור, כי כל בעל נכס היה מעוניין לדחות תשלום משמעותי לרשויות. אולם, מבט מעמיק יותר מגלה, כי מי שייענו להצעה ישלמו ביוקר. מותר להניח, כי מחירי הקרקעות יאמירו בעוד מספר שנים, כאשר תאושר תוכנית מפורטת. מה שהבינה הוועדה המקומית ולא הפנימו רוב בעלי הנכסים, ששמחים לכל דחייה, הוא שהוועדה המקומית עתידה להפסיד מיליוני שקלים בהיטלי השבחה אם תיאלץ לגבות כעת את ההיטל על-פי תוכנית המתאר הכוללנית שלה.

אחרי תקופה של חוסר ודאות לגבי אופן חישוב הזכויות שנבע מתיקון 126, כמו גם עמימות שאפשרה שתי פרשנויות לאופן חישוב ההיטל, פרסם לאחרונה המשנה ליועץ המשפטי, עו"ד ארז קמיניץ, חוות דעת בנוגע לאופן בו על רשויות מקומיות שאושרה בתחומן תוכנית כוללנית, לגבות היטל השבחה. קמיניץ קבע, כי חישוב ההיטל יבוצע לפי "שיטת המקפצה המנטרלת": יש להתעלם משלב הביניים של אישור התוכנית הכוללנית, כך שבעת חישוב ההיטל במועד שתאושר התוכנית המאוחרת, יחושבו שתי התוכניות יחדיו, הכוללנית והמפורטת, כתוכנית אחת. המשמעות היא, שהשומה תכלול את כל עליית ערך המקרקעין שיצרו המהלכים התכנוניים, מתחילתה של הכוללנית ועד למפורטת.

חוות דעת זו מהווה רעידת אדמה בנוגע לדרך בה יש לחשב היטל השבחה ולניסוח סעיפים בחוזי מכר מקרקעין. המשמעות היא, כי בכל מקום שבו בוצעה עסקה לאחר תוכנית כוללנית, ישא הקונה בעתיד בהיטל ההשבחה בגין תוכנית זו וגם בגין התוכנית המפורטת שתבוא בעקבותיה. במקרה של תל אביב, הקונה ישלם היטל גם על השבחת תא/5000 וגם על התוכנית המפורטת, אולם השומה תיערך למועד התוכנית המפורטת ולערך הקרקע באותו מועד, מה שיגדיל משמעותית את ההיטל.

תוכניות הרובעים

במקביל לקידום תוכנית המתאר, החלה הוועדה המקומית תל אביב לקדם את תוכניות הרובעים, תוכניות עירוניות חדשות לארבעת הרובעים במרכז העיר. תוכניות רובע 3 ורובע 4 אושרו, ומצויות בהכנה תוכניות רובעים 5 ו-6. תוכניות אלו באות מכוח סעיף 23 לתמ"א 38, לפיו מוסד תכנון יהה מוסמך לאשר תוכנית מפורטת שמטרתה חיזוק מבנים מפני רעידות אדמה לפי הוראות תוכנית תמ"א 38.

ככלל, זכויות מכוח תמ"א 38 ומכוח תוכנית לפי סעיף 23 מכוחה (כגון רובע 3 ו-4) פטורות מהיטל השבחה. (למעט זכויות מסוימות מכוח תיקון 3א' לתמ"א שהוטל עליהן היטל חלקי). אולם, החוק מתייחס לפטור בעת הוצאת היתר בלבד. מאידך-גיסא, בית המשפט העליון קבע (רע"א 3002/12), כי הפטור יחול גם בעת מכר הזכויות. נדגיש, כי זכויות מכוח תמ"א 38, הן זכויות שבשיקול דעת הוועדה המקומית ואינן זכויות מוקנות וודאיות.

לאחרונה פועלת הוועדה המקומית תל אביב להוציא דרישות תשלום היטלי השבחה מכוח תוכניות הרובעים בעת מכר המקרקעין, שכן לטענתה זו כבר הופכת את הזכויות של התמ"א לזכויות ודאיות.

מעניין לראות מספר החלטות של שמאים מכריעים, שקיצצו משמעותית ואף ביטלו את היטל ההשבחה. ברוב ההחלטות שניתנו לאחרונה נקבע, כי בהערכת ההשבחה יש לראות ב"מצב הקודם" את תמ"א 38 כמקנה זכויות ולכן לא חלה השבחה במקרקעין בעקבות תוכנית הרובעים. אם שמאים מכריעים נוספים ילכו בעקבות החלטות אלו, הרי שהוועדה המקומית עלולה להפסיד מיליוני שקלים. סביר להניח, שבתי המשפט עוד יידרשו לסוגיות אלו.