מבקר המדינה כמוסד אנכרוניסטי

לאחרונה התבשרנו כי הפעם אין שופט בדימוס בין המועמדים לתפקיד מבקר המדינה החדש של ישראל. ניתן לחשוב שאם זה עיקר הדווח התקשורתי על משרד המבקר ערב מינוי מבקר חדש, כל שאר הדברים ביחידה ניהולית מרכזית זו, תקינים, ולא כך הוא. מן המוסכמות היא, שאחד מתפקידי העיתונות הוא לשרת את "זכות הציבור לדעת", ולדווח בנאמנות על מה ש"מעניין את הציבור" או למצער צריך לעניין אותו. כנראה שגם זו אגדה, ששייכת למרחב הווירטואלי של "פייק ניוז" ו"פייק ריאליטי". השאלה אם המועמדים מתאימים באמת לתפקיד ובאים מרקע השכלתי או ניסיון מעשי רלוונטי, כמעט ולא נדונה. מה שנשאל ונטחן בעמודי הפרשנות היה, את מי רוצה נתניהו ואת מי מעמידה מולו האופוזיציה.

מה שבאמת צריך לעניין את הציבור וכנראה גם מעניין אותו, אבל לא את התקשורת, הוא מהי התועלת שמקבל מקיומו של משרד מבקר המדינה, תמורת הכספים שעולה לו מדי שנה החזקת משרד זה. אולם, שוב מסתבר שהתקשורת משרתת את העניין הציבורי בעיקר אם וכאשר הנושא משרת אותה, כלומר מוסיף לה רייטינג, משפר את המאזן הכלכלי שלה ואת דימויה ככל-יודעת וכמעט כל-יכולה.

הניסיון מלמד שמשרד מבקר המדינה והנושאים בהם הוא עוסק, עולה לכותרות במספר מצומצם מאוד של מקרים: כאשר מתפרסם הדוח השנתי, במיוחד אם יש בו פיקנטרייה אישית, שממנה עשויים לצמוח הדחות מתפקיד או כתבי-אישום; כאשר ממצאי הדוח מספקים, לפרק זמן קצרצר ובעיתוי נכון, טענות כלפי הממשלה, שעשויות לשרת את הדימוי העצמי החיובי של האופוזיציה, אם תרבה לצטט אותן; כאשר הדוח מביא סטטיסטיקה סלקטיבית על התפתחויות שליליות בחברה הישראלית, שמשרת את האג'נדה של אירגונים חברתיים, שמתקיימים מפיתוח וטיפוח "פולחן הרשע המובנה" בחברה שלנו.

לפרסומי הדוחות מצורפים לעיתים תגובות של הגורמים המבוקרים - ממסדיים, ציבוריים, ממשלתיים או כלכליים-חברתיים. תגובות אלה הן לרוב התחמקויות, לעיתים אלגנטיות, מהעיסוק בעיקר, ומשלבות בתוכן התחייבויות רדודות לתקן את הליקויים, או קביעה "שמרבית הליקויים כבר תוקנו במהלך תקופת הכנת הדוח". כל מי שקורא את הדברים מבין, שלרוב מדובר בעורבא פרח. הציבור יודע זאת והתקשורת משתפת פעולה, מטעמים של אינטרסים עצמיים שלה, עם תרגילי הרמייה הללו בשתיקה או בהימנעות מבדיקה עניינית של התגובות חסרות התכלית.

אילו מילאה התקשורת את תפקידה כראוי, אחד המקורות הטובים ביותר העומדים לרשותה לבחינת רמת ואיכות השירות הציבורי, הם דוחות הביקורת של מבקר המדינה ושל מבקרי-פנים בארגונים ציבוריים. יש בהם מידע מפורט רב וחשוב הן באשר לאירועים החורגים מנורמות תקינות (לאו-דווקא פליליים) והן ביחס לאופן בו מטופלים אירועים אלה. יש בהם גם מידע חשוב על איכות השירות שמקבל הציבור מיחידות שירות המדינה. מה שרבים אינם מודעים לו, הוא שדוחות ביקורת, שעושים בהם שימוש נכון, לא רק עשויים למנוע תקלות חוזרות, תאונות עבודה ובזבוז כסף, אלא הם עשויים לתרום לשיפור תהליכים, לחסכון, לשיפור איכות החיים של העובדים ושל הציבור ולהגדלת הריווחיות של אירגונים כלכליים (או לחיסכון בפעילויות מתוקצבות) בשיעורים משמעותיים. למעשה, זהו תפקידם העיקרי. הטיפולים הפרסונליים הם לעיתים אחת התוצאות הבלתי-נמנעות, אבל לא תכלית-העל של הביקורת.

ביקורת המדינה אינה מיועדת "לתפוס גנבים"; לשם כך קיימת המשטרה. הביקורת מיועדת לבחון יעילות תהליכים אירגוניים ושירותיים ואת האיכות והרמה בה הם מתפקדים ומנוהלים. כאן נמצאים הערך והתמורה הגדולים והחשובים ביותר לארגון הנבדק, ולכל מי שמשורת על ידו או קשור בפעולתו. כאשר מבקר המדינה מחליף תפקיד זה בתפקידי שיטור לכאורה - מה שקורה בדרך כלל כאשר הוא בודק פעילות תוך כדי התבצעותה ("בזמן אמיתי") - מחטיא הוא את המטרה בגדול. מאידך-גיסא, המבקרים שהם אנשי משפט בהשכלתם נסחפים לפעול בתחומים בהם הם נהנים מיתרונות יחסיים. מגמה זו מתחזקת, כאשר מבקר מדינה חש, שללא פיקנטריה, נדחקת עבודתו לשוליים ואינה זוכה לתשומת לב הגורמים המופקדים על יישום ממצאיו. מהלכים אלה מחזקים כביכול את הנטייה לאקטואליזציה של הביקורת, אולם פוגעים באיכותה ובערכה האורגניים. מכאן גם ניתן להסיק שמסקנת נתניהו בטענו שאינו רוצה מבקר מדינה שבעברו המקצועי הוא שופט, מוצדקת. אולם זו רק מחצית האמת. המחצית השנייה, זו הקשורה באי-ניצול של עבודת המבקר לשיפור השירות הציבורי, היא כשל הרובץ דווקא לפתחו של נתניהו כראש ממשלה.

שופטים, בדרך כלל, אינם מומחים לניהול אירגונים, תהליכים פיזיים ואופרטיביים ופרויקטים. אילו הבינו זאת כראוי המבקרים הקודמים, לא היו ששים לבצע את הביקורות ב"זמן אמיתי". ביקורת כזו חסרה פרספקטיבה של התוצאות הסופיות (השלמת המהלך מול נתוני התכנון), חסרה תמונה שלימה של ההתנהלות הניהולית והארגונית ומתערבת בתהליכים תוך כדי התרחשותם. בכך היא מפריעה ומשבשת שיבוש מהותי את היכולת לבחון עובדות שעקרן תכנון מול ביצוע, תקצוב מול ביצוע, טיפול במשברים ובבלתי-צפויים ותהליכים של לימוד ארגוני מסוגים שונים ולמטרות שונות.

התרבות הארגונית קובעת קריטריוני בקרה לתהליכי קבה"ח. אחת השאלות החשובות היא היכן וכיצד נדגם התהליך כחלק מתהליך הביקורת לצורך הפקת לקחים. האם עמידה ביעדים פירושה שכל אבן דרך נבחנת בנפרד ואיכות הביצוע או ביצוע ראוי היא עמידה בכל אבן דרך בנפרד; או שהמבחן הקובע הוא עמידה ביעדים של שלבי העבודה העיקריים, ושלבי הביניים הם דרגות החופש של המבצעים, שבאמצעותן הם מנטרלים חלק מהשפעות אירועים בלתי-צפויים שאופייניים לתהליכים מורכבים. כמו-כן, בבחינה חלקית או בעיתוי שגוי, נותרת פתוחה השאלה מי נחשב אחראי לחריגה, (למשל: כאשר בוחנים אבני דרך עיקריות ומי כאשר בוחנים כל שלב בנפרד)?

השירות הציבורי בישראל סובל רבות מהגדרות נזילות של סמכויות הביצוע ומכאן גם של האחריות האפקטיבית. הוויכוח הציבורי המתנהל למשל סביב השאלה מהו תפקידו של יועץ (משפטי כלכלי, הנדסי, או כל מומחה תוכן אחר) בארגון ציבורי, ביחס לתפקידו של מנהל הארגון שתחת סמכותו הוא מתפקד, איננו תיאורטי אלא מעשי. האם מבקר שיבחן אירוע, שבו החלטת יועץ שיבשה תהליך מורכב, יראה את היועץ או את המנהל "הפורמלי" כאחראי לשיבוש בסבירות גבוהה וכיצד יראה את אותו אירוע מבקר, שהינו מומחה לניהול?

חשיפת קונפליקטים מסוג זה ע"י תקשורת המעמיקה לקרוא ולהבין את משמעות הביקורות ואת מקורותיה, היא הסיבה היחידה המצדיקה לחשוף את הדברים בפניה. רק כך יקבל הציבור את המידע וההנמקות להם הוא ראוי. כאשר החשיפה לתקשורת משתפת פעולה עם ההשתטות הקולקטיבית של כל העוסקים בנושא - המבוקרים, המבקרים והמתרצים - נמצאים אנו באורגיה חלמאית שהכול שותפים לה.

אחד הנושאים בהם יכולה ביקורת התקשורת להועיל, הוא הצפתן של בעיות חוזרות; אלה המכונות לעיתים בעיות שיטתיות - משהו לקוי בתהליכי עבודה שחוזר על עצמו בזמנים, במקומות ובנסיבות שונים. תיקון ליקויים כאלה הוא תרומה בסיסית לשיפור השירות הציבורי בטיב ועלות גם יחד. מתוך הכרת השכיחות של סוגיות מסוג זה ומהעובדה שאינני נתקל בדווחי תקשורת המציפים אותן כתרומה קונסטרוקטיבית, אני למד על האיכות הירודה של עבודת התקשורת ברתימת ממצאי המבקר לתועלת הציבור. מובן שאין בכך כדי להוכיח שהביקורת עושה את עבודתה היטב ורק התקשורת לוקה. אפשר בהחלט שהתקשורת אינה מוצאת מידע זה בדיווחים, מפני שהביקורת אינה איכותית די הצורך. אם התוצאה הסופית היא שהציבור מקבל דיווחים חסרי תועלת ואינו מקבל את הדיווחים החשובים באמת, מיהו אפוא זה שבודק את הבודקים ומעריך מקצועית את איכות הדווחים בתקשורת?
לטעמי, מבקר המדינה לא הצליח להציף את הקונפליקט הבסיסי והמובנה, הקיים בהגדרת האחריות והסמכות במערכות השירות הציבורי, בין הממונים על הביצוע לבין יועציהם המקצועיים והתקשורת לא הצליחה למקד את תשומת לב הציבור בכך חרף העובדה שסיקרה עשרות דוחות מבקר; אם כך, מה הועילו חכמים בתקנתם?

ציינתי לעיל שאני מבין את שיקולו של נתניהו, שביקש למנות למבקר המדינה אדם בעל-רקע ניהולי-ארגוני עשיר. שינוי הדגש אינו בא להקל על עבריינים להיות עבריינים. הוא בא להקל על מנהלים להיות מנהלים טובים החייבים להיות אחראים על מעשיהם ולמחדליהם ולא להיות מובלים באף ע"י יועצים ועוזרים; הם שמנחים את פעולות הארגון עליו הם ממונים ולא אף אחד אחר. כל עובדי הארגון חייבים לסייע להם בהוצאתה לפועל של המדיניות שנקבעה. לכן, מבקר המדינה חייב לבדוק בכל הרמות בראש וראשונה אותם ואת תפקודם כמנהלים. אם סרחו בתום לב, ייטב לכולנו אם יידון עניינם בדיונים מינהליים-משמעתיים, ע"י בעלי מקצוע מתאימים (בדומה לצבא). אם יוכח שפשעו או עברו על החוק, יועמדו לדין.

דומה שאחת החולשות הגדולות ביותר של השירות הציבורי, היא שאיכות ורמת השירות נמצאים במקום האחרון בסדר העדיפויות שעל פיו נבחן ומוערך השירות. "טוהר המידות", עבודה לפי נהלים וחוסר סמכות ויוזמה של עובדים כמעט בכל הרמות, משמשים כולם חסמים, בלמים ובקרות מפני סטיות נורמטיביות. אולם, השגחה משתקת דוחפת לחוסר יוזמה, מיומנות ויעילות, ולכך מהות דסטרוקטיבית. ההשגחה הטובה ביותר היא זו הנובעת מתרבות עשייה איכותית, שתהליכי ביקורת עצמית וחינוך ל"פרפקציוניזם" מקצועי כולל, הם יסוד מובנה. השימור הטוב ביותר מושג כאשר המערכת מפקחת על עצמה ויודעת למצות את הדין עם מי שחורג מהנורמה ומבזה את הקולקטיב.

לאור האמור לעיל, ייתכן שהפעלת מוסד ביקורת המדינה, אינה צריכה להיות תהליך סטנדרטי ורדום שמבוצע בשולי הפעילות הציבורית, המכוונת להעניק לאזרחים שירות איכותי. אפשר שעל המבקר להיות שלוחת-ביצוע של ועדת הכנסת לביקורת המדינה, שתתווה עבורו את מדיניות הביקורת ואת סדרי העדיפויות ובמקביל תהיה גם הגורם העושה שימוש קונסטרוקטיבי בתוצאות הביקורת לתועלת ציבור האזרחים. ההבדל העיקרי בין שתי הגישות הוא שלוועדת הביקורת של הכנסת, כגורם ביקורת ממלכתי על פעילות הזרוע המבצעת, גם "שיניים" מובנות בהגדרת תפקיד הוועדה. דומה שבמצב הקיים, חולשתה העיקרית של ביקורת המדינה, היא העדר שיניים כאלה.