קליפת בננה בנתניה?

אזור נופש מטרופוליני (אנ"מ), מוגדר בתוכנית המתאר המחוזית של מחוז המרכז 3/21 כ"שטח בעל חשיבות על-מקומית המיועד בעיקרו לפעילות נופש, פנאי וספורט בשטחים פתוחים ועיבוד חקלאי, וכן למטרות משלימות ותואמות של בינוי גובל". (במחוז ישנם 7 אזורי אנ"מ - אילנות נתניה, צפון רעננה, בקעת אונו, צפון מזרח ראשל"צ, מערב ראשל"צ, נס ציונה דרום ונס ציונה צפון).

תמ"מ 3/21 קובעת, כי השימושים המותרים באנ"מ הם בעיקר חקלאות, מתקני ספורט, חניונים, אירוח והסעדה (כמו גני אירועים וחניונים), מתקנים לפנאי פסיבי ואקטיבי, סדנאות וירידי אומנות, שטחים פתוחים (כמו שמורות טבע ויערות), מתקני תשתית, דרכים ועוד. הגדרה זו מתייחסת לשימושים שלא ניתן לעשות לרוב בתוך מרכזי הערים.

כמו-כן נקבע בתמ"מ 3/21, כי יש להכין תוכנית מתאר מקומית שתתייחס לכל אנ"מ בשלמותו וזאת כתנאי להכנת תוכניות מפורטות בתחום האנ"מ. הוועדה המחוזית מוסמכת לאשר תוכנית מתאר מקומית לאנ"מ הכוללת שימושים שונים מאלו המתוארים לעיל, ובלבד שיהיו תואמים ומשלימים לאזורי הפיתוח הגובלים (אזורים "צמודי דופן") וששטחם לא יעלה על 15% מסך השטח המיועד לאנ"מ. כלומר, בתמ"מ 3/21 ישנה הוראה המגבילה את היקף הבינוי (תכסית קרקע לפיתוח) לשטח שלא יעלה על 15% מכלל השטח המיועד לאנ"מ.

מי יקבל את הזכויות כ-15%

בעת הליכי התכנון והאישור של תמ"מ 3/21 (עוד בשנת 2003) ולאחריהם טענו גורמי התכנון והרשויות, כי אותם 15% נקבעו כפתרון למימון הקמת האנ"מ על שימושיו השונים תוך גביית היטל השבחה וכדומה וחלף תשלום פיצוי לשטחים שיינטלו כציבוריים. לאור זאת, החלוקה העתידית של זכויות הבנייה אמורה להתבצע בין כל בעלי הזכויות בתוך האנ"מ כולו. חיזוק לגישה זו ניתן למצוא במסגרת התנגדויות לתמ"מ 3/21 ותביעות ירידת ערך לפי סעיף 197, שנדחו מהנימוק שתמ"מ 3/21 לא הביאה לירידת ערך הקרקע, אלא אף השביחה אותם, שכן קודם לכן היה ייעוד הקרקע חקלאות, ואילו כיום 15% מהשטחים מיועדים לפיתוח יתחלקו בין בעלי האנ"מ.

אם "נפרוט" את השימושים הכלולים בתמ"מ 3/21 נמצא, כי יש מעין חלוקה בין "שטחים פתוחים" ל"שטחים לפיתוח". כפועל יוצא נראה, כי נוצר מתח אדיר בין בעלי הזכויות הממוקמות באזורים צמודי דופן לבין בעלי זכויות אחרים בקרקעות שאינן ממוקמות בצמידות לשטחים מבונים ומקרקעיהם מיועדים לשטחים ציבוריים או ליצירת "ריאות ירוקות", אך עדיין כלולים בגבולות התכנון העירוני, כך שבעליהם יצפו להיות שותפים בתוכנית איחוד וחלוקה שתשביח גם את זכויותיכם בעת שיקודמו תוכניות המשך מכוחה של תמ"מ 3/21.

בהמשך לתמ"מ 3/21 החלו לקדם, אומנם בעצלתיים, תוכניות שונות בתחומי האנ"מ. נבקש להתייחס כדוגמה לאחת מהם, שאושרה בשנת 2017 בנתניה והמועצות המקומיות באזור, המכונה תוכנית האילנות תמ"מ 3/21 תיקון 36 ומשתרעת על שטח של 5,500 דונם. זוהי תוכנית "כתמים" אשר הגדירה ייעודים שונים, חלקם בייעוד ציבורי כגון שצ"פ, מבני ציבור ועוד, וחלקם בייעוד לבנייה כגון מגורים, תעשיה ועוד.

לא לכל בעלי הקרקעות

לתוכנית האילנות הוגשו התנגדויות שונות ובהן נטען, כי מעל כל בעלי הקרקע הכלולים בתוכנית מרחפת עננת האנ"מ. לאור זאת, למרות שחלק מהקרקע יועד לשטחים פתוחים וחלק מופחת ממנה יועד לבנייה, יש להוסיף הוראה לפיה, בעת הכנת תוכנית מפורטת ייכללו הוראות בדבר איחוד וחלוקה של כל המתחם, באופן אשר יטיב בצורה שוויונית עם כל בעלי הקרקע בתחום הקו הכחול שלה. היינו, בטבלאות ההקצאה והאיזון שלה ייכללו כל השטחים הכלולים בתוכנית בערכי קרקע טרם שינוי ייעודם. בכך תיערך חלוקה שווה בין כל בעלי הזכויות במסגרת ה-15%, ולא תיערך אבחנה בין מי שמקרקעיו סומנו בייעוד לבנייה לבין מי שמקרקעיו סומנו בייעוד כשטח פתוח.

הוועדה המחוזית דחתה טענה זאת באומרה: "קביעת שטחי הפיתוח בתחום האנ"מ נעשתה משיקולים תכנוניים הנובעים מתמ"מ 3/21 ותמ"א 35 תוך יישום העיקרון של פיתוח צמוד דופן. אין כל חובה להחיל פיתוח או תכלית מניבה על כל שטחי האנ"מ. עיקרו של האנ"מ הוא מערך השטחים הפתוחים. מטרתה של התוכנית היא בחירת התכליות המתאימות לתאי שטח מתוך סל התכליות שנקבעו בתמ"מ 3/32. תמ"מ 3/21 לא חייבה החלת הפיתוח על כל תחום האנ"מ, ולפיכך, הכללת שטח בהיקף של אלפי דונמים במתחם לאיחוד וחלוקה משיקולים של פיצוי, מהווה שיקול זר להליך התכנוני ואין להיענות לטענות המתנגדים בהקשר זה".

במסגרת הדיון בהתנגדויות לתוכנית האילנות, עמדת משרד המשפטים הייתה, כי טענות מסוג זה צריכות להידון ברמת התוכנית המפורטת ולא בתמ"מ. עוד צוין: "בשנתיים האחרונות, אנחנו הוצאנו כמה חוות דעת על מקרים נקודתיים של אנמי"ם שבהם הוחלט כן להכניס חלק מבעלי הקרקע לאיחוד וחלוקה... זאת אומרת שהסיטואציה שם הייתה שלמרות שיש בן אדם שיש לו קרקע פרטית ובסופו של דבר נקבע שזה יהיה פארק, אבל מבחינה תכנונית אמיתית דווקא המתחם הירוק שמתוכנן על הקרקע שלו הוא קשור במישרין לבניה המוצעת. לפעמים אפשר... זה לא ההמלצה... אבל זה השאלה אם זה המצב בכל אנ"מ ואנ"מ".

נראה, כי עמדת משרד המשפטים (בדומה לעמדת המדינה) היא, כי על-מנת להכליל באיחוד וחלוקה שטח של בעלי קרקעות פרטיים שמקרקעיהם יועדו לשטח ציבורי, נדרשת זיקה ישירה של השימוש הציבורי שישרת את המתחם הספציפי לבנייה.

התוכנית המפורטת הראשונה

בימים אלה הופקדה בנתניה תוכנית מס' 408-0340562 "מתחם הבננה", שהיא התוכנית המפורטת הראשונה של האנמ"ים. עיון בה מעלה, כי חלוקת השטחים לבנייה (מגורים ותעשיה) המהווים את אותם 15% לפיתוח מכוח תמ"מ 3/21, מתבצעת כמעט ורק לגבי חלק מבעלי הקרקע הכלולים באנ"מ.

מכל אלו צפה ביתר שאת סוגיית האיזון, או ליתר דיוק חוסר האיזון, בין כל בעלי הקרקע. האם אכן רק בעלי קרקעות "צמודות הדופן" לאזורים המבונים יזכו להשביח את נכסיהם בעקבות התוכנית עבור אותם 15% המותרים לניצול מיטבי של הקרקע, או שמא היה על הוועדה לערוך איחוד וחלוקה מחדש של הקרקע וליצור טבלאות איזון בין כל בעלי הקרקעות באנ"מ?

מתוכנית מתחם הבננה עולה, ש-15% אינם אמורים להתחלק בין כל בעלי הזכויות. ברור, כי יש מי שיתהה האם קביעה זאת תואמת את הוראותיו וכוונתיו של מחוקק תמ"מ 3/21 והתוכניות שבאו מכוחה. ליתר דיוק: אם תוכנית מתחם הבננה הייתה מאושרת שנים בודדות לאחר אישורה של תמ"מ 3/21, האם גם אז חלוקת ה-15% הייתה נערכת באופן חלקי ובהתייחס רק לחלק מבעלי הקרקע? יתרה מכך: אם כוונת התמ"מ הייתה, כי ה-15% ייוחסו לחלקות מסוימות ולא לכל תחום האנ"מ, מדוע לא נקבע הדבר באופן מפורש או למצער במיקום השטח לבנייה?

נראה, כי הנושא עולה בתקופה בה סבור מינהל התכנון, כי שיקול תכנון לא אמור להיות מעורב בשיקול פיצוי, וכי לתוכנית איחוד וחלוקה ייכנס שטח רק אם הוא משרת רק את התוכנית המסוימת. עם זאת, אין הרבה דוגמאות דומות למקרי הנופש המטרופוליני, המשרת לא רק תוכנית מסוימת אלא גם את הרשויות הסמוכות כריאה ירוקה. השאלה היא אם פרשנות בשנת 2020 ששונה מפרשנות בשנת 2000, תשפיע על זכויות קניינות, למרות עמדות שהעלו בעבר הרשויות במפורש, על-מנת למנוע תביעות וטענות.

נראה, כי יידרש זמן רב עד אשר סוגיה זו תתברר ותוכרע באופן סופי. לנוכח היותה סנונית ראשונה של תוכנית מפורטת בתחום האנ"מ, נראה, כי להכרעה בה יהיו והשלכת רוחב על תוכניות מפורטות באזורי אנ"מים אחרים.