פגיעה בעצמאות הביקורת בשם חיזוקה

מעשיה ידועה מספרת על מלך שהיה כה חרד לחייו, עד שאסר על נתיניו לאחוז בנשק, עד שאויביו מבחוץ, בהעדר מגן, הורידו אותו מכיסאו ללא קרב. מצבים מעין אלה, שבשם הרצון להגן על האינטרס המוגן, נוקט המחוקק/המאסדר באסדרה המביאה למצב ההפוך מכך, המכונה 'כשל רגולטורי', אינה נדירה במחוזותינו.

דוגמה חדשה לכך ניתן למצוא בהצעת חוק הביקורת הפנימית (תיקון - אחריות ועצמאות המבקר), התש"ף-2020, שהונחה ביום 6.7.20 על שולחן הכנסת. הצעת חוק זו, שעל-פי דברי ההסבר שלה, נועדה להבטיח את "עצמאותו של המבקר כדי שיוכל למלא את תפקידו על הצד הטוב ביותר", מבקשת מחד להעצים את מבקר הפנים על-ידי הכפפתו למבקר המדינה בנושאים מקצועיים ומאידך להפוך את מבקר המדינה לגורם המכריע במחלוקות שבין מבקרי פנים למבוקרים, כדלקמן:

(א) "... בעניינים מקצועיים של ביקורת פנימית תהיה כפיפותו של המבקר הפנימי למבקר המדינה בלבד.

(ב) נתגלו חילוקי דעות בין מבקר פנימי לממונה עליו בעניינים של ביקורת פנימית - רשאי כל אחד מהם להביא את העניין להכרעת מבקר המדינה".

ההסבר לאמור בהצעת החוק הזו הוא הרצון ליישם את דוח ועדת זיילר (דוח הוועדה הציבורית לבחינת חוק הביקורת הפנימית) שהקימה בזמנו שרת המשפטים, הגב' ציפי ליבני, על-רקע ניסיונותיה של לשכת מבקרי הפנים להסדיר באמצעות רישוי את מקצוע הביקורת הפנימית. ברם, לא זו בלבד שהצעה זו אינה עולה אחת לאחת עם המלצות דוח זיילר, אלא שיש בה כדי לפגוע במבקרי הפנים. להלן כמה מן הנימוקים לכך:

אי התאמה לדוח זיילר

דוח זיילר שקובע שיש צורך בקביעת "גוף על" שיכריע במצבים בהם קמה מחלוקת בין המבקר למבוקר, מסייג את המלצתו ומזהיר כי השימוש "בגוף על" כדי להכריע מחלוקות בין מבקרים למבוקרים חייב להיות מצומצם רק למקרים חריגים ("צריך להיזהר מלהפעיל "גוף-על" כזה כעניין שבשגרה"), כאשר היקף הסמכות של "גוף על" צריכה להיות מוגבלת ל"עניינים מהותיים" בלבד.

לאור הפגיעה שעלולה להיווצר עם הקמתו של גוף שכזה קבעה הוועדה כי כדי שלא תיווצר "פרקטיקה מסוכנת הרואה ב"גוף-על" זה כתובת יום-יומית לזוטי דברים" נדרש במקרים בהם מוצדק הדבר להטיל "הוצאות לטובת הצד שכנגד או לטובת המדינה".

גם בנושא זהות "גורם העל", לא נאמרו דברים מפורשים, ובאשר להצעה שתפקיד זה ימלא מבקר המדינה ציינה הוועדה כי אנשי מבקר המדינה דחו הצעה זו על הסף.

ניגוד עניינים

הצעה זו גם טומנת בחובה על פניו ניגוד עניינים, והרי מבקר המדינה, במסגרת סמכותו להגן על חושפי שחיתויות, מגן על מבקרי הפנים (סעיף 45א(2) לחוק מבקר המדינה). שוו בנפשכם מצב שבו מחלוקת שכזו מופנית למבקר המדינה ביושבו כ"גוף על", שעה שהוא דן בבקשה לצו הגנה שהגיש מבקר הפנים. כיצד אז פסיקתו של מבקר המדינה תראה ככזו שאינה נטולת פניות? מעבר לכך, מבקר המדינה בכובעו כנציב תלונות הציבור, מעביר למבקרי הפנים תלונות המופנות אליו לבירור. מה יקרה אם דוח בירור תלונה או דוח מביקורת שנשען על תלונה שכזו יגיע למבקר המדינה להכרעה?

חשש למורא הביקורת

אבל מעבר לכל אלו, נדמה כי הצעה לא מסויגת זו מתעלמת מהעבודה שמבקר המדינה עורך ביקורת על מבקרי הפנים. המצב שבו מבקר המדינה מכריע במחלוקת שכזו שבין מבקר פנימי למבוקר, יכולה לחשוף כשלים בעבודת מבקר הפנים, ולהביא כתוצאה מזאת לביקורת של מבקר המדינה עליו. מצב מעין מזה יכול לרפה את ידי מבקר הפנים, שיעדיף אולי להימנע מהמחלוקת, והכל כדי שדרך התנהלותו לא תופיע בדוח מבקר המדינה.

מבקר המדינה כגורם מקצועי

מבקר המדינה הנו גוף העוסק בביקורת, שאינה ביקורת פנימית. למרות הדמיון בניהם, ביקורת המדינה נערכת על-פי חוק השונה מחוק הביקורת הפנימית (והחקיקה המקבילה), על-פי תקני ביקורת שונים (תקני INTOSAI ולא תקני IPPF), ועל-פי נוהל עבודה שונה (מדריך הביקורת לעומת נהלי ייעץ של ה IIA). אשר על כן מבקר המדינה מומחה בתחומו, כאשר בתחום הביקורת הפנימית ישנה את לשכת מבקרי הפנים המסונפת ללשכת העולמית IIA, שעל-פי התקנים וקוד האתי שלה פועלים מבקרי פנים ב-180 מדינות, ובהן ישראל.

סוף דבר

לא בכדי, למרות שחלפו כ-14 שנה למן הגשת דוח זיילר, שלא קם עד היום "גוף על" לביקורת פנימית. מדובר ברעיון שאין לו אך ורע בעולם, שפוטנציאל הפגיעה בו בעצמאות הביקורת עולה על היתרון שבו. אכן כיום אין ערכאת ערעור על דוחות ביקורת, כך שמחלוקות קשות מגיעות לבתי המשפט. ללא ספק היקף סמכויות הביקורת מחד-גיסא, וחוסר האיזון שיש אל מול היקף המצומצם של זכויות המבוקר מאידך-גיסא, יוצר מציאות לא פשוטה בהם מבוקרים יכולים להימצא חסרי אונים ונטולי הגנה.

אם כן, הדרך לרפא פגם זה היא לא בשינוי סדרי עולם על-ידי הקמת "גוף על" במבקר המדינה שלא מעוניין בכך, אלה בעיגון זכויות המבוקרים בחוק. כיום זכויות אלה, שנוצרו בבג"ץ (7805/00 רוני אלוני נ' מבקרת עיריית ירושלים) עומדות מיותמות. יש להכלילם בחוק הביקורת הפנימית (ובחוקים מקבלים), ולהוסיף עליהן את זכות הייצוג.