ביום 28.8.20 אישרה מועצת הביטחון את חידוש מנדט יוניפיל, כוח האו"ם הזמני בלבנון, בשנה נוספת. ההחלטה קוראת לממשלת לבנון לאפשר ליוניפיל חופש גישה לאתרי המנהרות ולכל אורך הקו הכחול, דורשת מיוניפיל לדווח במהירות על אירועים חריגים, וממזכ"ל האו"ם להציג תוכנית לשיפורים בכוח.

חידוש מנדט יוניפיל נדון במועצת הביטחון מדי שנה באוגוסט, מועד תום מלחמת לבנון השנייה ב-2006. השנה נערכו הדיונים בצל הפיצוץ ההרסני בנמל ביירות, ובהתאם נפתחת ההחלטה בהבעת סולידריות עם לבנון, בשבחים למאמצי הסיוע לה ובקריאה להקמת ממשלה שתתמודד עם האתגרים הניצבים לפתחה: שיקום ביירות, רפורמות, המשבר החברתי-כלכלי החריף וסיכוני הקורונה. בולטים בהעדרם המתיחות הביטחונית, שיזם חיזבאללה בגבול עם ישראל, וכן היערכותו ופעילותו הצבאיות האסורות בדרום לבנון. באופן סמלי, ולא לראשונה, חיזבאללה אף אינו נזכר בהחלטה.

החלק ההצהרתי בהחלטה מביע תמיכה בריבונות לבנון ובמימוש החלטה 1701, ו"דאגה עמוקה" מהעדר ההתקדמות לעבר הפסקת אש קבועה, וכן מהמשך ההפרות "באוויר ועל הקרקע". בין שלל ההצהרות מובלע איזכור של "סיכון שהפרות הפסקת האש עלולות להוביל לעימות חדש", ואחריו גינוי תקריות בתאריכים מסוימים, ובמשתמע - אלה שבהן תקף חיזבאללה את ישראל.

ההחלטה מביעה דאגה מכך שיוניפיל עדיין מנוע מגישה לכל אתרי המנהרות בלבנון, וקוראת לרשויות בלבנון להשלים במהירות את חקירותיה בנושא. המועצה נחושה, כלשונה, ששום הפחדה לא תמנע מיוניפיל לממש את המנדט, שבה וקוראת להבטיח את ביטחון הכוח ואת חופש התנועה שלו, ו"מגנה בלשון החריפה ביותר" את ההתקפות על סיוריו במג'דל זון, בברעשית ובבלידה (אוגוסט 2018, פברואר ומאי 2020, בהתאמה). לסיום החלק ההצהרתי קובעת ההחלטה שהמצב בלבנון ממשיך להוות איום על השלום והביטחון הבינלאומי, אולם אמירה זו אינה מתורגמת בהמשך לשום דחיפות מעשית.

דורשת חופש גישה

אופרטיבית, המועצה החליטה להאריך את מנדט יוניפיל בשנה ללא שינוי; דרשה לוח זמנים ואבני דרך להתקדמות בהיערכות צבא לבנון בדרום המדינה ובמימיה הטריטוריאליים (שלמעשה נמצאת בנסיגה); מבקשת להציג תוך 60 יום את עיקריה של תוכנית למימוש המלצות דוח המזכ"ל על יוניפיל מ-1 ביוני; משבחת את מנגנון השיח המשולש בין צה"ל, יוניפיל וצבא לבנון וקוראת לחזקו; שבה וקוראת לממשלת לבנון להשלים במהירות את חקירותיה על ההתנכלויות ליוניפיל ולהביא את התוקפים לדין; וכן מבקשת דיווח למועצה "תוך זמן סביר" על תקריות נוספות וחקירות מתמשכות.

סעיף נוסף קורא לכל הצדדים להבטיח את חופש התנועה של יוניפיל ואת גישתו לכל אורך הקו הכחול, "מגנה בכל לשון" ניסיונות להגבילו והתקפות עליו, וקורא לממשלת לבנון לאפשר במהירות את גישתו המלאה לכל האתרים הקשורים למנהרות. ההחלטה שבה וקוראת לכל הצדדים "לכבד את ייסודו של אזור חופשי מחמושים, נשק וצבא לא-ממשלתיים מדרום לליטאני".

מזכ"ל האו"ם מתבקש להמשיך בדיווח על יישום 1701 מדי ארבעה חודשים "או בכל מועד מתאים לשיקולו", כולל דיווח מהיר ומפורט של כל הפרות 1701, ריבונות לבנון, מגבלות על תנועת יוניפיל, אזורים ספציפיים החסומים בפניו והסיבות לכך. לסיום הוחלט על הנמכת תקרת הכוחות המותרת ליוניפיל מ-15,000 ל-13,000 - צעד חסר משמעות מעשית, לא רק משום שהיקף הכוח כיום הוא מעט מעל 10,000 חייל, אלא משום שמאז 2006 לא הגיע אף ל-13,000 איש.

במבט כולל, להחלטה אכן נוספו כמה סעיפים בעלי פוטנציאל לשיפור פעילות יוניפיל בשטח והדיווחים למועצת הביטחון, אולם מימושו תלוי לחלוטין, כבעבר, בנחישותם של גורמי האו"ם בלבנון ובניו-יורק, נגד כל הלחצים המוכרים, להגיע לאתרים מנועי-גישה ולדווח במהירות ובפירוט על קשיים שמערימה לבנון לעשות זאת. כן ממשיכה ההחלטה בייפוי המציאות, כגון בשבחיה ל"סביבה האסטרטגית החדשה בדרום לבנון" שיצר יוניפיל יחד עם צבא לבנון (כאשר בפועל המצב הביטחוני שם כיום חמור ומסוכן בהרבה מאשר בסיום המלחמה ב-2006), ובברכותיה על "המשך ההתקדמות בסימון הקו הכחול", תהליך שתקוע כבר מ-2016.

הבעיה היא בשיטה ובמבנה

אולם פגמיה העיקריים של ההחלטה אינם בשוליה, אלא בליבתה. החלטה 1701, שגובשה במהלך המלחמה, נועדה בראש ובראשונה למנוע מלחמה נוספת. נוכחות צבאית של חיזבאללה בדרום לבנון זוהתה היטב כסיבה לפרוץ המלחמה, ולפיכך הגדירה 1701 נכון את פירוז האזור מנשק לא-ממשלתי כאמצעי עיקרי למניעת מלחמה נוספת.

הליקוי העיקרי ב-1701 מראשיתה הוא בשיטה ובמבנה: יוניפיל מסייע לממשלת לבנון ולצבאה להשליט את ריבונותה בשטח, לבקשתה. מאז 2006 השתלט חיזבאללה על המערכת הפוליטית בלבנון, הכפיף את ממשלתה לרצונו, התעצם צבאית ועיבה את היערכותו בדרום. ממשלת לבנון, כבת ערובה או כשותפה מרצון, לא רק שאינה פועלת למימוש 1701, אלא מסייעת פעילה בקידום יעדי חיזבאללה להפרתה ובהסתרתם.

הפיצוץ הסיט אומנם את הקשב לביירות, אולם בנסיבות הנוכחיות אין להתעלם מהמצב המחמיר בדרום לבנון, העומד בניגוד חריף להעדר תחושת הדחיפות במועצת הביטחון. מאז שנהרג פעיל חיזבאללה בתקיפת חיל האויר בסוריה ב-21 ביולי, נרשמו שלושה ניסיונות של חיזבאללה לתקוף את צה"ל: פיגוע צליפה שסוכל בהר דב, פיגוע משיכה כושל ליד שתולה, וירי לעבר כוחות צה"ל יומיים לפני חידוש המנדט. תגובת צה"ל עד כה מאופקת מאוד, וכוללת צמצום מטרות החשופות ללבנון, מסרי הרגעה והרתעה, אש למיסוך, לשיבוש ולתאורה, ולאחרונה אף פגיעה ישירה בעמדות תצפית "מאוזרחות" של חיזבאללה.

חסן נסראללה ממשיך להצהיר, כי ימשיך לנסות להרוג חייל צה"ל ולבסס משוואת הרתעה בנוסח "עין תחת עין" על נפגעיו בלבנון ובסוריה, וישראל מצידה ממשיכה לתקוף בסוריה. הסבירות להסלמה בתקופה הקרובה נותרת אפוא גבוהה. במשך כל תקופת המתיחות, שמן הסתם כללה פעילות אינטנסיבית של חיזבאללה לאורך הקו הכחול, לא איתר יוניפיל שום ממצאים לפני הפיגועים, במהלכם או בעקבותיהם, על-אף שצה"ל פרסם, כי הירי האחרון בוצע סמוך לעמדות או"ם. כאשר יוניפיל לא רואה דבר בעיצומה של תקופת מתיחות, הוא כמובן אינו יכול למנוע פיגועים, אלא לכל היותר להתמקד בהעברת מסרים בין הצדדים, לדווח על תגובות ישראל ולהלין על כך שצה"ל לא הציג ראיות חותכות דיין.

גיבוש נוסח ההחלטה התנהל בין ארצות הברית, שביקשה שיפורים ושינויים, לבין צרפת, אשר ככלל דבקה בהמשך המנדט ללא שינוי, כשלשתיהן אג'נדה רחבה בהרבה ממנדט יוניפיל. הפיצוץ בביירות העמיק את דמותה של לבנון כקורבן אסון הנזקק לסיוע, וחילופי הממשלה שחררו אותה מלשמש כתובת לדרישות של ממש. צרפת מנסה לקדם מהלכים רחבים בלבנון, כפי שניתן להבין מביקוריו של הנשיא עמנואל מקרון בבירות, מפעלתנותו ותוכניותיו בנושא וממפגשיו עם אנשי חיזבאללה, וכנראה הכפיפה את ענייני יוניפיל והביטחון בדרום לסדר יום זה.

המסר הכפול של צרפת

צרפת יכולה אולי לרשום לזכותה הישג דיפלומטי, בכך שכפתה את רצונה על ארצות הברית, אולם כך גם רשמה על שמה את העתיד להתרחש. בסופו של דבר, הפיצוץ בנמל, כמו המשבר הכלכלי, הם תולדה של הסדר הפוליטי המושחת בלבנון, שעל "יציבותו" הגנה צרפת עד כה, ושעתה היא מנסה להכניס בו רפורמות. אי-מניעת ההסלמה המסתמנת בדרום, משקפת העדפת "יציבות" מדומה זו על פני טיפול בבעיות היסוד.

החמור בהחלטה האחרונה על כלל מרכיביה הוא שהיא מעבירה ללבנון ולחיזבאללה מסר של "עסקים כרגיל": כל הגינויים והתזכורות על מדיניותם אינם מתורגמים לדרישות ישירות או לקיצוץ בתקציב או בהיקף כוחות יוניפיל, שהם מקור להכנסות וליוקרה מדינית חסרת כיסוי. לבנון מצטיינת בסחבת ובמשיכת זמן, כמשתקף בהתנהלותה מול האו"ם זה שנים. מנגנוני האו"ם מצטרפים לסחבת זו, כאשר הם מסתפקים בגינויים וב"קריאות חוזרות" לממשלת לבנון, במקום במעשים.

בממד הזמן, הנזק המשמעותי ביותר בהחלטה הוא הארכת המנדט בשנה שלמה (במקום בחצי שנה, כדרישת ארצות הברית), שפירושה מניעת דיונים עם שיניים לפני הקיץ הבא. מנגד, כאשר ביקש מקרון לאחרונה ליצור דחיפות ותמריץ לקידום דרישותיו לרפורמות מיידיות בממשלת לבנון, הוא קצב להן שלושה חודשים בלבד בטרם יטיל סנקציות.

בהחלטה 2539 אין מענה לפערים החמורים ב-1701 ובתפקוד יוניפיל, אלא לכל היותר פוטנציאל שיפור להמשך. כדי לממשו על ישראל ללחוץ בתכיפות ובדחיפות על יוניפיל לממש גישה למלוא אורך הקו הכחול, כולל לאתרי המנהרות ולאלה שבהם מתקיימת פעילות מבצעית של חיזבאללה לקראת הפיגוע הבא; לעודד אותו לדווח במהירות ובפירוט על ממצאים, הפרעות והתנכלויות; ולקדם את בניין יכולותיו בהתאם לדוח המזכ"ל מיוני.

ישראל מצידה יכולה לעשות יותר בחשיפת פעילות חיזבאללה ופיגועיו בפני חברות מועצת הביטחון ובפומבי, ובכך להמחיש את הסיכון הגובר שבהם. במישור המדיני, נכון לישראל להעמיק את המגעים עם צרפת וארצות הברית לשם שילוב היבטי הביטחון ביוזמותיהן המדיניות בביירות. דברי השר גבי אשכנזי משקפים את המצב לאשורו: "התקריות הביטחוניות לאורך גבול הצפון המחישו יותר מכל את הצורך בכוח יוניפיל חזק ואפקטיבי", אולם בסופו של יום "בטחונה של מדינת ישראל יובטח על-ידי עוצמתה הביטחונית והמדינית".