בין סוגיות הניהול הקשות והמטרידות של ישראל, במיוחד בשירות הציבורי, אנו מוצאים את הריכוזיות והביורוקרטיה, שמקורן בשלוש הפרעות-סדר מחשבתיות מרכזיות:
- שאיפה לכוח כתכלית השירות הציבורי.
- עודף רגולציה כמנגנון אבטחה כביכול לשמירת טוהר המידות והאינטרס הציבורי.
- הפקעת סמכויות; הצהרה מוקדמת על חוסר אמון שיטתי במשרתי הציבור וביכולתם לנהל מערכות שירות יעילות והגונות בעת ובעונה אחת.
את מחיר הפרעות הסדר הללו משלמת המדינה בחוסר יעילות ומשילות - מרבית עובדי הציבור משוללי סמכויות ושיקול-דעת רחב בביצוע מטלותיהם, ומכאן בעיקר יעילותם הירודה (כ-23% בממוצע נמוכה ממדינות ה-OECD). משילות היא בראש וראשונה עניין של החלטה מינהלית - מדיניות פיזור סמכויות, והשטחת המבנים האירגוניים בשירות הציבורי - של הממשלה בתמיכת הכנסת.
שינוי מדיניות מסוג זה, מחייב שידוד מערכות מחשבתי, שעיקרו מעבר מהשאלה כיצד ניתן לבצע משימה לטובת הציבור במינימום השקעות (תקציבים וכוח אדם) ותוך קיצור משך הזמן הנדרש לכך. שינוי מסוג זה מחייב איכות כוח-אדם גבוהה, מזעור מספר "תחנות" הביניים בתהליכי התכנון האישור והביצוע, דווחי-אמת בשעת הביצוע בכל שלבי העבודה והחלטות יעודיות ברורות, חדות, קונקרטיות ומתועדות היטב.
עידן הקורונה מעמיד את המדינה בפני משבר רב-ממדי. בעת ובעונה אחת עליה לתת מענים עקרוניים ומעשיים במספר רב של תחומי עשייה מורכבים ומשולבים שרובם ככולם מנוהלים דרך קבע ממוקד מרכזי אחד, במשרדי הממשלה בירושלים. ניסיון משבר זה מוכיח לפחות שלוש תזות ניהוליות בסיסיות: צנטרליזציה הדוקה מדי רעה לפחות כמו חוסר שליטה (מציאות אנרכיסטית). כושר תפעול הוא פונקציה של גורמים שונים, שאחד החשובים בהם הוא ארגון מותאם ליעודו, בעל ניסיון ומסורת תפעולית. ניקיון כפיים איננו פונקציה של הסירבול האירגוני הנובע מעודף פיקוח "בלתי-תלוי", אלא של תרבות, משמעת אישית ופתיחות.
משבר מורכב אינו יכול להיות מנוהל כאילו הוא סדרה של משברים פשוטים יותר שמתרחשים במקרה במקביל, אך אינם בעלי קשר סימביוטי ביניהם. כך, למשל לא ניתן לנהל את מערכת החינוך במנותק ממצב הבריאות, לא ניתן לשלוט בבריאות ללא זיקה להשפעת התנהגות הציבור על תפוצת המחלה, וכמובן שלא ניתן לנהל את הכלכלה במנותק מהתנהלות הציבור או אופי פעילותה והשפעתה החברתית של מערכת החינוך.
בהעדר מודל אמין שמתאר בפרוטרוט את קישרי הגומלין בין משתנים אלה כפונקציה של הזמן, על שונויותיהם במגזרי ציבור, באתרי מגורים ובמרכזי פעילות כלכלית ואזרחית שונים, אין סיכוי סביר להשתלט על התסבוכת ולהצליח למזער את מפגעי אי-היעילות של חוסר השיטה או הכלים הדרושים. זו המציאות בה נתונה ישראל מאז הסגר הראשון ותימצא בה לפחות עד שיושג חיסון יעיל של רוב הציבור
1 אם לא תערך בצורה שונה גם לניהול המשבר.
ניגודי האינטרסים של הגורמים המושפעים ישירות ממורכבות המצב, מחייבת לא להמתין למועד שירווח לנו עם היערכות שונה. שתי הגישות הבסיסיות הן: הקמת
מטה ייעודי לניהול מרכזי של המשבר המשולב, שיהיה גוף אופרטיבי גדול וכנראה גם מסורבל, כפוף לקבינט הקורונה, שינהל ברמה הארצית את המשבר על כל היבטיו (ניהול צנטרליסטי). גישה זו מאפשרת לכאורה לשמר שליטה וניהול ארציים מרכזיים בכל ההיבטים ועל כל הגורמים המעורבים במגה-פרויקט זה. גוף הניהול יצטרך לכלול "רפרנטים" של המשרדים והפונקציות הממשלתיות המעורבות בניהול ובקבה"ח המעשיות. אלה, בחלקם, ישבו במוקד ניהולי אחד ובחלקם (כפונקציה של היקף המעורבות ואופי הפעילות), ישבו במשרדים הקבועים שלהם. להערכתי, הממשלה מנסה להפעיל גם כיום מבנה כזה והבעיות המוקרנות ממנו יום-יום ושעה-שעה הן עצומות. החל מניגודי אינטרסים על משאבים, סמכויות, וסקרי עדיפויות ומודיעין וכלה בניסיונות פוליטיים לנצל את המצב בכדי "לגזור קופונים" תדמיתיים, "לברוח" מאחריות לכשלים, ולנצל את המצב הנזיל "להרחבת הממלכה" על בסיס קבוע.
אפשרות שניה היא ביזור. משמעות הביזור היא פיצול אחריות וסמכויות לגופי ביצוע בשטח - בתחום הרפואה: (בדיקות, איתור שרשראות הדבקה, מעקב התפשטות המגיפה, מתן טיפולים לחולים וכ"ב) - קופות החולים, בתי החולים ומרכז מידע ומעקב-נתונים ארצי. בתחום החינוך: רשויות מקומיות. בתחום הטיפול באזרחים בעלי מגבלות וצרכים מיוחדים: רשויות מקומיות בשיתוף עם מוסדות ציבוריים וארציים שבתחומן. בתחום הכלכלה: מוקדי ייחוס במשרדי האוצר, הכלכלה, והעבודה. בתחום אכיפת התקנות והוראות החירום: משטרת ישראל - והמשרד לביטחון הפנים. חלוקה זו איננה מרשם מחייב אלא דוגמה אפשרית להתארגנות לפעולה במבנה מבוזר. בפועל נעשה חלק מפעולות אלה. אולם יתרונה המובהק של הגישה המבוזרת הוא בפעולה כך שכל יחידת-קצה מטפלת בחלק קטן יחסית של המאמץ הלאומי, במקום ובתנאים שאותם היא מכירה ובהם היא שולטת טוב מכל גורם אחר. העובדה שהדברים בתחום זה נעשו בהדרגה, לאט, בהססנות, באופן חלקי, בהוראות לא מספיקות וללא מדיניות ארצית חד-משמעית והומולוגית, טישטשו את המסר ושיבשו את יעילות הצעדים שננקטו.
לכל משבר משתנה מרכזי ודינמי שמגדיר את אופיו ואת ליבת האתגר שהוא מחולל. אלה מצידם מגדירים את הגורם שאמור לתכלל את השליטה המקצועית במשבר. במקרה הקורונה, המוקד הוא מגיפה והגורם המקצועי שמבין את אופיו, טיבעו והדרך להתנהל מולו הוא משרד הבריאות. לפיכך, משרד זה חייב לעצב את מדיניות התגובה הלאומית, ולהיות דומיננטי בניווט המקצועי של היישום בשטח, כך שההתנהלות הכוללת לפחות לא תחולל או תגביר את השפעותיו השליליות. במשבר הנוכחי, בשל מדיניות הניהול שאימצה הממשלה ומחמת הסיטואציה הפוליטית בה נתונה ישראל, משרד הבריאות שהשקיע מאמצים אדירים בניסיון להשתלט על האירוע נתקל בקשיים גדולים, ובתמיכה מעטה במאבקיו עד כה. רעיון "פרויקטור הקורונה" היה טוב לזמנו וסייע במידה מסוימת בייצוב ועיצוב בדיעבד של כלל המהלכים הלאומיים, אבל לא יכול לכולם.
בעיה ניהולית נוספת שלבשה ממדים בלתי-רצויים גם במשבר זה, היא האמלגמציה המופרזת בין צה"ל כארגון ממלכתי ייעודי למטרה מרכזית אחת: הגנת מדינת-ישראל מפני אויבים חיצוניים, לבין יכולותיו ואיכות תיפקודו של המינהל הציבורי האזרחי. יש חשיבות לכלול התייחסות לעניין זה בקונטקסט של המשבר הנוכחי, מפני שמעורבות צה"ל בו איננה חריגה, אלא כמעט "נורמה מתבקשת". אני מתעלם כרגע מהשיקולים הפוליטיים שהתלוו להצעות וללחצים לערב את הצבא בניהול המשבר, ומתייחס אך ורק לצורך לבצע "הפרדת כוחות מוחלטת" בין שני הסקטורים.
לצה"ל תפקיד גדול, קשה וקריטי, בסביבה ובמציאות בה אנו מתקיימים. המשאבים המושקעים בצבא אדירים והצרכים אף פעם אינם באים על סיפוקם. אם אנו מסיטים את מרכז הכובד של תשומת-הלב הצבאית מעיצוב ובניין הכוח, ושיפור מתמיד של יכולותיו וכושרו, חזקה עלינו שאנו משדרים למפקדים ולחיילים מסרים סותרים ומבלבלים. זו שגיאה חמורה. מונחות לפנינו עדויות רבות ומגוונות על ליקויים תפקודיים ואחרים בצה"ל, שאחת הסיבות להם היא חוסר מיקוד והתפשרות על חיוניות העיסוק בעיקר. אירוע אחד או מספר אירועים אינם "סוף העולם" ולא יסכנו את המדינה. אולם להרגל רע, אפקט שלילי מתמשך, הוא נקלט בזיכרון הקולקטיבי, הופך לחלק מדפוסי ההתנהגות הקבועים, חודר למערכת השיקולים הנכונה ומזהם אותה. לצה"ל ניסיון לא מבוטל בטיפול באזרחים שנובע מהיותו לצערנו
2 ה"ריבון" באיו"ש, במרחב העימות מול עזה ובעבר גם בלבנון, ברמת הגולן ועוד.
הצורך העקרוני בקיום יכולות כאלה בצבא מובן אולם מבחינת הצבא זהו נטל משני ותדיר מיותר, ועל המדינה להניח לו לעסוק בעיקר: מוכנות לקרב וכושר הכרעה.
משבר הקורונה התחיל כאשר משרד הבריאות, "המוביל המקצועי" של המאבק, אינו מוכן לאירוע, אינו מצוייד כראוי וחסר תשתיות מתאימות וכוח אדם מיומן. מטבע הדברים, מיהרו הכל לפנות לצה"ל ולהטיל עליו משימה זו. אני משוכנע שיש כיום למגזר האזרחי של ישראל - ידע, תשתיות ויכולות, שמאפשרים לבנות מרכזי פיקוח בקרה ושליטה מודולריים ויעודיים לניהול משבר דוגמת הקורונה. אלא ששוב החליט מי שהחליט לבחור בדרך הקלה ולפנות לצה"ל במקום לשנס מותניים אזרחיות ולתת מענה בכוחו של המגזר האזרחי לבעיה זו. אילו כך נעשה, היה "תרגיל הקורונה" הופך מנוף לקידום המינהל הציבורי לקראת משברים נוספים שעוד יבואו.
3 אינני רואה שום פסול בכך שלקחי המשבר הנוכחי יהוו תמריץ אפקטיבי להפוך את הסדר הלאומי ממצב שכונה באירוניה "צבא שיש לו מדינה", למצב הנורמלי של מדינה שיש לה צבא. במצב כזה, הצבא מנהל את המלחמה והמגזר האזרחי את ההיבטים האזרחיים של משברים לאומיים. פיקוד העורף צריך להיות הזרוע הצה"לית המשלימה את ארגון הצבא לניהול מלחמה על כל היבטיה, לרבות שליטה במרחבים אזרחיים מאוכלסים. אבל אם ידרש הצבא לסיוע אזרחי במהלך מלחמתי, עלינו להיות מסוגלים להגישו כראוי, לרבות "ההכנות המשפטיות" הדרושות לכך.
המשבר מלמד גם שבכל אירוע ממלכתי או לאומי רחב ממדים, תהיה גם מעורבות ממשלתית עמוקה, בין אם בדמות קבינט ייעודי או כועדת-שרים לנושא. בכל אירוע מורכב נעמוד בפני אותה דילמה של שיטת הניהול הרצויה, ובפני הצורך בידע מלא, מקיף, מדויק ובזמן אמיתי, שמוזן למוקד הראשי (שנושא באחריות-העל), אבל חיוני גם לניהול השוטף.
לדעתי, מוקד - מרכז מידע/שליטה - קבוע כזה, צריך להיות חלק מתשתיות המועצה לביטחון לאומי, במשרד ראש הממשלה, דווקא אם אנו רוצים לקדם ניהול מבוזר של משברים. במשבר הנוכחי התברר שישראל עם צה"ל ובלעדיו, אינה ערוכה להתמודד עם אירוע טראומטי שבו נפגעת המשמעת האזרחית של ציבורים וטובת הכלל מחייבת פעילות אכיפה נרחבת, נמרצת ולפרק זמן ממושך. אין להניח שמדובר במקרה חריג, אלא במאפיין התנהגותי שלא נתקלנו בו בעבר, כאשר האידאה של סולידריות חברתית ולאומית דורגה כערך חשוב בסולם הערכים הקהילתי, ו"השליטה" בפועל על הציבור משמעת קולקטיבית (חוקי המדינה) וציות להנהגה. הרעיונות האינדיבידואליסטיים הפוסט-מודרניים כרסמו אידאה זו, שלא תחזור לקדמותה, במשך זמן ממושך מאוד.
נראה שרק איום ישיר - חלילה - על החיים והקיום הפיסי במדינה, אשר יאיים באותה מידה על מרבית הציבור, ישיב על-כנה, את המודעות לחשיבותה של סולידריות לאומית קולקטיבית ויעצב לאורה דפוסי התנהלות ותפקוד קריטיים לשרידות הקהילה.
