המטרו ידרוס בעלי נכסים

תוכנית המטרו החשובה אך האימתנית ממשיכה להתקדם בקצב רב וכבר גורמת לרעש רב (תרתי משמע). המטרו יעבור ב-23 ערים, בתוואי של 145 ק"מ במרכז הארץ, כשמטרתו בין היתר לקצר משמעותית את זמני הנסיעה למרכזי התעסוקה בת"א, תוך יצירת נגישות והפיכת חייו של האזרח הקטן לטובים ונוחים יותר. סביר שזה אכן מה שיהיה; השאלה היא מה יהיה בטווח הקצר.

במקביל להפקדת תוכניות המטרו, מתקדמת גם תמ"א 70 המהווה מעין השלמה לקווי המטרו. תמ"א 70 היא תוכנית לפיתוח המרחב העירוני סביב תחנות המטרו ושטחי הדיפו. מדובר בתוכנית ארצית המצויה בשלב ראשוני, שמטרתה ציפוף והגדלה של עצימות הבנייה תוך הוספת שטחים סחירים ויצירת עירוב שימושים, הן בשטח התחנות שיוקמו מסביב והן בשטחי הדיפו (מרכזי תפעול). המטרה היא אישור תוכניות המטרו הנוכחיות (תת"לים) ובשלב מאוחר יותר להוסיף על גביהן שטחי מסחר, מגורים, תעסוקה, מלונאות וכו', הן בשטח התחנות ומסביבן והן בשטחי הדיפו, שם בכוונת המדינה להקים מתחמים מסחריים ואחרים, בין היתר על-מנת ליצור מקורות מימון לפרויקט הענק.

ממש לאחרונה, פורסמו הודעות מכוח סעיפים 77-78 לחוק התכנון והבנייה, המורים על הכנת התוכנית והגבלת תנאים על-מנת שתמ"א 70 תוכל להתקיים בהמשך. סעיף 77 מסמיך את מוסד התכנון המוסמך לפרסם הודעה בדבר הכנתה של תוכנית. על-אף שכיום לא קיימת חובה לפרסם הודעה כזו, ראוי לפרסם אותה – במיוחד כאשר מוסד התכנון מחליט על קביעת תנאים על-פי סעיף 78. יתרה מכך הדבר, כאשר המתכנן הוא משרד ממשלתי או גוף ציבורי המגבש תוכנית משמעותית שעשויות להיות לה השפעות על הציבור או על בעלי זכויות אחרים. כך למעשה מובטח שבזמן שהתוכנית מגיעה לשלב בשלות תכנוני משמעותי – יקבל הציבור מידע על כך.

סעיף 78 מסמיך את מוסד התכנון המוסמך לקבוע תנאים למתן היתרי בנייה, היתרים לשימוש בקרקע ועוד. מכוחה של סמכות זו עשוי מוסד התכנון להגביל ואף לאסור כליל על הוצאתם של היתרי בנייה, אף שהם תואמים את התוכנית התקפה החלה על הקרקע או להתנות הוצאתם בתנאים.

כאשר מאושרת תוכנית ונכנסת לתוקף, היא מעניקה לבעלי הקרקע זכות לפעול על-פי הוראותיה, לפתח את הקרקע ולהשתמש בה בהתאם למותר על-פי אותה תוכנית, סעיפים אלו מתייחסים בדרך כלל לתקופה שעד הפקדה של התוכנית, שאז ממילא מוגבלת הוצאת היתרים הסותרים את התוכנית המופקדת.

כידוע, תוכנית מאושרת היא בגדר חיקוק, ולכן נקבע כבר רבות, כי ככלל מוסד תכנון אינו רשאי לדחות בקשה להיתר בנייה התואמת את התוכנית התקפה. סמכותו של מוסד תכנון לסרב להיתר תואם תוכנית, מוגבלת למקרים חריגים, בהם ברור וגלוי שהתוכנית אינה תואמת עוד את הדרכים החדשות והבנייה המבוקשת על פיה תפגע בציבור. לרוב, גם אם מדובר בתוכנית ישנה שאינה עדכנית, לא יהיה בכך על-מנת להצדיק סירוב לתת היתר בנייה על פיה.

הדבר תקף גם אם מוסד התכנון עוסק בהכנתה של תוכנית חדשה, המשקפת עמדות תכנוניות חדשות יותר ומשרתת טוב יותר את האינטרס הציבורי. על כן ברור, כי הדין ככלל אינו מתיר להגביל את הזכות לממש תוכנית תקפה מחמת הכנתה של תוכנית זו ועל בסיסה של תוכנית בהכנה. הסמכות על-פי סעיף 78 לחוק חורגת מעקרונות אלו, ומאפשרת שלילה או הגבלה של זכות המימוש כבר בשלב מוקדם יחסית בחיי התוכנית, לפני הגשתה למוסד התכנון ולעיתים גם לפני גיבושה הממשי. ברור אפוא, שסעיף זה הוא כלי תכנוני שיש להשתמש בו בזהירות, לאור הפגיעה שצפויה לבעלי הקרקעות.

ההגבלות שנקבעו בתמ"א 70 ואופן בחירת האזורים הנכללים בתהליך על-פי מינהל התכנון, הוא בחירת מתחמים ומגרשים הנמצאים בטווח של 300-100 מטר מהתחנות. מדובר במתחמים שטרם נבנו ובעלי תוכנית מאושרת, עליהם קיימת אפשרות להוצאת היתרי בנייה בעתיד הקרוב. כמו-כן, מדובר באיזורי תעסוקה/תעשיה ותיקים בעלי מגרשים גדולים בטווח עד 300 מטר, בהם קיימת אפשרות להוצאת היתרי בנייה בעתיד הקרוב.

מלבד זאת, תשריטי ההגבלות והדברים שהועלו בדיון מלמדים, כי קיימת אבחנה בין שני איזורי הגבלות: אזור להגבלות בנייה ופיתוח; ויתרת שטח ההגבלות (שם ההגבלות יהיו מחמירות פחות). מסתמן שבאיזורים המסומנים בתשריטי ההגבלות, בבקשות להיתרי בנייה בעצימות גבוהה, שתעמוד ברף מינימלי שיקבע בהגבלות, ניתן יהיה להעבירן להליך בחינה של גורם מאשר (לא ידוע מיהו בשלב זה), שיאפשר את הוצאתן כפוף לשיקול דעתו; בקשות מצומצמות מרף זה כלל לא יתאפשרו.

נכון לעכשיו נראה שהרף המינימלי לבחינת בקשה להיתר הוא כדלקמן: במגרשים בגודל של מעל שני דונמים - לכל הפחות 4,000 מ"ר בנוי במסגרת הבקשה להיתר (עיקרי פלוס שירות מעל הקרקע), ובמגרשים מעל 400 מ"ר - 1,000 מ"ר בנוי (עיקרי פלוס שירות מעל הקרקע). משמע: בכדי שיוכלו לקדם תוכניות להעצמת זכויות בטווח ההשפעה המיידי של המטרו, המורכב בעיקר מרחובות ראשיים ומתחמי חלק מהתחנות, צפויה להיכנס לתוקף באזורים אלו הקפאה תכנונית לשנים. על כן, ככלל, כל העצמת זכויות מכל סוג שהוא, כולל תוכניות והיתרים הקרובים לאישור באיזורים אלו, יוקפאו לשם כך. בנוסף, מסתמן שתקני החנייה באזורים אלו יצומצמו מאוד, ואף ייתכן שיבוטלו לחלוטין, וזאת כחלק ממגמת העצמת השימוש בתחבורה הציבורית.

היכן הבעייתיות? הרי מדובר בתוכנית אסטרטגית האמונה על הוצאת המדינה מעבדות הפקקים לחרות התחבורה הציבורית והנגישות למטרופולין גוש-דן. אולם, יש לשים לב שלשם מטרה זו, פרויקטים רבים של התחדשות עירונית יידחו, כך שזו תהפוך לאופציה רחוקה מאוד עבור יזמים ובעלי נכסים שעלולים להינזק בסכומי עתק. זאת, כאמור, מאחר שהאיזורים הנכללים בתהליך הם לרוב כאלה שחלה בהם תוכנית מאושרת וקיימת אפשרות להוצאת היתרי בנייה. יתרה מכך: האיזורים שעליהם יחולו ההגבלות הם נרחבים, ויש בהם לא מעט מבנים שיתברר שאין להם כל פוטנציאל להגדלת זכויות והשבחה במסגרת תמ"א 70.

סימון איזורים נרחבים תוך גרימת נזק ליזמים ולבעלי זכויות, כך שאלו לא יידעו כיצד לכלכל את צעדיהם, מתבצעת ללא קיום הליך ראוי של שמיעת עמדת הציבור באשר לנוסחן של ההגבלות. הדבר מהווה פגיעה משמעותית בזכות הקניין, מה גם שהפגיעה הופכת קשה יותר כאשר מדובר בהגבלות שמקורן במוסד התכנון העליון במדינה. שכן, סעיף 78 מאפשר הגשת ערר על החלטה של מוסד תכנון, אם האדם רואה עצמו נפגעה מההחלטה.

אלא שהחוק דן בהחלטות של הוועדה המקומית והוועדה המחוזית. כך שאם מישהו חפץ בתקיפת ההגבלות של המועצה הארצית, כמו בתמ"א 70, קיימת לקונה והפנייה נעשית לגוף המנסח את ההגבלות, וברור שאין היגיון בכך. לחלופין, ייתכן שיהיה צורך לפנות לערכאות משפטיות שכידוע, אינם מוסד תכנוני ולרוב אינן נוטות להתערב בשיקול דעתו של מוסד התכנון, כך שהפנייה עשויה להיות בטלה מעיקרה.

נקודה נוספת שעולה מפרסום סעיפים 78-77 היא שהטלת מגבלות על ניצול הקרקע על-פי סעיף 78 אינה מצמיחה זכות לפיצוי דוגמת זו הקיימת בגין פגיעה עקב תוכנית על-פי סעיף 197 לחוק. נקודה זו, לא רק שאינה הוגנת; היא למעשה גורמת נזק ממשי מבלי להתחשב ולו במעט ביזמים, בבעלי הזכויות ואנשים נוספים המעורבים בפרויקטים ובהליכי תכנון. הללו לעיתים קרובות אורכים שנים רבות וכוללות הוצאת כספים ועלויות, שכעת פשוט לא נלקחים בחשבון, היה מקום לשקול, כי תקופת ההקפאה תילקח בחשבון בעת חישוב היטל השבחה/מס מטרו עתידי המתבשלים להם. לא ייתכן שאדם ישלם היטל השבחה ומס מטרו, כאילו לא המתין או הוגבל בשימוש שנים רבות.

יש לבחון היטב את האיזורים שסומנו, להבין לעומק אם אכן יש צורך בכל המגבלות שהוטלו, לסמן באופן ספציפי את אלו הדרושים. אכן – יידרש יותר זמן לבדיקה שכזו, אך צעד שכזה יוביל לצמצום הפגיעה באזרח משלם המיסים. ברור, כי קידום המדינה לעתיד טוב יותר, עם תחבורה ציבורית איכותית בעלת נגישות, הוא אינטרס חשוב וראוי, אך אל למדינה לשכוח שפרויקט המטרו נועד לשרת בסופו של יום את האזרח הקטן, ואל לה לדרוס אותו.