ב-22 בדצמבר 2020 פוזרה הכנסת, ובשעות האחרונות לכהונתה אישרה את החוקים שיאפשרו תקציב המשכי לשנת 2021, גם בהעדר חוק תקציב סדור. בכך נקבע תקדים היסטורי שלפיו שנת תקציב שלמה (2020) הסתיימה בלי תקציב מדינה סדור. תקציב המדינה לשנת 2021, בסך 419 מיליארד שקל, הוא תקציב המשכי (כולל תוספות, והצמדה לקצב גידול האוכלוסייה) לתקציב 2020. בזכות התוספות, שאושרו בוועדת הכספים, הוא למעשה קרוב בגודלו לתקציב מדינה סדור (426 מיליארד שקל) - לו היה מאושר תקציב מדינה סדור במליאת הכנסת. עם זאת, תקציב זה כפוף לכללים החלים על תקציב המשכי, ואינו מבוסס על ראייה כוללת ותכנון של כל משרדי הממשלה.

תקציב הביטחון הסדור האחרון נקבע בשנת 2019. הוא הסתכם ב-72.9 מיליארד שקל ברוטו ו-55.3 מיליארד שקל נטו (11.5% מתקציב המדינה). היה זה התקציב של השנה הרביעית והאחרונה של תוכנית "גדעון", שקוצרה בשנה על-ידי הרמטכ"ל, אביב כוכבי, למען התחלת תוכנית "תנופה" בתחילת 2020. אלא שתוכנית תנופה מתנהלת ללא סיכום תקציבי רב-שנתי וללא אישור של הקבינט, בשל אי-היציבות הפוליטי.

לקראת סוף ינואר מסר דובר צה"ל, כי "בימים אלה מתקיימים דיונים לסיכום מסגרת תקציב הביטחון במסגרת תקציב המדינה ההמשכי לשנה זו. במסגרת דיונים אלה עומדים משרד הביטחון וצה"ל על ההכרח במתן מענה לצרכים הביטחוניים השוטפים, בהתאם לרמת הביצוע בשנת 2020". לפי התקשורת, לתקציב הביטחון 2020 ניתנה תוספת של 3 מיליארד שקל. סכום זה החזיר את תקציב הביטחון להיקף של שנת 2019.

לתקציב 2021 נוספו 2.5 מיליארד שקל "לצרכים פנימיים", שאישר ראש הממשלה, בנימין נתניהו, מתוך בקשה ל-4.2 מיליארד שקל. כעת (לפי התקשורת) מבקש צה"ל, בגיבוי שר הביטחון, בני גנץ, תוספת 3 מיליארד שקל לתקציב 2021 "לצרכים ביטחוניים שוטפים". זאת, כדי להביא את תקציב הביטחון לשנת 2021 לרמה בפועל של תקציב הביטחון בשנת 2020.

להיות מוכנים מול אירן

מדבריו של כוכבי בכנס המכון למחקרי ביטחון לאומי, ב-26 בינואר, ניתן להבין מדוע נדרשת תוספת התקציב. הרמטכ"ל אמר, שצה"ל הסיט 3 מיליארד שקל בתוך תקציב הביטחון כדי לתת מענה לתוכנית "תנופה". המסר העיקרי בהרצאתו היה שמשבר הקורונה לא הפחית את האיומים הצבאיים על ישראל, וכי יש איומים גוברים ובראשם האיום האירני.

כוכבי אמר: "חייבת להיות פעולה נמרצת שבסופה לא תהיה יכולת של פצצה ולא תהיה יכולת להסתער לפצצה. בסוף אירן יכולה להחליט שהיא מתקדמת לפצצה - בין בחשאי ובין באופן מתריס. לאור זאת, הנחיתי את צה"ל להכין מספר תוכניות אופרטיביות מעבר לתוכניות הקיימות, ומי שיחליט על הפעלתן הוא הדרג המדיני". יכולות לפעול צבאית נגד מתקני הגרעין באירן הן עתירות הון. בינואר 2013 חשף אהוד אולמרט, כי ממשלת נתניהו הוציאה 11 מיליארד שקל בשנים 2012-2011 על הכנות לתקיפה באירן, שלא בוצעה.

עוד סיבה לנחיצות התוספת קשורה לחלק מהסיוע האמריקני שניתן להמירו לשקל ושחיקתו הריאלית של רכיב זה במונחים שקליים. בתקציב 2021 צפויה ירידה בערך המרות מהסיוע לשקל, הן עקב התחזקות השקל והן בשל הפחתת יכולת ההמרה לשקל מ-815 מיליון דולר בשנת 2019 ל-795 מיליון דולר ב-2021, בהתאם להסכם עם ארה"ב. יכולת ההמרה תפחת בשנים הבאות, עד לאפס בשנת 2028. כתוצאה מכך יקטן הרכש במטבע המקומי מהתעשיה הביטחונית הישראלית.

את עיקר כספי הסיוע בדולרים יכולה ישראל לנצל לרכש מארה"ב בלבד. ב-7 בפברואר אישר הקבינט המדיני-ביטחוני עסקת ענק חדשה עם ארה"ב, לאחר שחלפו 28 חודשים מכניסתו לתוקף של הסכם הסיוע הרב-שנתי הנוכחי (אוקטובר 2018 - אוקטובר 2027). העסקה כוללת בעיקר רכש כלי טיס לצה"ל בסך 9 מיליארד דולר. סכום זה הוא מעל למקורות זמינים כיום לרשות ישראל במסגרת הסיוע האמריקני, כך שמימון העסקה מחייב גם פתרון פיננסי, שאף הוא אושר בידי הקבינט. לאחר מכן, אישרה ועדת השרים להצטיידות פרויקטים ספציפיים הבשלים להתקשרות מתוך התוכנית הכוללת, בהם מטוסי תדלוק, טייסת קרב, חימושים ואמצעי הגנה אווירית.

השלכות משבר הקורונה

תקציב 2021 פוגש את צה"ל בתקופה של חוסר יציבות כלכלית בגין משבר הקורונה, אי-יציבות פוליטית בישראל ומציאות גאו-פוליטית משתנה, לרבות שובו של הסכם הגרעין לסדר היום. אומנם אין נתונים על היקפם של תקציבי הביטחון לשנים 2020 ו-2021, אך נראה שבסופו של דבר, לאחר התוספות לתקציב משרד הביטחון, תקציבי הביטחון לא קוצצו בשל משבר הקורונה. ניתן להעריך שהתוספות למשרד הביטחון נועדו לשמור על ערכו הריאלי של התקציב ביחס לתקציב 2019, כלומר: אין מדובר בגידול משמעותי או בקיצוץ משמעותי במסגרת התקציב.

התוספות לתקציב הביטחון, בעוד משבר הקורונה נמשך, עוררו בציבור ובקרב חברי ממשלה ביקורת על צה"ל, מה שמעלה את השאלה מי אחראי לגודלו של תקציב הביטחון. הדרך הנכונה לקביעת תקציב הביטחון היא שהרמטכ"ל יציג בפני הדרג המדיני את האיומים הביטחוניים, את יכולות צה"ל לתת להם מענה ראוי ואת עלותן. תפקיד הקבינט המדיני-ביטחוני הוא לתעדף בין האיומים השונים ובינם לבין הצרכים האזרחיים השונים של המדינה, וכך לאשר או לדחות הצעות שונות שמעלים שר הביטחון והרמטכ"ל.

לאחר אישור התקציב, תפקידו של הרמטכ"ל הוא לממש ביעילות את המשימות והמטרות שהטיל עליו הדרג המדיני - למצות את תקציב הביטחון להשגת ביטחון מירבי. ככל שהדרג המדיני מבקש להוריד תקציב או להוסיף משימות חדשות - עליו לאשר לרמטכ"ל, לכאורה, לוותר על משימות אחרות, לפי סדר העדיפות הביטחוני. במילים אחרות: האחריות על גודלו של תקציב הביטחון היא על הדרג המדיני ובעיקר על הקבינט המדיני-הביטחוני. בפועל, שינויים בתקציב נקבעים כיום במשולש של הרמטכ"ל, שר הביטחון וראש הממשלה.

קשה לממש תוכניות ארוכות

העדר הסכם רב-שנתי על תקציבי ביטחון, כפי שהיה בתוכנית "גדעון", פוגע ביכולת צה"ל להוציא לפועל תוכניות רב-שנתיות של רכש והצטיידות בשקלים מתקציב המדינה, כמו גם ביכולת לחתום על חוזים רב-שנתיים עם ספקים ועל רפורמות המאפשרות התייעלות.

תקציב 2021 יחייב, בין היתר, המשך ההתמודדות עם סוגיות כוח האדם המורכבות, ביניהן: חוק הגיוס שטרם תוקן על-פי דרישות בג"ץ ואשר הביא לפיזור הכנסת ב-2018, קיצור השירות שהוחל ביולי 2020 וצה"ל מבקש לבטלו, מודל הקבע והפנסיה שנקבע בהסכם התקציבי מנובמבר 2015 בתוכנית "גדעון" וטרם פורסם בחוק התקנות המסדירות אותו ובחינת תוקפן החוקי של תוספות לפנסיה ("הגדלות הרמטכ"ל") שנמצאת בדיון בבית המשפט העליון.

הרושם הוא שנתניהו, גנץ וכוכבי תמימי דעים לגבי אתגרי הביטחון שבפני ישראל והמענה הראוי להם, מה שמסייע בידי הרמטכ"ל לשמור על תקציב ביטחון ריאלי גם בתקופת המשבר הכלכלי. על הממשלה הבאה לאשר את המשך תוכנית "תנופה", תקציב ביטחון סדור (במסגרת תקציב מדינה סדור), וכן לאשר סיכום תקציב רב-שנתי, עד לסוף תוכנית "תנופה". זאת, תוך התחשבות באתגרים הביטחוניים מצד אחד ובאילוצי המשק וצורכי החברה האזרחית מצד שני.