תיקונה של שומה

אישורו של תיקון 84 לחוק התכנון והבנייה שנכנס לתוקפו בשנת 2009, היווה שינוי משמעותי של הדין ביחס להליך הוצאת שומות היטל השבחה. החוק במתכונתו הקודמת קבע, כי נישום שקיבל שומת היטל השבחה מוועדה מקומית, רשאי היה להיפגש עם שמאי הוועדה במטרה להגיע לשומה מוסכמת, למנות שמאי מכריע מוסכם שיכריע בין עמדות הצדדים או לערער לבית המשפט.

במסגרת התיקון נקבעו שני מסלולים. המסלול הראשון: הגשת ערר לוועדת הערר, במסגרתו נדונו גם טענות לעניין גובה השומה. השני: הוסדר בדין ההליך של שמאי מכריע כערכאה מעין-שיפוטית, שבפניה ועדה מקומית ונישום יכולים לדון בטענות שמאיות, ככל שהנישום אינו חולק על עצם החיוב כשלעצמו. הליך זה נועד להגדיל את האמון והשקיפות של הליך השומה המכרעת והפיכתו לבלתי תלוי, כפי שניתן ללמוד מדברי ההסבר להצעת החוק:

"החוק במתכונתו הנוכחית, אינו מסדיר את דרכי מינויו של שמאי מכריע, את סדרי הדין בדיון לפניו ואת שכרו. השמאי המכריע הדן בטענות הצדדים הוא אחד מבין שמאי מקרקעין רבים העוסקים בתחום, אשר שני הצדדים הסכימו למינויו לצורך בירור המחלוקת ביניהם. בד-בבד עם תפקידו כשמאי מכריע, ממשיך השמאי גם בפעילות השגרתית של משרדו, דבר אשר עשוי להוביל לניגוד עניינים, גם אם הצדדים להליך מסכימים ומודעים לכך.

"...על-פי המתכונת הקיימת בחוק כיום, ומאחר שתיקון מס' 74 לחוק בעניין זה טרם נכנס לתוקף, בידי הוועדה המקומית ובעל הקרקע נתונה האפשרות להסכים על שומת ההשבחה. מנגנון זה פותח פתח לעריכת הסכמים בלתי ראויים ולהפעלת לחצים כבדים הן על הוועדה המקומית והן על בעל הקרקע. לעיתים קרובות הסכמים אלה אינם משקפים את ההשבחה החלה במקרקעין וכוללים הטבות או החמרות כאלה ואחרות אשר אינן ממין העניין".

במאמר זה נעסוק בנושא שאומנם לא היה בליבת התיקון, אך הושפע ממנו: סמכותה של ועדה מקומית לתקן שומה שהוציאה. נושא זה הוסדר הן לפני התיקון והן אחריו, בסעיף 14(ו) בתוספת השלישית.

סמכות הוועדה המקומית לתקן שומה לפני תיקון 84 הייתה רחבה מאוד: "הוועדה המקומית, על-פי חוות דעת שמאי מקרקעין, רשאית לתקן את השומה אם היא סבורה, מטעמים שיירשמו, שהשומה הקודמת בטעות יסודה; החליטה ועדה מקומית על תיקון שומה, יחולו הוראות סעיפים קטנים (א) עד (י), בשינויים המחויבים; תיקון שומה לא יחול לגבי מקרקעין שבעדם שולם היטל". בתיקון 84 השתנה נוסח הסעיף: "הוועדה המקומית רשאית לשנות את השומה רק מנימוקים שעניינם טעות בפרטי המקרקעין, הנתונים הפיזיים של המקרקעין, התוכניות החלות על המקרקעין או הזכויות שיש לחייב במקרקעין".

כפי שניתן ללמוד מדברי ההסבר לתיקון 84, המחוקק ביקש להגדיל בו את השקיפות והוודאות בהליך, על-מנת לוודא, כי שומות לא ייקבעו במסגרת הליכי פשרה שאינם גלויים. על כן, במסגרת התיקון שונה סעיף 14(ו), באופן שיסגור את הפרצה שתאפשר מו"מ ותיקון שומה לאחר שזו הוצאה, במקום ניהול הליכים כפי שקבע התיקון.

עם זאת, הסעיף נתון לפרשנויות. בית המשפט העליון (ע"א 8453/09) עמד על נוסחו העדכני של סעיף 14(ו) וקבע, כי יש לצמצם את עילות התיקון לעילות טכניות מרשימה סגורה בלבד, שאינן קשורות לעבודתו המקצועית של השמאי, במטרה למנוע מעקף של ההליך. החלטות דומות ניתנו גם על-ידי ועדות הערר (ערר 85132/16, בערר 8003/18).

מטבע הדברים, ועדות מקומיות מנסות מאז אישור התיקון לפרש את סעיף 14(ו) באופן רחב ככל הניתן, על-מנת לתקן את שומות היטל ההשבחה בדיעבד. אחת הסוגיות בפרשנות הסעיף היא מהי "טעות" ועד כמה רחבה היא. באחד ההליכים (עמ"נ 9061-07-19) נדון ערעור על החלטת ועדת ערר, שקבעה שאין לאפשר לוועדה מקומית לתקן את שומתה. הוועדה המקומית הוציאה שומה חדשה חודש לאחר השומה הקודמת, בנימוק שהערכים השמאיים בהם השתמשה, לא התייחסו להקטנת תקן החנייה שנעשה בתוכנית משביחה.

טענתה המרכזית של הוועדה המקומית הייתה, שטעותה היא בטעות ב"זכויות שיש לחייב במקרקעין" כלשון סעיף 14(ו). דהיינו, לעמדת הוועדה המקומית, משמעות קטע זה אינו טעות בזכויות הקנייניות של הנישום לפני אישור התוכנית, אלא טעות ביחס להיקף זכויות הבנייה שנתנה התוכנית המשביחה, או למצער בשווי הזכויות הללו.

אלא מאי? עמדה פרשנית זו, משמעותה שכל טעות בקריאת הזכויות בתוכנית תאפשר לתקן שומה עלולה להביא לכך שתיפתח הפרצה, ויתאפשר באופן גורף לתקן שומות חלוטות ומשולמות, מהטעם שאלו הוערכו בחסר, באופן שלא תהיה סופיות דיון והגנה לנישומים. בית המשפט הרחיב יריעה זו וקבע, שבהתאם להלכה שקבע בית המשפט העליון, גם אם נפלה טעות בשומת החיוב הראשון, הרי שמדובר בטעות בחישוב הנובעת מהערכת חסר שמאית, וזו אינה מסוג הטעויות שסעיף 14(ו) מסמיך את הוועדה המקומית לתקן.

לגופה של השאלה העקרונית, מהן אותן "זכויות שיש לחייב במקרקעין", כלשון הסעיף, קבע בית המשפט: "אין לקבל את טענת המערערת לפיה הביטוי 'זכויות שיש לחייב במקרקעין' אינו מתייחס לזכויות הקנייניות, אלא לזכויות הבנייה שבגינן הוטל היטל ההשבחה... אכן סבורה אני כפי שקבעה גם ועדת הערר, שכוונת המחוקק בהגבילו את אפשרויות התיקון של שומה, הייתה להתיר רק תיקונים 'טכניים', כלשון הדוגמה שהובאה על-ידי ועדת הערר... רוח התיקון היא אפשרות לתקן תיקונים טכניים ופורמליים, על גבול 'תיקון טעות סופר'. פרשנותה המרחיבה של המערערת לסעיף 14(ו) מרוקנת מתוכן את תיקון 84, וסבורה אני כי אין לקבלה, כלל ועיקר".

מדובר בהחלטה חשובה של בית המשפט, המונחית ברוח תיקון 84, במסגרתו ביקש המחוקק למנוע מוועדה המקומית לתקן שומה בנושאים הקשורים לעבודת השמאי מטעמה, ולהותיר על-כנה את האפשרות לבצע תיקונים טכניים ופורמליים בלבד.

בנוסף, פריצתו של מנגנון תיקון השומה באמצעות פרשנות מרחיבה של סעיף 14(ו), עלולה לגרום לשתי בעיות מרכזיות. ראשית, הדבר יאפשר לרשויות מקומיות ונישומים להסכים על פשרות (ובתוך כך יעקפו את המטרה שעמדה בבסיס התיקון), וזאת תחת ההנחה שהשמאי מטעם הוועדה המקומית טעה בהבנת היקף הזכויות המרבי בגינו ניתן לגבות היטל השבחה. שנית, הדבר יפגע באופן דרמטי בוודאות ובסופיות הדיון, שכן גם שומות חלוטות, שהליכים בעניינם הגיעו לערכאות, והוכרעו שם, יוכלו להיפתח מחדש שנים לאחר מכן, בטענות להערכת חסר של היקף הזכויות התכנוניות בשומה.