טורקיה והאיחוד: ממשבר למשבר

האתגר שמציבה טורקיה בפני האיחוד האירופי הוא רב-ממדי: תרבותי, דמוגרפי, פוליטי, כלכלי וביטחוני. פתרונו של אתגר מורכב זה אינו נראה באופק. ביטוי לחילוקי הדעות העמוקים בין האיחוד האירופי לטורקיה ניתן בדוח שהוגש למועצה האירופית בחודש מארס. בהקשר הפוליטי מציין הדוח את ההידרדרות הנמשכת ביחסים בשנים האחרונות, בעיקר בשל פעילות טורקיה במזרח הים התיכון - משבר קפריסין, הסכסוך הנמשך עם יוון בסוגיית המים הטריטוריאליים וקידוחי הגז - המלווה צעדים מאיימים ורטוריקה מתלהמת, וכן באסרטיביות באזורי משבר נוספים: סוריה, לוב, רוסיה ונגורנו-קרבאך.

לכך נוספת ההידרדרות הנמשכת בתחום הפנים בטורקיה - ערעור שלטון החוק ושמירה על זכויות אדם, פגיעה בעצמאות מערכת המשפט, פגיעה בחופש הדיבור וריכוז נמשך של סמכויות בידי הנשיא רג'פ טאיפ ארדואן. התנהלות זו נתפסת באיחוד האירופי כפגיעה באינטרסים שלו, ומכאן - בנכונות להתקדם במימוש שורה ארוכה של סוגיות בילטרליות שעל סדר היום, כל עוד לא חל שינוי בעמדות טורקיה.

מפתח מרכזי לתחילתו של שינוי ביחסים נמצא בהתקדמות לקראת מציאת פתרון לסכסוך בין טורקיה לבין יוון וקפריסין, שחברותן של שתיהן באיחוד האירופי עשתה אותו צד למשבר. בנובמבר 2019 נחתם מזכר הבנות בין אנקרה לממשלת ההסכמה הלאומית של לוב, לפיו קבעו לוב וטורקיה את תיחום האזורים בים התיכון, שבהם יש להן זכויות כלכליות אקסקלוסיביות, תוך התעלמות מהזכויות של יוון וקפריסין. כן מאשימים ראשי האיחוד האירופי את טורקיה בהפסקת ההידברות בינה לבין יוון ב-2016, לגבי המחלוקות הימיות ביניהן (בינואר 2021 חודשו שיחות גישוש).

האם בית הדין הבינלאומי יתערב

באוגוסט 2020 הוצבה ספינת חיפושי גז טבעי של טורקיה בסמוך לאי היווני קסטלוריזו, הנמצא במרחק קילומטרים בודדים מהחוף הטורקי (הספינה הורחקה לאחר איתותי אזהרה מצד צרפת). וברקע, טורקיה מאיימת בקביעות להשתמש בכוח לשם מימוש זכויותיה הכלכליות, כפי שהיא מפרשת אותן, באזור הימי שמדרום לחוף שלה בים התיכון. מנהיגי החברות באיחוד ממליצים שהנושא יטופל במסגרת אמנת האו"ם בדבר משפט הים, ואם צריך - גם בבית הדין הבינלאומי לצדק.

המלצה זו נוגעת בעקיפין לישראל, שאינה צד לאמנה אף כי היא פועלת מכוחה, ומשום שצפוי שהיא תדחה על הסף את אפשרות הפנייה לבית הדין הבינלאומי בכל הקשור לפתרון סכסוכי גבולות יבשתיים וימיים עם שכנותיה. דיון בנושא בבית הדין הבינלאומי עלול למשל לעודד את לבנון לפנות למוסד זה, בניסיון להשיג הכרעה לטובתה בסכסוך עם ישראל לגבי סימון הגבול הימי. עמדתה העקרונית של ישראל היא, שמחלוקות בינה לבין שכנותיה וביניהן אלו הקשורות לגבולות המשותפים אמורות להיפתר בדיונים בילטרליים - עמדה הנשענת בין היתר על הניסיון השלילי המצטבר של ישראל בגופים בינלאומיים, במיוחד שיפוטיים.

בנובמבר 2020 ביקר ארדואן בחלק הטורקי של קפריסין כדי להביע תמיכה בפתיחת החוף ברובע היווני הנטוש וורושה שבעיר פמגוסטה, שנכבשה על-ידי הצבא הטורקי בפלישה ב-1974. הפרלמנט האירופי קרא לטורקיה לחדול ממהלכים כגון אלה ולהטלת עיצומים על טורקיה על-ידי האיחוד האירופי. המועצה האירופית חזרה על קריאה זו והיא דורשת מטורקיה להסכים לפתרון הסכסוך בקפריסין על בסיס פדרטיבי דו-קהילתי ודו-אזורי.

מבחינת האיחוד, מלאכת האיזון בין הרצון בשיפור היחסים עם טורקיה לבין ההגנה על האינטרסים של קפריסין ויוון קשה במיוחד, שכן טורקיה אינה האחראית היחידה לקיפאון ולהיעדר התקדמות לקראת פתרון לסכסוך הקפריסאי. כניסת טורקיה לאיחוד תיחסם כל עוד לא יסכימו לפתרון חברי האיחוד יוון והחלק היווני של האי, והם אף צפויים לנסות ולצמצם את הרחבת שיתוף הפעולה בין טורקיה לאיחוד במסגרות חלופות לחברות מלאה.

הכורדים, הפליטים ואזרבייג'ן

ברשימת סוגיות המחלוקת שבין טורקיה לאיחוד האירופי השתלב בשנים האחרונות גם הכיבוש הטורקי של חלקים בצפון סוריה, שגרם לעקירת חלקים מהאוכלוסייה המקומית - כורדית ברובה - מבתיהם, ולניסיונות טורקיים להעביר לטריטוריה שבשליטתה פליטים סורים, שמצאו מפלט בטורקיה. ראשי האיחוד האירופי מדגישים בפני אנקרה את עמדתם, שלפיה יש לשמור על שלמותה הטריטוריאלית של סוריה. לביקורת האירופית על מדיניות טורקיה ניתן להוסיף את המשך הפעילות נגד מפלגת הפועלים הכורדית (PKK).

זאת ועוד: ההתחדשות העימות בין ארמניה לאזרבייג'ן בחבל נגורנו-קרבאך בספטמבר-נובמבר 2020 הוסיפה היבט לרשימת הבעיות בין טורקיה לאיחוד האירופי, בעיקר בשל הצעת טורקיה לפתור את הסכסוך בפורום שיכלול את אירן ורוסיה, בעוד האיחוד מבקש לדון בסוגיה במסגרת "קבוצת מינסק", שהוקמה ב-1994 במסגרת הארגון לביטחון ושיתוף פעולה באירופה.

בין הסוגיות המטרידות את האיחוד האירופי מצויה שאלת הפליטים הסורים בטורקיה. בעקבות משבר הפליטים ב-2015, שעם השלכותיו מתמודדות חברות איחוד לא-מעטות עד היום, סיכמו האיחוד וטורקיה מסגרת לשיתוף פעולה בנושא ההגירה. יעדי האיחוד הם למנוע הגירה בלתי חוקית לתוכו, למנוע הברחות פליטים לשטחו ואובדן חיי אדם, ולשפר את תנאי החיים של הפליטים בטורקיה עצמה. לשם כך החליט האיחוד ב-2016 לסייע לטורקיה בסכום של 6 מיליארד אירו. טורקיה מודעת לערכה של סוגיית הפליטים העושים דרכם לאירופה כמנוף לחץ, ולאיחוד - שמצידו מודע לשימוש הציני שעושה טורקיה בפליטים - לא נותר אלא להסתפק בהטחת ביקורת, ובה בעת להמשיך ולהושיט לטורקיה סיוע כספי.

לקלוט 85 מיליון מוסלמים?

בעקבות מה שנראה מאז סוף 2020 כהתנהלות קונסטרוקטיבית וכתרומה לדה-אסקלציה מצד טורקיה, ובכוונה לעודד מגמה זו, החליט האיחוד האירופי לגבש "אג'נדה חיובית", הכוללת את הנושאים הבאים: שיפור ניהולו של נושא הגירה - החזרת פליטים מיוון לטורקיה ויישובם של פליטים באירופה, כמו גם בדיקת אפשרות להגדלת הסיוע הפיננסי ליישוב הפליטים; מודרניזציה של איחוד המכס (כפוף לשינויים במדיניות טורקיה לגבי המחלוקות שבינה לבין האיחוד); וחידוש שיחות בדרג בכיר בנושאי אנרגיה, כלכלה ופוליטיקה. לרשימת דרישותיה הוסיפה טורקיה את המשך המו"מ בדבר הצטרפותה לאיחוד, שהוקפא ב-2019, וליברליזציה של משטר הוויזות, המתעכב בשל אי-מילוי הדרישות שהאיחוד הציב כתנאי לכך.

מעבר לסוגיות אלה, שאלה מרכזית ונוקבת: האם האיחוד האירופי מוכן לקלוט לשורותיו את טורקיה - צעד שיעשה את טורקיה, שאוכלוסייתה מונה 85 מיליון מוסלמים, למדינה החברה הגדולה בו. בהעדר הסכמה בין חברות האיחוד, קלוש הסיכוי לצירוף טורקיה גם אם תמלא את כל הדרישות שהוצבו לה. בהעדר יכולת או רצון להתמודד עם תוצאות ההודאה שאופציית ההצטרפות ירדה מעל הפרק, מציג האיחוד פתרונות של טלאים במקום להציע לטורקיה עסקת חבילה מקיפה.

רכיביה העיקריים עשויים לכלול: חזרה למשטר דמוקרטי; פתרון שאלת קפריסין; תיחום האזורים הכלכליים בים התיכון בהסדר שלא יישען רק על הריבונות היוונית על איים הצמודים לחוף הטורקי; הסדר משפטי-פיננסי ארוך טווח לסוגית הפליטים הסורים ויישוב קבע שלהם בטורקיה; יציאה מדורגת של כוחות טורקיה מסוריה; ובעיקר - הצעה לחברות מוגבלת של טורקיה באיחוד האירופי, שבמרכזה השתתפות בתהליך עיצוב המדיניות של האיחוד האירופי בכל קשת הנושאים הרלוונטיים לטורקיה.

נקודת המבט הישראלית

ניתן להסביר את מדיניות החוץ והפנים של ארדואן בשנים האחרונות כנובעת מההכרה (גם אם אינה מפורשת) בכך שסיכויי טורקיה להצטרף לאיחוד קלושים, ומכאן שאינה צריכה להתנהל תוך התחשבות בעמדות האיחוד. באין נכונות ויכולת להציג את החברות המלאה כסנקציה או כתמורה המלאה למילוי כל התנאים והדרישות של האיחוד, ימשיך המשטר בטורקיה לנסות ולנווט בין מדיניות הפנים והחוץ שלו לבין מדיניות ממשל ביידן ולבין אירופה, באמצעות שני המוסדות העיקריים הרלוונטיים - האיחוד האירופי ונאט"ו.

וכך, בשל המדיניות הלעומתית של ארדואן וגם על שום העדר מענה מקיף למחלוקות בין טורקיה לאיחוד, שמקור חלקן בשנים שקדמו לעלייתו לשלטון, האיחוד וטורקיה נגררים לסבבי פעולות אסרטיביות ואגרסיביות של טורקיה, איומים בסנקציות אירופיות ומימושם, נסיגות חלקיות של טורקיה מצעדים שנקטה וחוזר חלילה. במקביל להידרדרות היחסים בין טורקיה לאיחוד האירופי נגרם נזק לנאט"ו, שטורקיה היא נדבך חשוב בו בשל גודלה הגאוגרפי והדמוגרפי ועקב שכנותה לרוסיה.

לישראל יש עניין כפול באופן בו יוסדרו היחסים בין האיחוד האירופי לטורקיה. העדר פתרון מלא למחלוקות יותיר את טורקיה כגורם מערער יציבות בזירה האסטרטגית בה מצויה ישראל. בסוגיות מרכזיות לישראל, בפרט המים הכלכליים והובלת הגז הטבעי, טורקיה נוקטת מהלכים העלולים לפגוע באינטרסים ישראלים. לכן, ישראל אמורה להיות מעוניינת בהצעה אירופית לטורקיה לשדרוג היחסים, אומנם לא עד כדי חברות מלאה.