כיצד יחושב היטל השבחה ב"מחיר למשתכן"

בעקבות החלטות ממשלה והחלטות של מועצת מקרקעי ישראל שנועדו לייצר פתרונות דיור מוזלים, יוצרו מסלולי שיווק ייחודיים לקרקעות המדינה המכונים "דיור למשתכן". במסגרת מכרזים אלה, שתנאיהם משתנים מעת לעת, משווקת רמ"י קרקעות מדינה לחכירה במחיר מופחת, וכנגד זאת מתחייב היזם הזוכה לבנות דירות מגורים אשר יימכרו למשתכנים במחיר אשר הוצע במכרז, שהוא נמוך ממחירן של דירות דומות בשוק הרחב ("מחיר למשתכן").

אמנם פרויקטים של מחיר למשתכן קודמו ממכרזים שפורסמו, אולם לאחרונה לא קודמו מכרזים חדשים. עם זאת, ישנם תיקים בעניין הנוגעים לחיוב בהיטל השבחה במסגרתם עולה שאלה (שטרם נפסקה הלכה מחייבת בעניין) והיא: האם בהערכת שווי מקרקעין לצורך קביעת היטל השבחה יש לקחת בחשבון את מחירי דירות מסוג זה בפועל, שבשל תנאי החכירה הייחודיים בפרויקט מסוג זה הם נמוכים ממחירן של דירות אחרות בשוק, או שמא יש לקבוע את שווים בהתאם לשווי מקרקעין אחרים בשוק הרחב?

ההחלטה היחידה עד לאחרונה שעסקה במישרין בשאלה זו הייתה של ועדת הערר מחוז חיפה (ערר 8008/17). יזם זכה בהקלה המאפשרת תוספת דירות בפרויקט "מחיר למשתכן" בטירת כרמל. בהחלטת ביניים נקבע, כי אין להתחשב במחיר הדירה שנקבע במסגרת מחיר למשתכן, שאינו מעוגן בדבר חקיקה, אלא בשוויה בשוק החופשי. כלומר: היזם ישלם היטל השבחה לפי שווי השוק המלא של תוספת הבנייה, ולא לפי מחירן המופחת של הדירות במסגרת היוזמה, שכן המחיר הסופי לו התחייב היזם מבטא מחיר סובייקטיבי בלבד.

בימים אלו הוכרע מקרה דומה בוועדת הערר מחוז צפון (ערר 8034/20). תחילה ציינה ועדת הערר, כי קרקעות המשווקות במסלול מחיר למשתכן כפופות לתנאים ייחודיים, הנקבעים בכללי הגופים המוסדיים ומתפרסמים במכרז פומבי. מעת מכירת המקרקעין ליזם הזוכה, כפופים המקרקעין לתנאי הזכייה במכרז ועוד. מועד מכירת המקרקעין ליזם הוא נקודת הזמן הרלוונטית להערכת שווי המקרקעין. בנקודה זו, היזם כפוף להתחייבויות למגבלות ולכללים המחייבים במסגרת דיור למשתכן, אשר בוודאי ישפיעו על המחיר המירבי שיהיה כל קונה סביר - מודע ורציונלי - בשוק חופשי מוכן לשלם. סביר להניח שמחיר זה יהיה נמוך מאשר מחיר קרקע שאין עליה מגבלות דומות.

בעניין זה ציינה ועדת הערר, כי אומנם תנאי דיור למשתכן אינם קבועים בחוק, אולם הכוחות הממשלתיים המוכרים כמשפיעים על שווי השוק, אינם פועלים רק באמצעות דברי חקיקה, אלא גם באמצעים אחרים כגון מדיניות. במקרה זה, מדיניות דיור ממשלתית ומימושה באמצעות הטלת מגבלות על קרקעות המדינה, המהוות את רובן של הקרקעות בישראל, נעשית בידי רמ"י מכוח חוק. תנאים אלו הם פומביים ושוויוניים, כלליים ואובייקטיביים, ואינם תוצר של נסיבות אישיות או מגבלות סובייקטיביות.

בהתקיים תנאי שוק משוכלל, שבו מתקיימים שקיפות ופעילות כלכלית רציונלית של הקונה הסביר, הפער בין מחירי מקרקעין עם וללא מגבלות, נובע מאותן מגבלות ייחודיות הכרוכות בעסקה של מקרקעין הכפופים לתנאי דיור למשתכן. בנסיבות אלה ניתן לומר, כי ברור שקונה סביר בשוק משוכלל יתן למגבלות כאלה ביטוי בהערכת שווי המקרקעין, שכן המדובר בנטל כלכלי המוטל על מימוש הזכויות במקרקעין.

ועדת הערר קבעה, כי יש לקחת בחשבון את התנאים החלים על מקרקעין ששווקו במסלול דיור למשתכן, וכי אין בכך כדי לסטות מתורת השמאות המאפשרת מתן ביטוי למגבלות מוסדיות החלות על מקרקעין מסוימים. הדבר גם תואם את תכלית החקיקה. מצב שבו מיוחסים למקרקעין ערכים תאורטיים של מקרקעין במנותק מהתנאים הייחודיים הנובעים משיווקם במסלול מחיר למשתכן ובהתעלם מעלות ההנחה המחויבת במחיר מכירת הקרקע, חוטא למטרתו של היטל השבחה ולרציונל העומד בבסיסו, כאשר הדבר מוביל למיסוי מעבר להתעשרות הנישום. קביעה זו הפוכה לפסיקה הקודמת של ועדת הערר חיפה.

בית המשפט העליון קבע (רע"א 147/14) קבע, כי ככלל חיוב או הוצאה אחרת שהם חיצוניים לתוכנית ובעל המקרקעין נטל על עצמו לצורך יצירת "המצב החדש", אין בהם כדי להשפיע על שווים האובייקטיבי ולכן אין להתחשב בהם. אלא שמאז החלטת הערר בחיפה - ציינה ועדת הערר צפון - ניתן בעליון פסק דין נוסף (בר"ם 7255/17), בו נפסק שיש לקחת בחשבון, במסגרת שומת היטל השבחה, הוצאה של תשלום בגין "קרן חניה". זאת, למרות שלכאורה קרן החניה מהווה הוצאה חיצונית לתוכנית, אך יש לה השפעה ממשית על שווי הנכס במצב החדש. החובה להתקין מקומות חניה או לחלופין תשלום לקרן חניה נדרשים לשם מימוש מלוא הפוטנציאל התכנוני של הנכס. על כן, הוצאות אלה משפיעות ישירות על שווי הנכס ולכן נקבע, כי יש להביאן בחשבון. מכאן, כי מגבלות שמשפיעות על השווי ואינן מופיעות בתוכנית, יכולות להילקח בחשבון.

מכל מקום, מאחר שטרם נפסקה הלכה מחייבת, אנו קוראים למחוקק לעגן את הנושא בחקיקה מסודרת. בלא עיגון שכזה, אם יתפרסמו שוב מכרזי מחיר למשתכן, ולא תהיה בהירות בשאלת מחירי הדיור לצורך היטל ההשבחה, עלול הדבר להקטין את הכדאיות להשתתף במכרזים מסוג זה.