פס"ד: קצבת נכה צה"ל לא תופחת עקב שינוי מדיניות

העותר, יוסי נאמן, שוחרר מצה"ל בחודש אוקטובר 1971 כשהוא מוכר כנכה צה"ל בגין הפגיעות הבאות: קטיעת רגל שמאל-נכות של 80%, מתוכם 40% ע"ח השירות הצבאי; קטיעה של חצי מאגן שמאל - נכות של 25%, מתוכם 12% ע"ח השירות הצבאי.

תקופה קצרה לאחר מכן החל העותר לקבל זכויות רכב רפואי. בין היתר קיבל נאמן גם רכב רפואי לשימוש אישי. בעבר ניתן רכב רפואי כהטבה, היות והיה שיעור המס גבוה בארץ בעת רכישת רכב. לפיכך, החליטה המדינה לפטור את הנכים שעומדים בקריטריונים מתאימים מתשלום המיסים.

בתגובה לעתירה נזכר, כי הרכב הרפואי שניתן לעותר לשימוש האישי, נמצא בארץ ומשמש את בני משפחתו, חברי הקיבוץ או אחרים. בחודש דצמבר 2004, קיבל העותר מכתב מאגף השיקום במשרד הביטחון, בו נאמר כי בהתאם לדיווח שנתקבל במשרד, הוא שוהה בחו"ל באופן קבוע, ולכן אינו זכאי לרכב רפואי ולא לנגזרות מכך. במכתב מאוחר יותר מחודש אוקטובר 2006, משרד הביטחון הפנה את העותר לכללים הנהוגים לגבי רכב רפואי. ב"כ העותר טען, כי המדובר בזכויות שניתנו לעותר כדין, הוא נהנה מהן, הסתמך על כך שהן קיימות והן חיוניות להמשך חייו התקין (שכן הוא משתמש בפרוטזה). אולם, ב"כ המשיבים טען מנגד, כי המשיבים רשאים לשנות את הנחיותיהם לגבי מתן ההטבות, וכי הטבות אלה ניתנות לפנים משורת הדין.

בית המשפט בהחלטתו ציין, כי ההנחיות שהוצגו ככללים בכתב לצורך גיבוש שיקול הדעת המנהלי לצורך מתן הטבות אינן מופיעות בחוק הנכים (תגמולים ושיקום) התשי"ט-1959 (להלן: "החוק"). לפיכך, השאלה עליה נדרש בית המשפט להשיב הינה האם המדובר בהוראת מינהל או בתקנה בת פועל תחיקתי?

תקנה בת פועל תחיקתי מחייבת פרסום ברשומות, ואילו הוראת מינהל צריכה להגיע לידיעת הציבור, ברם אין היא מחיבת פרסום ברשומות. סימני ההיכר של תקנה בת פועל תחיקתי הם שניים: התקנה צריכה לקבוע נורמה משפטית, ותביא בדרך זו לשינוי במשפט הנוהג במדינה; וכן כי הנורמה תהא כללית או "מופשטת", המופנית לציבור כולו, או לפחות אל חלק בלתי מסוים ממנו.

בית המשפט מצא, כי במקרה דנן תוכן ההנחיה לא נקבע בחוק. היא יוצרת נורמה משפטית חדשה לפיה מוענקות הטבות לנכים שונים לפי מפתח נתון, מעבר לחוק הנכים. מתן ההטבות לא מופנה לפרט, אלא לסוגי נכים קיימים ושיתווספו לקהילת הנכים בעתיד. היינו, בית המשפט הגיע למסקנה כי ההנחיה עונה על ההגדרה של תקנה בת פועל תחיקתי. אם ניתוח ההנחיה עונה על הגדרת תקנה בת פועל תחיקתי במהותו, אין זה משנה כיצד הכתירה אותה הרשות; גם הנחיות שיוכתרו בצורה שונה יסווגו נורמטיבית לפי מהות התקנה ולא לפי "ההכתרה". תקנה בת פועל תחיקתי אמורה להתפרסם ב"רשומות", ובהעדר פרסום היא אינה אמורה להיכנס לתוקף. במקרה הנוכחי, אין חולק שלא היה פרסום, ושהמשיבים פעלו לפיה במשך שנים רבות, אולי מכיוון שהם סיווגו אותה בצורה שונה שאינה מחייבת פרסום.

מכאן, שכיום הם מנועים מלהעלות איזו שהיא טענה נגד תוקפה הבסיסי של הנחיה זו, גם לפי סיווג תקנה בת פועל תחיקתי. לדעת ביהמ"ש תקנות בנות פועל תחיקתי שלא פורסמו ברשומות, עדיין ניתנות לאכיפה כלפי מי שידע עליהן. טוען העותר, כי שינוי בהטבות מהווה פגיעה בזכות קניינית מוקנה. בית המשפט קבע, כי למדינה כוח נורמטיבי לחזור בה מהסכמים ולשנות את דעתה עם השתנות העתים, או בהיעדר תקציב מתאים. בנוסף לכך שפרמטרים אלה לא הוכחו, אזי הכוח לשינוי עמדת המדינה, לא אמור להיות מופעל בכל המקרים.

במקרה זה, קבע בית המשפט כי החוק נועד ליצור מחויבות של המדינה לדאוג לחייליה שנפגעו במלחמות ישראל תוך כדי השירות הצבאי ועקב השירות. החוק אינו כלכלי, ואינו לוקח בחשבון את מצבו הכלכלי של הנכה; הוא מבוסס על שוויוניות של סעד כלכלי ומוסרי לכל נכה שהוא (לכן אין זה רלוונטי אם הוא עושה שימוש ברכב הרפואי כל ימות השנה, או חלקם). במקרה מעין זה של נכה שנלחם במלחמות ישראל, הוכר כנכה צה"ל ואיבד חלק מגופו למען המדינה, התשלום שקבעה לו המדינה (בהעדר שינוי רפואי) הינו תשלום יציב, שלא אמור להיות מופחת, עם שינויי שלטון, מדיניות או תיאוריות כלכליות. אשר על כן, ביהמ"ש קובע כי אין ליישם את ההנחיות החדשות לגבי העותר, ואין לשנות את סל ההטבות להן זכה בעבר.