עשרות אלפי תיקי חקירה נסגרים מדי שנה בעילה של "חוסר עניין לציבור". בשנת 2009 לבדה נסגרו למעלה מ-46,000 תיקים כאלו, מתוכם 36,000 ביחידות החוקרות של המשטרה והנותרים בתביעה המשטרתית ובפרקליטות. משרד מבקר המדינה בחן מדגמית כמה מאות מהם, והגיע למסקנות רוחביות רבות חשיבות. במרכזן: הגורמים המופקדים על אכיפת החוק מתעלמים מהוראות ממשלה ומהנהלים שלהם עצמם. והמלצה חשובה של מיכה לינדנשטראוס: להקים בתוך הפרקליטות גוף פיקוח על התובעים המשטרתיים.

כבר בשנת 1985 עמד היועץ המשפטי לממשלה דאז, יצחק זמיר, על הצורך לגבש מדיניות מרכזית של חקירה ותביעה בתחום העונשין, בייחוד בעבירות בעייתיות או נפוצות. בשנת 2003 חזר היועץ המשפטי דאז, אליקים רובינשטיין, על צורך זה. בשנת 2005 עמד היועץ המשפטי דאז, מני מזוז, על הצורך בגיבוש מדיניות העמדה לדין וסגירת תיקים בשל היעדר עניין לציבור, בעיקר לגבי עבירות קלות, ובהן עבירות אלימות ורכוש.

מזוז אכן גיבש מדיניות כזו, אך עשה זאת רק לגבי חלק מהעבירות הקלות, הנפוצות והבעייתיות. הוא לא גיבש מדיניות כללית ואחידה להעמדה לדין ולסגירת תיקים בעבירות כגון אלימות ברחובות, בכבישים ובמועדונים. המבקר אומר על עבירות אלו, כי הן משפיעות על איכות החיים של הציבור, ולפיכך לאכיפת החוק יש חשיבות החורגת מעבר לחומרתן הפורמלית. יתרה מזו: מזוז לא גיבש מדיניות לסגירת תיקים לגבי עבירות מסוג פשע, שלגביהן ככלל יש עניין ציבורי בהעמדה לדין בשל חומרתן. "יש חשיבות רבה למדיניות שתבנה את שיקול הדעת ותקבע תנאי סף ברורים להימנעות מהעמדה לדין", קובע לינדנשטראוס.

בהתאם להחלטת ועדת שרים לענייני חקיקה, שתוקף החלטותיה כמוהו כהחלטת ממשלה, גיבשה בנובמבר 2007 מחלקת ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים טיוטת הצעת חוק לקציבת משך הזמן לגיבוש החלטה בדבר העמדה לדין או סגירת התיק. ואולם, לבקשת מזוז, שהעדיף עיגון בהנחיית יועץ משפטי לממשלה ולא בחקיקה, גיבשה המחלקה בשנת 2008 טיוטת הנחיה בנושא. הנחיה זו פורסמה רק באוגוסט 2010 בידי היועץ הנוכחי, יהודה וינשטיין, אך המבקר אינו שבע-רצון:

"על-אף החלטת ועדת השרים לענייני חקיקה להגביל את משך טיפול התביעה בהגשת כתב אישום או בסגירת תיק בחקיקה - פרקי הזמן האמורים נקבעו בהנחיית יועץ משפטי לממשלה; ממילא נמנעו הליך סדור ודיון ציבורי ולא התקבלה התייחסות מצד כל הגורמים הרלוונטיים לנושא. פרקי הזמן שנקבעו בהנחיה החדשה שונים משמעותית מאלה שנקבעו בטיוטת הצעת החוק מנובמבר 2007: בעבירות מסוג עוון וחטא נקבעו בהנחיה פרקי זמן ארוכים יותר באופן ניכר מאלה שנקבעו בטיוטת הצעת החוק, ובעבירות מסוג פשע נקבעו בהנחיה פרקי זמן קצרים יותר באופן ניכר מאלה שנקבעו בטיוטא האמורה".

למה נותנים שנה עד שנה וחצי?

יתרה מזו: פרקי הזמן שנקבעו בהנחיה ארוכים בהרבה מאלה הנדרשים בפועל. מבדיקת תיקי המדגם עלה, ש-70% מהתיקים בעבירות מסוג עוון נסגרו בתוך שלושה חודשים ו-85% מהם בתוך שנה; אשר לתיקים מסוג פשע - 77% נסגרו בתוך שנה, ו-85% בתוך 18 חודשים. לעומת זאת, בהנחיה הוקצבו 12 חודשים לתיקי עבירות עוון ו-18 חודשים לתיקי עבירות פשע שדינן עד עשר שנות מאסר. "לפיכך", מגיע המבקר למסקנה הגיונית, "ספק אם פרקי הזמן שנקבעו בהנחיה יביאו לקיצור משך הזמן לטיפול בתיקים בתביעה המשטרתית ובפרקליטות, ויש אף חשש שהם יביאו להארכתו".

משרד מבקר המדינה בחן את החוקיות ואת ההצדקה של סגירת תיקים בשל היעדר עניין לציבור. 21% מתיקי המדגם בעבירות מסוג פשע נסגרו ביחידות החקירה, במקום בידי פרקליט מחוז או ראש יחידת תביעות. 10% מהתיקים נסגרו בשל היעדר עניין לציבור, אף שעילת הסגירה הנכונה הייתה היעדר ראיות מספיקות.

על-פי פסיקת בית המשפט העליון, ההחלטה שלא להעמיד לדין בשל היעדר עניין לציבור תתקבל אחר שיישקלו חומרת המעשה, הנסיבות האישיות של החשוד ושל קורבן העבירה, אינטרסים חיוניים של המדינה, שיקולים מוסדיים של התביעה ושל בתי המשפט ועוד. עקרונות אלה עוגנו בהנחיות היועץ המשפטי לממשלה ופרקליט המדינה. נוסף על כך קבעו היועץ המשפטי, פרקליט המדינה והמשטרה הנחיות ספציפיות בדבר העמדה לדין בעבירות מסוימות. ואולם, 14% מתיקי המדגם נסגרו, אף שלא עמדו בתנאים הקבועים בהנחיה ספציפית או בהנחיה הכללית.

בניגוד להנחיה: קצינים נתנו המלצות

על-פי הנחיית היועץ המשפטי, על היחידה החוקרת לסכם את תיק החקירה אך להימנע מלקבוע המלצה אם להעמיד לדין, כדי שלא לפגוע בחשודים אם ההחלטה תפורסם. בהתאם קבעה המשטרה, שאין לכלול המלצה בטופס סיכום תיק חקירה. למרות זאת בבדיקת תיקי המדגם נמצא, כי ב-83% מהתיקים שכללו סיכומי חקירה, הקצינים הממונים על החקירה כללו המלצה בעניין אופן סיום הטיפול בתיק: האם להעמיד את החשוד לדין או לסגור את התיק.

הנחיות היועץ המשפטי לממשלה והנחיות המשטרה מחייבות לנמק סגירת תיק בהיעדר עניין לציבור. חרף זאת, בבדיקת תיקי המדגם נמצא, כי ב-45% מהם לא פורטו הנימוקים לסגירה, או שנומקו בצורה לא מספקת. אי-אפשר היה ללמוד מהם על השיקולים שנבחנו או שהתגלה, כי חסרה בהם התייחסות לשיקולים העיקריים המופיעים בהנחיות.

על-פי הנחיית היועץ המשפטי לממשלה והנחיית המשטרה, סיכום החקירה, הכולל התייחסות לראיות, נועד לבקרה של הקצין הממונה על הליכי החקירה ועל מיצויה. עם זאת העלתה בדיקת תיקי המדגם, כי בכרבע מהתיקים לא נמצא סיכום חקירה. שליש מן התיקים שהוחזרו להשלמת חקירה, נסגרו בידי יחידות החקירה בלא שביצעו השלמות אלו.

המלצות משנת 2000 לא יושמו

כבר בשנת 2000 המליצה ועדה בראשות פרקליטת המדינה דאז, עדנה ארבל, לגבש תורת בקרה וליצור מנגנוני תיאום, פיקוח ובקרה של היועץ המשפטי באמצעות הפרקליטות על התובעים השונים, לקבוע פרקליטים שיהיו מופקדים על כך, להגדיר את סמכויותיהם ולקבוע נהלים לשם כך. ב-2007, במסגרת גיבוש ההנחיה להגבלת משך טיפול בתיקי חקירה, הדגישו היועץ המשפטי והפרקליטות את חשיבותם של המנגנונים הללו בכל הנוגע לטיפול בתיקים בידי הפרקליטים והתובעים המשטרתיים. ואולם, בפועל לא הקימו היועץ המשפטי ופרקליט המדינה מנגנון לפיקוח ובקרה, והפרקליטות אינה מקיימת פיקוח ובקרה יזומים וסדורים על עבודת הפרקליטים והתובעים.

המבקר מסכם: "על היועץ המשפטי לממשלה ועל הפרקליטות בשיתוף המשטרה לגבש מדיניות מרכזית, אחידה ועדכנית להעמדה לדין בעבירות בעייתיות ונפוצות, כזו שתשקף את המציאות של היום ואת עמדות החברה; עליהם לרענן את מכלול הנהלים וההנחיות בנושא סגירת תיקים בשל העדר עניין לציבור, ולוודא כי כל מקבלי ההחלטות מודעים להם ופועלים לפי אמות המידה שנקבעו.

"על היועץ המשפטי לממשלה ועל פרקליט המדינה להקים, כמוצע זה מכבר, מנגנון קבוע לפיקוח ובקרה יזומים ושוטפים על עבודת התובעים. חשיבות מיוחדת נודעת לקיום סדור ומובנה של פיקוח ובקרה על עבודת התביעה לנוכח ההסדרים החדשים לחלוקת העבודה בין הפרקליטות לבין התביעה המשטרתית, שנכנסו לתוקפם בנובמבר 2010, ולפיהם בחלק ניכר מהתיקים הסמכות לסגור תיקים בכל העילות, לרבות העדר עניין לציבור, שהייתה בידי הפרקליטות - הועברה לתביעה המשטרתית".

דובר המשטרה מסר בתגובה: "יחידות החקירה מצויות באופן קבוע בהליך בקרה של אגף החקירות והמודיעין כחלק מתוכנית העבודה השנתית ובדגש על סוגיית עילות סגירת התיקים, וסמכות הסגירה. בעבירות האלימות, הפיץ אח"מ הנחיות הקובעות תנאים מצטברים שרק בהתקיימם ניתן לסגור תיק חקירה, וכי 'עברינים חוזרים' בתחום השימוש בסמים יועמדו לדין ותיקם לא ייסגר. הדוח יילמד ויופקו המסקנות המתאימות".